论大型赛事突发事件的预防与处置——英国希尔斯堡事件的教训与启示

刘 龙

（浙江警察学院 警察体育部，浙江 杭州314100）

大型体育赛事活动中突发公共事件的预警预防和应急处置，关系到人民群众人身安危与公私财物安全，是潜在的具有重大社会影响的公共性事件，其预防与处置是公安机关维护社会安定与保障人民安宁的履行能力的重要体现。在这方面，有一个值得我国警方借鉴的负面案例，那就是希尔斯堡事件。1989年4月15日，英格兰谢菲尔德市希尔斯堡体育场爆发了英国历史上最严重的球场踩踏事故，造成96人死亡、200多人受伤，史称“希尔斯堡惨案”。该事件对英国社会形成巨大冲击，处于舆论风口浪尖的英国警方广受公众质疑与指责。相关诉讼旷日持久，直至2016年4月26日，英国高等法院最终裁定，希尔斯堡球迷伤亡事故发生的主要原因为南约克郡警方玩忽职守。警方对现场的组织、管理和控制不力，最终导致人群失控，相互踩踏酿成惨剧，遇难球迷是被“非法致死”的。①《正义也许会迟到，但绝不会缺席——希尔斯堡惨案》，载https://baike.baidu.com/tashuo/browse/content?id=632fc520d 081e1e217bfbb94&lemmaId=&fromLemmaModule=pcBottom，2019年10月8日访问。回顾整个事件，英国警方在大型赛事活动中的突发风险研判和预防、突发情况现场处置、事后调查追责等诸多环节都存在严重问题。反观我国，随着经济社会的稳步发展与国际地位的显著提升，近年来以CBA为代表的国内体育运动联赛如火如荼，富有国际影响的重大体育赛事活动频繁开展。2018年12月国务院办公厅印发的《关于加快发展体育竞赛表演产业的指导意见》指出，到2025年，我国体育竞赛表演产业总规模将达到2万亿元。可以预见，大型赛事活动开展在我国渐成常态，赛事活动规模数量快速增长给当地警方也带来了空前巨大的安保压力。反思英国警方在希尔斯堡事件中的不足，有助于提升我国警方在大型赛事活动中预防处置突发事件的能力和保卫工作水平，促进我党执政能力的提升和推动我国政府的社会治理能力发展。

一、希尔斯堡事件回顾

1989年4月15日，谢菲尔德市希尔斯堡体育场内如期举行“利物浦队”VS“诺丁汉森林队”的英格兰足总杯（The Football Association Challenge Cup，FA Cup）半决赛，约24000名利物浦球迷远道而来。然而，赛前进场时发生的踩踏事件造成96人丧生，超过200人受伤。①《希尔斯堡惨案》，载https://baike.baidu.com/item/%E5%B8%8C%E5%B0%94%E6%96%AF%E5%A0%A1%E6%83%A8%E6%A1%88/3920083，2019年10月6日访问。事件发生两天后，彼得·泰勒（Taylor）大法官接受英国内政大臣的任命，对惨案展开调查，并撰写了《泰勒报告》，对南约克郡的警察提出了严厉批评。他认为警方在监管方面存在重大缺失，如未能正确处理聚集的球迷，也没能及时救治伤者等。警察应对场面监管失败负主要责任，而不是利物浦球迷对整个惨案负责，球迷不是替罪羊。

然而，在场警官为逃避监管不力责任，故意隐瞒真实情况。媒体借机对该事件肆意炒作，恶意报道。英国政府为打击足球流氓、整治球场乱象、削减足球改革阻力，迫于舆论压力，对事件事实采取隐瞒和暧昧的态度，选择封存《泰勒报告》，反把责任推到球迷身上。1991年3月28日，官方公布调查结论，认为此次事件纯属意外，是偶然事故，没有人应对此负责。受害者家属质疑警方的现场处置和政府态度，开始对撒切尔、梅杰、布莱尔先后三届英国政府进行长达二十多年的诉讼。最终，该案作为Justice for the96②该案名为“阿尔洛克及其他人控诉南约克郡警察局长案”，编号为[1991]WLR1057。详见《正义也许会迟到，但绝不会缺席——希尔斯堡惨案》，载https://baike.baidu.com/tashuo/browse/content?id=632fc520d081e1e217bfbb94&lemmaId=&fromLemmaModule=pcBottom，2019年11月2日访问。被呈送至议会上院，成为英国精神损害赔偿法立法过程中的里程碑事件。

