适应新要求提升基层央行经济责任审计质效

■付俊良

2019 年7 月，中共中央、国务院办公厅修订颁发了《党政主要领导和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（以下简称“经济责任审计规定”）。这是党中央高度重视党内法规建设，推动全面从严治党、治党务必从严的重要举措。为强化人民银行领导干部经济责任审计，人民银行陆续出台了《中国人民银行领导干部离任审计制度》《中国人民银行领导干部履职审计制度》。2019 年4 月，人民银行党委出台的《关于深化人民银行内审工作的指导意见》对进一步深化人民银行分支机构领导干部经济责任审计提出了明确要求，人民银行内审司统一印发了《人民银行分支机构领导干部经济责任审计方案》（以下简称“经济责任审计方案”）通知文件，上述制度文件为基层央行统一开展领导干部经济责任审计提供了依据和规范。

一、把握领导干部经济责任审计新要求、新变化

根据经济责任审计规定及经济责任审计方案，人民银行领导干部经济责任审计应体现以下新要求。

1.经济责任更加聚焦。人民银行领导干部经济责任审计，以领导干部任职期内公共资金、公共资产和公共资源分配、管理和使用的事项以及影响人民银行声誉的风险事项为基础，重点关注领导干部履行经济责任过程中守纪、守法、守规和尽责情况。审计内容包括内部控制、财务管理、采购和固定资产管理、业务管理以及附属单位和其他经济活动监督管理等。这些内容与《人民银行领导干部履职审计制度》《人民银行领导干部离任审计制度》内容相比较，更加突出了领导干部经济责任这一关键。

2.审计重点更加突出。新颁发经济责任审计规定，增加了贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署情况内容，并将其列为审计内容的第一条。同时，将本部门、本单位重要发展规划和政策措施的制定、执行和效果情况，重大经济事项的决策、执行和效果情况，以往审计发现问题的整改情况纳入到审计内容中来。这些要求，抓住了经济责任审计和牛鼻子，对于增强领导干部“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，促进人民银行高效履职都具有十分重要的意义。

3.审计要求更加明确。经济责任审计方案要求各级内审部门统筹协调，科学合理制定经济责任审计中长期规划和年度审计计划，逐步由离任审计为主过渡到以任中审计为主，按照四年一个周期实现经济责任审计全覆盖，切实提高工作的主动性和时效性。以往人民银行主要以领导干部离任审计为主，辅之以履职审计，工作较为被动，以致审计安排极不平衡。离任审计制度虽规定，一般实行先审计后离任，但在实践中，多为被审计的领导干部新的任免文件先发，人已到其他单位履新，形成事后审计态势。而任中经济责任审计的常态化，将有效改变这一现状，内审部门工作主动性、时效性也有了很好的保障。

4.审计定性更加规范。经济责任审计方案首次制定了人民银行分支机构领导干部经济责任审计目标清单，从财务管理、采购管理、固定资产管理、国库业务、货币发行业务、其他业务、附属单位管理以及工会等方面，列出了一级词条72 条，二级词条215 条。目标清单的制定，有利于促进人民银行系统开展领导干部经济责任审计的规范化、标准化。一方面，让审计人员在发现问题后，对照目标清单按图索骥，统一定性，方便操作；另一方面，也使上级行在对辖内审计发现问题进行统计分析更加准确、到位。

二、当前，基层央行开展经济责任审计存在主要问题

自2019 年5 月经济责任审计方案印发以来，人民银行系统按照领导干部经济责任审计新要求，积极与组织人事部门沟通联系，摸清底数，突出重点，结合实际，制定领导干部经济责任审计年度审计计划，并严格按照上述方案内容进行操作。但在实施过程中，也存在以下困难与制约。

1.审计对象覆盖要求与内审部门现有力量不相匹配。经济责任审计方案中规定了四类审计对象，除其他需要进行经济责任审计的领导干部这一兜底条款外，主要系人民银行各分支机构及其附属单位主要负责人以及与本单位经济活动直接相关的内设部门主要负责人。同时，方案规定4 年一个周期实现经济责任审计全覆盖。从审计对象以及要求来看，内审部门不仅要对所属下级行主要领导周期审计，还要将本单位经济活动相关的内设主要领导干部纳入审计范畴，将导致内审部门工作量大幅度增加。人民银行各地市中心支行内审科配备人员大多在5～7 人，人员力量不足。按照人民银行党委《关于深化人民银行内审工作的指导意见》要求，除常态化开展领导干部经济责任审计项目外，还将着力开展重大政策措施贯彻落实情况审计、深入开展预算管理审计、依法行政审计和信息技术等审计。完成这些审计项目，需要投入更多的人力、物力。而目前基层央行内审干部无论从数量上、素质结构上都难以适应新形势下对内审工作的要求。

