信访改革与完善的思考

胡诗晗

摘要：从信访制度的概念功能出发，结合信访现状，对信访制度的存在展开了思考。期望从信访制度反思中理清信访制度改革思路，即准确定位信访功能，限制信访权力，更加注重信访案件背后的内容含义，将信访程序符合一定的程序化原则，促进信访案件解决在基层。

关键词：信访;登闻鼓;法治;诉求表达

一、信访制度概述

（一）概念

信访，是反映和处理信访人诉求的制度，信访工作涉及信访人的权利义务，是一项法律性质明显的制度和工作。信访是公民表达诉求的有效形式，其最主要的功能在于利益表达和民主监督，而非权益救济。

（二）信访制度功能

信访制度的功能在于：政治、经济、社会等方面信息的汇集，为人民群众表达意愿宣泄社会不满提供了反映信息渠道，保障了党和政府与人民群众之间的鱼水之情，同时为政府决策提供信息，促进社会秩序的稳定。

1.信访制度为政府与人民群众沟通架起了一道桥梁。新中国成立以后，毛泽东对于信访制度的雏形做过如下解释：必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事情看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度。从这个角度出发，不难看出信访制度设立之初的目的在于加强同人民群众的联系绝非是解决问题的方式，更加不是倾轧人民群众的工具。信访制度应该保留也必须保留下来，但是解决人民内部矛盾的手段必须予以明确，这个制度绝非是信访制度。

2.信访制度只能作为解决人民与政府发生矛盾情形的反映问题的渠道，对于平等主体之间的公民、法人以及其他组织之间发生的矛盾应当是不予理会的。对于政府居间调停的公民之间的争议，公民对于结果不服的。应当引导其向司法机关请求裁决或提起行政复议而不是向上级政府进行信访。

3.信访是满足人民群众合法诉求倾诉渠道而非解决问题的方法。信访结果对于人民群众来说是极其重要的，为了取得令自身满意的结果不惜采用非法缠访、冲击政府机关等极端方式以追求自认为正确的结果。这一点的存在，我们不妨假设一下，采取极端手段的信访人非但没有取得令自身满意的结果，也须得为自身的行为承担相应的治安以至于刑事责任后果。然而事实上，大多数政府有关人员，为了尽快平息事态的严重化，满足了信访人的非分要求，这样一来便给了其他信访人以典例，其采用更加极端的手段是否可以满足自身更加非法的诉求？上访并不代表着事情有着圆满的解决，当然，因情况不一也会出现不同的结果。因此，我们要寻求的不仅仅要是一种合乎于上访人要求和平衡社会利益之间平衡的节点，更加在于社会的公正价值追求。

4.信访制度设立在于稳定社会秩序保障社会的长治久安，化解矛盾在于疏导社会矛盾而非压制。而今这种原本的初衷已成为了官僚主义化下的一种产物，各级政府深受信访考核指标的困扰。为了追求“零进京率”

“零集体上访率”各级政府不惜花费专项资金以遏制辖区内的上访人数，个别極端的案例如“唐慧案”上访人的多年上访遭到了政府软禁。在我们看来，这起案件中的双方都未采取理智的措施酿成了悲剧的发生，而法院对于唐慧请求的国家赔偿结果令人唏嘘不已，对于个案的解决我们无能为力。从一个个案中，却可以发现许多社会现象，给我们的立法者以启示，推动相关立法，给无论是权利还是权力的拥有者以行使的步骤、权限和方法。

