浅析水利专项资金管理存在问题及对策

郑淑英

一、水利专项资金管理概述

水利专项资金包括财政预算内投资、水利部门收缴的各项规费收入、银行发放的水利项目贷款和农民投工投劳款等，具有明确的用途和使用范围。重大水利工程建设周期长，小型农田水利建设点分散，工程季节性施工明显，社会关注度高。从横向看，水利专项资金主要来源预算内公共财政资金，主要涉及财政、水利、农业、国土资源、林业、扶贫开发等多个部门，国家也鼓励社会投资主体参与水利工程建设。从纵向看，水利专项资金分配链条长，涉及中央、省、市、县、乡五级政府。因此，只有全面了解水利专项资金的特性，才能进行有效的管理。

二、水利专项资金管理存在的问题

（一）水利专项资金管理的制度不完善

水利专项资金的使用管理办法很粗放，使用支出并未作出详细规定，执行性不强，部分水利项目单位虽然制定了配套的专项资金管理制度，但是制度执行不到位，使得管理制度流于形式。比如乡村水渠、农田灌溉、水毁修复、山地水利等小型农田水利项目点多面广，地处偏远地区，很难集中建设，由于没有完善的资金管理制度，这些小农水资金在没有现场调研的情况下，直接以定额包干、一次性补助等形式零零散散地补助到基层乡(镇)、村，这样就在资金安排环节形成“人情补”，利用人情随意申报项目，补助随意性大，最终以伪造的材料完成报销程序，基层水利干部人才紧缺、专业技术薄弱，对资金是否按规定用途专款专用无法做到有效监督。再者，一些贫困地区由于乡(镇)、村困难，财政财经纪律意识淡薄，挤占挪用专项资金用于发放津补贴常有发生，存在较为突出的资金安全隐患，很大程度构成了经济犯罪和腐败问题的”高危区”，这就违背了国家投资水利建设的初衷，也不能体现政府对贫困地区农民的扶持。

（二）地方配套资金压力大

“十三五”期间，水利建设任务十分繁重，部分项目中央补助投资占比小，增加了地方配套资金的压力。国家明确规定水利发展资金不得用于征地移民、城市景观、财政补助单位人员经费和运转经费、交通工具和办公设备购置等方面，意即征地移民拆迁补偿等前期费用只能由地方配套，越是大型的水利项目，其征地拆迁补偿款的资金缺口就越大。然而，一些贫困县、革命老区县(含中央苏区县)、民族县、边境县由于自身财力因素，在保工资、保运转的情况下，地方配套资金很难如期到位，省级以上资金投入越多的大型水利项目，地方政府配套资金压力越大，最终，水利工程项目经历了层层环节的审批，千辛万苦获得了批复却停滞在了征迁前期环节，使得大中型水利工程项目不能如期按照年度下达的“大专项”资金额度完成任务指标。

（三）社会资本投入水利建设不够

目前，水利资金来源渠道仍然比较狭窄，公共财政预算负担比较重，虽然从规费收入解决了一部分收支平衡问题，但仍然显得力不从心，社会资本在水资源开发利用和保护的投入比较低。地方政府仍然只想着向上“要”，不会向社会“融”。现阶段，我国虽然拥有充足的社会资本，但是水利工程项目建设周期长，投资成本大，回收期长，水价偏低，投资收益率低，导致民间资本利用效率十分低下，仅有少部分民间资本参与水利工程项目之中，在解决水利财政性资金投入不足和地方配套资金不足的资金问题上，社会资本的投入不够。

（四）水利项目预算管理不到位

现阶段，水利项目资金预算编制透明程度不够，使得预算编制的执行结果与最初的预算计划相差较大。一些贫困县、革命老区县(含中央苏区县)为争取更多的上级补助资金，有意地扩大报批规模和预算，申报建设内容超过实际建设内容，人为地抬高工程项目的预算，报“大”建“小”，实际建设规模和造价按“小”的来实施。或者，将原已享受过补助资金的项目改头换面“重复申报”、将已完工项目作为新建或续建项目 “以旧顶新”申报，地方干部还以此算成自己的工作业绩。这些被盲目扩大、添加的水利项目并未经过充分的事前考察，导致在工程施工过程中出现较多的问题，比如资金被挪用被挤占，资金使用效益低，严重影响水利工程的质量以及水利单位的社会形象。