2.审计内容程序与《经济责任审计规定》不相匹配。一是审计内容存在差异。将经济责任审计方案与经济责任审计规定中的审计内容对比，前者存在一定的内容缺失。主要是未将党和国家经济方针政策、决策部署在人民银行的贯彻落实情况、以往审计发现问题的整改情况纳入到领导干部经济责任审计内容中。可能的因素的人民银行经济责任审计方案早于经济责任审计规定，以及将党和国家方针政策、决策部署在人民银行贯彻落实情况作为单独审计（调查）项目来处理。但由于单独开展这方面的审计（调查）项目，毕竟面不广，难以覆盖全部审计对象。二是报告撰写存在差异。《中国人民银行履职审计制度》及《中国人民银行领导干部离任审计制度》中，对审计报告内容均要求有审计对象履行职责的基本情况，这部分往往内容较多，并充斥着许多基本数据，造成报告内容冗长。

3.审计目标清单与分支机构多样履职环境不相匹配。人民银行各分支机构层级不一，履职重点和内容存在一定差异，领导干部经济责任审计目标清单虽然突出了相关重点内容，但在审计实践中，目标清单并不能覆盖所有审计发现。如何处理没有纳入目标清单的审计发现，方案并没有进行明确。如：方案在国库业务、征信业务、支付结算业务内容中，有关国债、查询操作、收费管理、异议处理、开展行政执法检查及行政处罚情况等方面的问题并没有在目标清单中得到反映。以开展行政执法检查及行政处罚为例，在少数单位存在的程序不到位、处罚不公平涉及行政复议及行政诉讼等情况，不仅可能存在权力寻租而导致廉洁问题，还影响人民银行声誉，这些问题应当纳入到目标清单中来。

三、深化基层央行领导干部经济责任审计的对策建议

1.建立经济责任审计制度。建议人民银行总行尽快颁发《中国人民银行领导干部经济责任审计制度》，以代替现有的《中国人民银行领导干部履职审计制度》和《中国人民银行领导干部离任审计制度》，按照经济责任审计规定内容，结合央行实际，对经济责任审计从审计内容、审计程序、报告撰写、责任界定、结果运用等进行全面规范，提升经济责任审计的权威性，促进审计工作的标准化、规范化建设。在审计内容上，将党和国家经济方针政策、决策部署在人民银行的贯彻落实、以往审计发现问题的整改等情况纳入到领导干部经济责任审计内容中来。审计组可根据人员力量、时间进度等实际情况，重点围绕审计对象及其所在单位在推动党和国家经济方针、决策部署所起的作用及其成效来展开。对在审计期内已接受专项审计（调查）的可以不纳入审计方案。在报告内容上，保持与经济责任审计规定一致，即总体评价、主要业绩、审计发现的主要问题和责任认定、审计建议。

2.区分经济责任审计对象。重点对三类审计对象开展审计，即中国人民银行分支机构的正职负责人、主持工作一年以上的副职负责人；分支机构附属单位的正职负责人、主持工作一年以上的副职负责人；其他需要进行经济责任审计的领导干部。在制度领导干部经济责任审计中长期规划时，重点将上述对象纳入四年一个周期的审计范畴。对“与本单位经济活动直接相关的内设部门的正职负责人、主持工作一年以上的副职负责人”这一同级审计对象，可规定在其离任或根据党委工作需要时进行审计。即同级内设部门主要负责人不纳入周期性审计，以减轻各级内审部门工作压力，集中精力做好对下级机构主要负责人的任中审计。

3.完善经济责任审计清单。按照经济责任审计规定内容，结合人民银行实际，进一步细化审计内容，要对标近年来内外部监督发现的问题，特别是重大敏感问题，建立分层次经济责任审计目标清单。增加党和国家经济方针政策、决策部署在人民银行的贯彻落实情况、以往审计发现问题的整改情况、征信业务、支付结算业务等方面的问题词条。针对在经济责任现场审计中发现的不在目标清单，而又违反制度规定的其他问题，建议将问题较为普遍或比较严重的，自行增加一、二级级词条；对问题较轻的，要求其立行立改，相关问题不用纳入事实确认书中。

4.强化内审干部队伍建设。人民银行副行长陈雨露在《全面深化人民银行内审工作》一文中强调，全面深化人民银行内审工作是一项系统性工程，也是一个长期实践的过程，内审队伍建设尤为关键。人民银行系统广大内审干部要按照陈副行长的要求，切实做到强化政治建设、能力建设和作风建设。同时，建议出台进一步加强人民银行内审工作指导意见，对各分支机构内审部门干部配备提出刚性要求，设置人员门槛，把好数量与质量关。把人民银行内审干部打造成一支信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁的高素质专业化的队伍，不断夯实人民银行内审事业的基础。