关于扶贫政策的几点思考

■叶 勇

当前，扶贫脱贫工作进入总攻坚阶段，根据党中央国务院和省、市党委政府的部署要求，围绕脱贫目标，按照“省负总责、市县抓落实、乡镇推进和实施”的工作机制，各县（区）以建档立卡扶贫对象为核心，以精准识别、精准扶贫、精准脱贫为根本，因地制宜、因户施策的帮扶体系，勇于探索脱贫攻坚的新路径，积极开展扶贫攻坚工作，扶贫成效显著。但在实务工作中，各地在执行具体扶贫政策时有些不同的理解，为了进一步做好扶贫脱贫攻坚工作，针对相关情况谈几点个人想法，以供实务工作中参考。

一、残疾人是否必须纳入低保？

实务工作中，对于残疾人是否必须纳入低保人员范围，执行标准不统一，部分县（区）在低保对象识别时，依据文件《国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见》，不论残疾人家庭是否贫困，简单地将残疾人直接纳入低保，造成有小轿车、铺面、豪宅的家庭成员被纳入低保。

查阅《国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见》（国发〔2015〕7 号）得知相关原文为：“对符合城乡最低生活保障条件的残疾人家庭应保尽保，靠家庭供养的成年重度残疾人单独立户的，按规定纳入最低生活保障范围”。从文件中的原文可以看出，文件要求的是将符合低保条件的残疾人应保尽保，而并非要求将所有残疾人必须纳入低保，只是相关地方的人员在具体执行政策时断章取义或理解偏差造成。

综上所述，残疾人只有在符合低保条件的情况下才能被纳入低保，对于残疾人家庭条件明显较好或不符合低保条件的，不应纳入低保。

扶贫实务工作中，还会存在“老人户”“纯女户老人”是否应纳入贫困户等认定问题，笔者建议：贫困人员的认定不应简单采用“残疾论”“户口论”，应以事实为依据，应紧盯“贫”这个主线，严格认定标准，确保贫困户、低保人员的认定公平、合理，不能让扶贫演变成简单的“扶残”或“扶老”。

二、农村贫困户在城镇购置了商品房、购买了小轿车，是脱贫?还是应清退？

各县（区）对于“国扶系统”中的农村贫困户在城镇购置了商品房（非移民安置房，下同）、购买了小轿车的处理不尽一致，有的地方做脱贫处理，有的地方做清退处理。

做脱贫处理的地方认为：贫困户购买了商品房、小轿车，是扶贫后取得的效果，本着“扶上马，再送一程”的原则，不做清退处理，而做脱贫处理，让这部分贫困户继续享受相关扶贫政策。

做清退处理的地方认为：贫困户购买了商品房、小轿车，说明其生活水平明显得到了提高，足以说明其生活水平已远高于贫困标准，甚至可能已高于当地非贫困户生活水平，如果不清退，该贫困户仍可继续享受扶贫政策，非贫困户可能有较大意见，甚至可能影响到其他村民对扶贫工作的支持和理解。

商品房的价值不低，小轿车日常运行费用也不小，能买得起商品房，说明其家庭资产远高于贫困标准，能养得起小轿车，说明其家庭生活水平远高于贫困标准。

综上所述，“国扶系统”中的贫困户，购买了商品房、小轿车，说明其家庭生活水平已远高于贫困标准，已经离贫困比较远了。对于购买了商品房、小轿车，生活水平明显高于当地一般非贫困户生活水平的，笔者建议做清退处理，扶贫中的“再送一程”也需要有底线。

三、收到以前年度已完工的村组公路项目资金，是否属于套取资金？

在实务工作中，关于当年收到以前年度已完工的扶贫项目资金，是否属于套取资金，有不同的理解，特别是对于交通部门的村组公路项目资金，存在较大的理解分歧。

乡镇、村等实施单位普遍认为：交通部门拨款不是全部项目资金，一般是按里程进行定额补贴，村组公路项目资金是补助性质，因实施单位在前期已支付了相关工程款，在收到交通部门拨款时，实施单位将村组公路项目资金列单位日常经费收入核算，视同为之前利用经费资金支付了工程款。因此，乡镇、村等实施单位认为，只要未重复申报就不属于套取项目资金。