三、水利专项资金管理的解决对策

（一）完善水利专项资金管理制度

每笔水利专项资金都有其政策背景、目标任务、实施重点方向及相应的资金管理办法，资金政策意图明显，根据水利项目管理机制的特点，应严格执行项目法人制、招投标制、合同管理、施工监理、工程验收五项制度，水利单位基于自身的实际情况，建立完整的内部控制体系，内控制度应重点关注水利项目在立项、招投标、造价、工程建设、设计变更、工程验收、资金拨付等环节的管理，深入贯彻落实责任制，确保资金能够发挥最大效益。

（二）加强对资金使用过程的监督

水利部要加快水利审计免疫系统建设，运用现代化的信息手段，结合日常的内部审计，将水利项目资金联网监控，根据资金用途跟踪每一笔资金的流向，强化资金使用的全过程管理，利用系统降低人为操纵的可能，避免资金被挤占挪用，保证资金安全。工程完工要及时验收，严格按照工程进度和审计结算金额拨付款项，专款专用，水利主管部门要及时发现水利工程建设过程中的问题，必要时可以采取中断拨款或者收回下发资金的方式来避免违规行为的出现。

（三）完善专项资金预算管理

对水利项目的预算评审要建立公开制度，落实预算编制责任，加强沟通协调，确保预算编制信息的完整性和真实性。 财务人员要充分了解水利工程的特点，与业务技术部门共同完成预算编制，保证预算的合理性和可执行性。预算编制完成之后应经过水利单位领导层的审核，避免部分员工私自添加未经考察的水利工程项目。上级部门要对下级上报的水利项目进行调查审核，根据调查核实的数据决定下发款项。另外，在专项资金预算实际执行过程中，将资金预算执行结果与人员绩效挂钩，使执行人员能够加大执行力度，负责监督的纪检、内审人员应及时向领导层反馈资金使用管理过程中存在的问题，并积极采取有效措施改进。

（四）建设高素质的水利财务人员队伍

水利财务人员要提高服务意识，主动参与水利项目建设管理的全过程，改变“重核算、轻管理”的传统工作方式，建立财务人员与相关业务部门的日常协调沟通机制，提前掌握项目建设对资金的需求，合理有序地安排项目资金。建议成立水利行业会计领军人才库，加强人才培养，不断充实人才库，做好业务培训和宣传，特别是要加强对金融机构投融资政策、PPP模式政策业务上的学习培训，为水利项目资金管理出谋献策。与此同时，将这一批水利会计人才的先进经验推广开来，为基层水利财务人员起模范带头作用。平时，通过深入基层建设单位，协助其组建专业的财务管理部门，提升财务人员的素质，使其严格按照专款专用的原则实施工程，同时强化其成本控制意识，有效降低水利工程的建设成本，全面掌握专项资金的实际使用情况。

（五）鼓励和吸引社会资本投入水利建设

目前大型水利项目投融资主体仍为政府，可以建立起以政府为主导，建立水利融资平台，培育多元化投资主体参与水利工程建设，有效缓解水利投入不足。鼓励地方充分利用“过桥”贷款，加快水利工程建设，通过水权制度改革，完善水利工程水价形成机制，加大对水利工程投融资的支持，可以和民间资本合作，采取融资租赁等方式实现双方共赢，引入综合实力较强的担保机构，给予政策补助，为民间资本的资本注入提供担保支持。水利部门上报项目库，按规定受理有民间资本投入的建设项目，通过水利项目投资风险低的特点，鼓励和吸引社会资本参与水资源开发、利用和保护。

四、结束语

总而言之，水利项目建设种类繁多，技术复杂，既要保证工程的安全，更要关注资金的安全使用，水利部门要当提升对水利专项资金管理的重视程度，完善资金管理制度，加强预算管理，积极鼓励多渠道资金参与水利建设，统筹规划，保证每一笔资金都能够有效落到实处，发挥水利工程的社会效益和经济效益。