时隔27年，英国高等法院陪审团于2016年4月26日裁定，1989年在希尔斯堡遇难的96名球迷并非意外身亡，而是被“不合法杀害”。南约克郡警方玩忽职守，造成无效的组织、管理和控制。南约克郡前警察局长、比赛现场警方指挥官大卫·杜肯菲尔德（David Duckenfield）承认了自己缺乏监管五万余人安全的经验，更被认为“要为严重失职造成过失杀人负责”。希尔斯堡事件曲折的调查与审判过程远超单纯的“球场事故”，背后蕴藏着英国社会深层次的原因。反思希尔斯堡事件中英国警方的表现，总结其经验教训，对我国公安改革的全面深化具有积极的借鉴意义。

二、希尔斯堡事件中英国警方存在的问题

（一）制度防范偏差

希尔斯堡事件发生之时，英国足球流氓肆虐，警方习惯性将防范足球流氓闹事作为工作重点。为防止球迷因醉酒而做出寻衅滋事的过激行为，英国球场安保纲要规定，球场内及周边酒吧应配合警方，从中午至黄昏不营业，不卖酒水，却没有规定基本的引导及疏通，也没有明确警方对突发事件的预防与处置举措，导致警方在政策导向上出现防治重点偏差。警方潜意识中的第一大威胁是酒精，防范重点在足球流氓、球迷酗酒闹事、无票球迷混入等方面，却忽视了疏通拥堵、分配出口散开、驱散中央看台人群和开关隧道等应急处置方案的施行[1]。显然，警方对不断变化的客观情况预估不足，尤其是忽略了对群体性踩踏的预防，没有周密部署先期疏导疏通工作，也未将球迷人身安全置于首位。事实上，比赛双方球队均不属于谢菲尔德市，发生惨案的希尔斯堡球场是为该次比赛所特选的中立第三方。一年前，同是这两支球队半决赛，比赛中就曾出现过类似拥挤现象，但南约克郡警方仍未对球迷安全问题给予足够重视。可见，英国警方没有预见性地采取指向球迷人身安全的保障措施和战略部署，风险预估失误，防范重点与现实情况发生偏差，导致灾难来临时措手不及，处置不力，造成严重人员伤亡。存在严重群体性踩踏的希尔斯堡事件因而被认定为英国警方玩忽职守造成的群体性安全事故。

（二）外围把控不利

回顾事件当日谢菲尔德市警方的相关举措可见，警方未能合理开展外围把控。交通方面，希尔斯堡球场周边是居民区，人员往来密集，流动量较大，交通极不畅通。尽管球场附近有Vere Road、Catch Bar Lane和Leppings Lane三条道路，但其中两条是狭窄的支线，剩余一条的路面并不宽敞。从希尔斯堡球场前往谢菲尔德市区，主要依靠Penisstone Road通行（见图1）。开赛前，通往球场的主干道之一——M62号公路的突发性施工使谢菲尔德市周边出现大规模堵车，警方未及时进行交通疏散，导致开赛时数千球迷聚集在球场外部并迟延到场，为事故的发生埋下伏笔。

图1 希尔斯堡球场地理位置图

安检方面，南约克郡警方对入场球迷进行了一系列检测活动，如跟踪、引导、抽查、搜身等，大小巴士和私家车不时被警方以查醉酒为由截停，只有被授予“已验”标签的未醉酒人员才能入场看球。如此检查能够排除部分球迷在球场酒后闹事的隐患，但耽误了大部分车辆和人员的时间，也造成5000余名已购票的球迷聚集在球场入口处而迟延入场。此外，球迷进场因途中街道关门肃静而受限，安检随着等待入场的球迷数量增多而变得越来越缓慢。基于上述原因，警方对希尔斯堡事件应有不可推卸的责任。

事件发生后，许多球迷质疑警方的外围查验效率，社会舆论也对警方的实际安全保障布局予以谴责，认为当时的警力布置和安全布局是毫无先决性和预见性的，直至群体性事件苗头出现，警方也迟迟未采取有效行动或调整战略部署。