交通部门相关人员认为：由于交通部门每年的村组公路资金预算额度有限，且村组公路项目资金是在工程完工验收后进行拨付，所以实施单位收到拨款的时间较村组公路完工时间有一定的滞后，甚至拨付村组公路资金时，实施单位可能已先行支付了全部工程款，交通部门实际上无力判断实施单位是否套取资金，实务中主要是把关“同一条路不重复拨款”。

乡镇、村等实施单位和交通部门的理解看似并无不合理之处，但结合实务并仔细分析发现，乡镇、村等实施单位和交通部门的说法并不充分：

乡镇、村等实施单位认为交通部门拨款是补助资金，这样理解不充分，交通部门拨款是补助资金没错，但并不是日常经费补助，而是项目资金补助。换言之，该补助资金是专项资金，而不是单位经费资金，不能混为一谈，绝不能直接或间接改变为单位日常经费。

交通部门相关人员所说的拨款时间较完工时间滞后的说法也很客观，但仅把关“同一条路不重复拨款”，是远远不够的。特别是对于扶贫资金未整合的地方，有多个部门的资金都可能用于村组公路，很容易造成同一条路多头申报、多头拨款。如果交通部门允许村组公路项目资金直接或变相变更为实施单位的经费收入，那么必将形成管理链条上的漏洞。对于村组公路项目资金的监督管理，交通部门作为业务主管部门，可以有更多的作为。

为了便于实务工作，笔者建议从立项资料资金来源、申报时间、欠款记录这三个条件来分析判断，即：一是项目立项资料中，已将相关部门的补助资金列为该项目资金来源；二是向相关部门申报项目资金时间，早于该项目主体完工时间；三是该项目欠款情况或占用其他资金情况，已在法定账簿中记载。如果同时具备这三个条件，且资料是真实的，不应认定为套取资金；如果不同时具备这三个条件，就可能是套取专项资金或存在作弊行为。

四、错评的贫困户已享受的各项扶持政策不予追究是否合理？

从贫困户角度分析，在纳入贫困户过程，经过了层层审核或调查，过错不在贫困户本身，所以不应该承担返还责任。

从扶贫资金管理单位角度分析，因单笔资金相对较小、笔数多、涉及年份长，且分布在多个项目，贫困户还不一定配合，追回工作中将额外增加基层扶贫工作量，且可能还需要发生一些费用，基于此，所以趋向于不予追究。

或正是基于上述原因，省扶贫部门在《2017 年江西省贫困人员精准识别整改工作有关问题解答》中给出了不予以追究的建议，即“被清除对象已享受的各项扶持政策不予追究，但不享受后续扶持政策”。已享受的各项扶持政策不予追究的做法，对于扶贫实务工作者而言，显然是省事了，但不符合中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》关于“花钱必问效、无效必问责”的要求，淡化了扶贫资金管理责任，弱化了扶贫资金使用效果。经分析，导致贫困户错评的主要原因是：贫困户隐瞒家庭实情和调查人员审核不认真，即：或贫困户作弊，或是工作人员失职，亦或是二者都有。

综上述，对于追回损失是最基本的要求，不仅如此，对于错评涉及面广或造成社会恶劣影响的，应追究有关人员的失职责任。对于当事人拒不配合清退财政补贴等待遇的，应追究当事人隐瞒家庭情况、骗取贫困户资格的责任——将其骗取贫困户资格的不诚信行为记入其信用档案或给予其他惩罚。

由于基层扶贫人员素质普遍不高，加之工作量大，对于扶贫政策，基层做不到系统、深入地研究，而扶贫主管部门因日常监督业务较多、人手有限等原因，对于基层存在的具体情况也不可能做到事无巨细，所以造成相关扶贫政策在执行时出现偏差。

由于笔者的知识面有限，对于上述四项扶贫政策提出的相关操作建议，也可能存在考虑不周全的情况。实务中，还需要相关部门继续研究分析，制订相关的操作指引，或制订更科学、实操性更强的扶贫政策解读，从而高质量助推扶贫工作。