（三）警力部署不足

希尔斯堡球场本身的设计存在问题。Leppings Lane的西看台处设6座双开铁门，左右各有3座：左边3座铁门后为一块露天空地，可通向16座转门，右边3座铁门则通向另外的7个转门。①《正义也许会迟到，但绝不会缺席——希尔斯堡惨案》，载https://baike.baidu.com/tashuo/browse/content?id=632fc520d 081e1e217bfbb94&lemmaId=&fromLemmaModule=pcBottom，2019年11月2日访问。这23座转门主要输送西看台和北看台的观众，是典型的瓶颈地带。当天，超过25000名利物浦球迷于Leppings Lane一侧的狭窄区域排队等候入场（见图2）。而看台是站立式看台，不能精确限定观众容量。随着人群持续不断涌入，因看台被铁丝网封堵，最里边的球迷无法脱身，只能被挤在栅栏上，后面的球迷无法知晓前面的情况，仍不断涌进，里面观众的生存空间被不断压缩，直至惨剧发生（见图3）。一边是25000名利物浦球迷分23座转门进入球场，另一边是30000名诺丁汉森林球迷通过60道门进入球场，希尔斯堡球场的结构和组织安排在1981年就曾出过问题。泰勒经调查认为，该球场的安全性欠缺，几乎没有任何有效的逃生路线。而警方原本应在前期安全评估中发现球场硬件与设计存在安全隐患，却没有开展任何安全指导工作：既没有叫停活动，也没有重点布置警力引控，进行针对性防范，可见英国警方对存在重大安全隐患的空间位置不够重视，警力部署不足。

图2 希尔斯堡事件发生时的现场人流形势图

图3 Leppings Lane侧通道入口情况图

（四）组织决策失误

在整个事件中，英国警方反应迟缓、思维僵化，缺乏对现场突发危险情况的基本应对举措，现场处置不利。由于场外堵车，开赛前30分钟，等待进场的利物浦球迷突然激增至5000人。当拥挤的人群以爆炸式的流动速度入场时，就有球迷不慎跌倒，而后陆陆续续又有被绊倒的球迷，场面一度失控。西看台大铁门和23道转门之间的瓶颈区聚集的球迷数量不断增加，前方和左右都是墙和铁丝网，只有后面才有透气的空隙，而新到的球迷把这里堵上了。比赛于14点45分开始，到14点52分，比赛主管现场警方指挥官大卫·杜肯菲尔德错误决策，下令打开C大门，以为可以缓解通往Leppings Lane看台旋转门瓶颈处的拥堵。之后大约2000名球迷涌入球场，看台人数达到可容纳人数的两倍。[2]比赛开始后，利物浦有一次射门击中对方门柱，引起现场一阵骚动。此时，尚在地下通道内的球迷闻声后更加着急，拼命向前挤动，大批球迷被挤到铁丝网上，而后方不断挤进球场的球迷根本不知道前方发生的事情，拥挤还在继续。激增的人流阻断了场内警员和场外警员间的联系，对讲机失灵，场内的警察不清楚场外情况，公共广播的声音也因鼎沸人声而无法听清。

球赛开始时，若大量球迷无法入场，惯常的做法是推迟比赛，而警方并没有通知比赛组织方推迟比赛。此外，警方在事件发生时缺乏果断决策和指挥，未能够有效引导与指挥球迷进场。组织上的混乱加剧了人群的紧张情绪，而在混乱中警察也没能及时打开安全通道、关闭入口隧道以疏散人群，而是打开大门加剧人流涌入。警方组织混乱与决策错误，最终对球场内外局面失去控制。

（五）现场救援低效

在踩踏发生后，部分利物浦球迷意识到有限警力无法挽救大量伤亡，便主动靠近诺丁汉森林球迷区，试图向不知情的其他球迷求助。此时，其他区域的警员态度相差极大：有参与抢救的警员，也有死者亲属和幸存者回忆说警方非常冷漠，甚至抱有敌意。一些警员依旧固执执行保卫任务，无视利物浦球迷的解释而不断阻止其接近诺丁汉森林球迷。随后，部分利物浦球迷获知死伤发生，试图自行救助，但因现场局面的混乱，最终没能突破警方搭建的人墙，因扰乱现场秩序而被驱赶回原位。

英国警方在伤员送达上也存在不当之处。他们将死伤者送到Penisstone Road体育馆中的球场医疗室而非医院，使伤者无法得到应有的有效救治。警方仅放行了陆续赶到现场的44辆救护车中的一辆，另外43辆救护车原地待命，运输伤者效率极低，延误了救援。此外，警方没有第一时间救治死伤者，错过了黄金抢救时间，导致大量非必要死亡的产生。据统计，在96名死者中，仅有14人被送往就近医院救治，其中有12人到达时已被确诊死亡。可见，警方牵头的现场救援工作从交通运输、现场抢救到伤员救治均存在低效、混乱等问题。

（六）事后逃避责任

事发后，南约克郡警局一直试图将事故原因归结为部分球迷有预谋的行为。他们声称,很多迟到的利物浦球迷在酗酒后冲开大门，导致场面失控，发生事故。警方为此篡改了164份调查文件，116份警察口供，移除了对警察不利的证据，删改了很多证人证词，尤其那些指责惨案发生前后现场警察控制不力的证词。①《正义也许会迟到，但绝不会缺席——希尔斯堡惨案》，载https://baike.baidu.com/tashuo/browse/content?id=632fc520d 081e1e217bfbb94&lemmaId=&fromLemmaModule=pcBottom，2019年11月2日访问。而2011年该事件独立调查委员会的调查显示，将现场秩序混乱归因于利物浦球迷酗酒的说法是站不住脚的，没有足够的证据证实警方的说法。后来，经过公证质疑与官方调查，警方发现此借口难以服众，又称打开大门是为了赶走一个无票入场的球迷。警方还声称场外的球迷大多是无票球迷，这次事故是由无票球迷事先组织、有预谋而开展的。而泰勒的调查报告指出，场外大部分球迷都有球票。因警方判定该事故为“偶然事故”，利物浦球迷负全责，大部分死伤者没有获得任何补偿，失责者不用承担任何责任。在此后的数十年里，有球迷家属甚至因为精神压力而自杀，但当值警察局长、副局长和各个事务负责人都没有受到任何处罚。即使后来该案成为英国历史上耗时最长的陪审团参与案件，且有大量的细节证据予以佐证，杜肯菲尔德仍迟迟不肯认罪，将责任归咎于球迷。

（七）舆论导向错误

媒体具有引导舆论的作用，能够以渲染和夸张的手法制造社会热点，引发社会关注。希尔斯堡事件发生后，诸多无良媒体顺应杜肯菲尔德编造的一套说辞，附和政府所谓“利物浦球迷负全责”的观点，其他媒体也趋向于将所有罪责归于当时在场的利物浦球迷。当时英国发行量第一的《太阳报》主编将所谓“球迷翻死难者的包”“球迷朝着勇敢的警员小便”“球迷痛打正在做人工呼吸的警员”等具有煽动性的语句刊载于头版头条并称这些缺失客观性的言论为“真相”，把利物浦球迷塑造成无人性的流氓，引起强烈反响，“利物浦球迷”随之成为“野蛮”“暴力”“无序”等的代名词。这些对利物浦球迷整体形象的毁损引起利物浦球迷强烈的反弹，催生出愤怒情绪并通过各种方式为死难的球迷追讨公道，包括成立希尔斯堡正义运动（Hillsborough Justice Campaign）和每年4月15日举行示威游行、集体抗议活动。

希尔斯堡事件发生后，许多媒体报道在很长一段时间内都缺乏公正性和客观性。这些非公正的言论借助主流“话语权”扩散到社会民众层面，真正客观事实被大量的质疑声和附和声埋没，任何人皆可在天花乱坠的谎言下发挥“想象力”，使娱乐性占据媒体工作中心，将媒体权利与义务完全割裂开。这些媒体将无所作为的警方置于道德和人性的制高点，使民众对警方失去基本信任，导致一段时期内英国部分地区警民关系一度十分紧张。

三、希尔斯堡事件对我国警方预防和处置大型赛事突发事件的启示

（一）加强赛前安全保障布局

凡事预则立，不预则废。警方对于大型群众性活动的先期安全保障布局应在时间和空间两个方面进行。时间方面，警方应根据天气特点、道路情况、当日行政规划等情况，对相关人员达到时间和相关活动开展时间进行总体评估，制定对应的合理方案，有效衔接活动中从开赛前、开赛中到开赛后的候场、入场、现场、退场、返回等各环节，确保人员流动量在单位时间内保持较为稳定的参数[3]，尤其是对高峰流量的控制，对高潮、高压力时间点的研判与把控，是安保时间布局的重中之重。空间方面，警方在赛前应对活动地点周围的街道、建筑等空间单位进行建模，对主干道的车流量进行预估，制定相应的交通应急方案，根据大型赛事活动的特点，从空间上划分场内、场外及外围区域安保重点，预测评估活动场馆的主要通道、次要通道和安全应急通道的流量变化与潜在风险，确保既定的人流量（购票观众数量）能够在既定时间内安全、平顺通过，布置音响、标识及人员进行提示、引导，杜绝任何可知性安全隐患。

（二）提升现场应急处突能力

现场应急处突能力缺乏、本领“恐慌”、“事到临头无对策”是导致希尔斯堡事件升级恶化、造成严重后果的主要原因。提升现场应急处突能力，首先要强化危机意识，时刻保持对突发事件的敏感度，增强警察快速高效的应急意识与积极主动的沟通意识，杜绝对突发情况麻木不仁或事不关己的消极逃避状态；其次应全面完善与落实应急预案制度，进一步具体明确各个岗位职责，定期开展各类突发事件应急处突预案演练，检验预案中各项措施的科学性与可操作性，加强民警对各自职能分工的了解熟识程度，不断提升民警对警务装备使用与警务技能动作运用的熟练程度；最后，面对突发情况，应迅速查明并控制危险源头，划定警戒区，警示公众危险区域，封锁危险地点，设障、阻拦乃至立即实行交通管制，必要时迅速集结警力，果断使用警棍盾牌等群体管控武力及时介入人群管理，转移、疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员，第一时间对伤者进行营救和应急救治。[4]

（三）完善办案问责制

希尔斯堡事件相关诉讼持续了26年，真相最终大白于天下，南约克郡警局相关人员最终被追责并伏法，但其诉讼之久，过程之艰难，极大削弱了政府公信力与公众对警队的信任。当错误不可避免，纠正与问责机制就显得十分重要，这是维护社会公平正义的最后闸门。问责制强调问责主体对管辖范围内组织、成员的职责和义务履行情况作出评判，若涉及违法或不符合要求，则需承担否定性后果。[5]办案问责制是制度设计的自我纠正，是维护社会公平正义的屏障，有利于明确责任和义务，消除民怨，取得民心，推动法治建设。[6]警察办案的问责制是一种倒逼机制，问责只是手段，负责才是目的。我国《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》已于2016年3月1日正式施行，但其相关制度的宣传、完善、贯彻落实与执行仍需要相关部门和个人的不断努力。

（四）做好涉警舆情引导工作

希尔斯堡事件中，媒体报道起了负作用，激化了警民矛盾，令警方陷入被动。在自媒体时代，互联网舆论场中涉警标签词语博人眼球，传播迅速，易引发公众关注，对涉警舆情的引导至关重要。对于事件报道中有选择性突出、似是而非的模糊说辞，夸大其辞的过激煽动，明显不实的讲述以及“低级红、高级黑”现象，警方应第一时间里予以客观、理性回应，并及时运用自身影响力开展舆情的正面引导和处置工作。因此，警方应更新思想，培养舆情危机意识，打破认识壁垒，树立舆情“全国一盘棋”的思想。要改进传统宣传理念和方法，融入互联网思维元素，提升警方网络帐号发声力度，树立警察在网上的形象和公信力，坚持以我为主，合理处理与媒体的关系。总之，警方应不断提高驾驭舆论的能力，掌握舆论话语权，为做好重大突发事件的舆情应对工作奠定坚实基础。

（五）提高执法者综合素养

再好的制度，最终都必须由执法者来执行；再严谨缜密的制度设计，执法者或多或少都拥有一定的裁量权。执法者的个人综合素养有时对现场应对处置具有决定性作用。在不断完善相关组织制度建设、由程序正义向实体正义过渡的阶段，执法者综合素养的提高至关重要。我们既要避免麻木不仁无所作为，又不能胡乱指挥错误决策。为此，有必要采取多种举措，不断增强执法者的人本主义精神、法治精神、专业素养与心理素质，使其在复杂高压态势下作出最符合客观实际的最佳决策。只有高素质的执法者才能体现法治精神，才能在复杂情况中作出接近最优的行动抉择，才能践行全心全意为人民服务的宗旨。

四、小结

纵观希尔斯堡事件全过程，英国警方事先缺乏准备且盲目自信，未找准工作重点，事中在安全隐患排查、球迷进场引导、入场秩序维护、突发情况中的人群疏导等环节不仅无所作为，甚至乱作为，乃至成为阻碍。警方救援迟缓，事后又隐瞒真相，逃避责任，最终站到了人民的对立面，接受了历史的严厉审判。我国警方在大型赛事活动突发事件的预防与处置中应深以此为戒。