二、信访制度功能的理解

信访与其说是一种制度倒不如说是一种政治体制下必然的产物。政治在于权衡各方权益，推动国家机器高效运转。政治面对的不仅有国内形势，更有变幻莫测的国际局势，考量平衡政治的根本诉求。因此，出于对国内形势的考量，也需要从最大角度上做出范例，树立国家权威，而信访则是手段之一。个案的完美解决也许不能够催助所有案件的解决，却可以给人们以信心。人们可以感觉到是公正与此同。变革的产生并非一朝一夕一蹴而就的，任何激荡的改革必定是矛盾背后的加剧逆转的形式，最激荡的变革莫过于革命，一种以血腥暴力的变革方式，也是最有助于推动社会发生变革的方式，但是这种变革的代价往往是巨大的。革命的背后也会带来社会的无序，新的统治集团处于稳定社会的目的也必定会对于旧的社会秩序以猛烈攻击，却是对人心的极大稳定。 无论是有权者还是无权者双方都要有一种理性的思考，即法治社会文化下的思考方式。以一种秩序有度的化的思考。对于公民一方来说，法律更多的是在给当权者以权力的限制，而非给予其工具碾压公民权利，公民在思考的同时应当注重法律的重要地位，而将希望期冀与当权者时，其既可以以自身的权利给予公民以保护，但同时也可以利用人民渡让出的权利以更多的倾轧，如果这种权力不加以法律的克制其结果更加是对于公民权利的无情践踏。

对于行使权力的一方来说应当审慎用权真正做到权为民所用，不仅仅在于从其自身出发。更多的是要做到给权力行使者以一定程度上的制约，也要给权力行使者以不利后果。任何人无论是行使权力还是权利都应当符合一定的限度，这个限度应是明确而又具体的。这个限度就在于法律，即明确化的法律制度的方式予以规定各自行使的范围。制度化并不代表任何事件的解决就好比数学公式那样严丝合缝，这样的处理不仅使我们的社会变的过于机械化也不利于社会各方面的进步。审慎使用权力的要求在于合法有效的行使，符合人们理性化所制定的程序，这个程序必须是为社会大多数成员说认同的，必须杜绝一方集团处于自身利益的目的而采取的一定的行为所强行为社会大多数成员认同。民主化的社会，并不代表着权利的无度行使，既然给了权力者以一定的行使步骤那么相应的也必须给权利者以行使的步骤，其行使自身诉求时，需要按照程序所进行。信访制度双方之间的协调不是矛盾的，而是对立统一的关系。一方所具有的天然的地位也就要求了必须有更多的限制这是无可厚非的，当然无度的限制并不代表权威的衰落，顾此失彼的状态不可求。涉及个人权利的不仅仅在于诉求的一方也在于被诉求的一方其权利的要求。

三、信访制度反思

习近平总书记曾指出：“如果一个社会大多数人对法律没有信任感，认为法律还是解决不了问题，还是要上访、信访，要靠找门路、托关系，甚至要采取聚众闹事等极端行为，那就不可能建成法治社会。”解决无序上访问题首先是公民对于法律的认同愿意将自己的诉求诉诸法律而非将诉求寄托于“包青天”式为民请命的官员。与此同时也有必要加强法治教育引导公民依法行使权利，绝非以“闹”的方式满足自身诉求。

（一）加强公民法律认同

法律的权威来源于生活在这个体系之下公民发自内心的信任，公民情愿为了捍卫这部法律。当然，首先这部法律须是代表着生活在这一体系之内所有公民的根本利益，而非代表着某一集团的诉求。法律是一种信仰，公民愿意为了捍卫法律的权威而恪守自己职责和义务所在。法律是一种能量，给了生活在这一体系之下的公民以权利，而给了权力的拥有者以限制。法律是一种秩序，给了这一体系下的人们以稳定。法律不是国家机器倾轧和统治人民的工具，法律更多的是用来划分权力范围，给公民以权利，同时，不在于义务对于公民的施加更在于给政府以更多的义务。矛盾的化解有赖于双方的共同解决而非一方无理的要求个案的结果，要明确无论何时何地双方的地位，做出与自身地位相适应的解决方法。而非在于压制和施压或以非法的方式对方加以克制。

（二）“登闻鼓”由古至今反思

类似于信访制度的登闻鼓早在汉代就已有了基本雏形，百姓将自身表达利益的诉求寄托于某个权威官员是人治的重要标志。可以从以下几点分析：第一，千年来我国长期处于一种人治的背景之下，人们更多的是满足于某个权威人士的存在解决问题，而非诉诸法律。这个制度存在的原因在于我国在封建社会时期一个地方的行政长官往往兼有司法长官的职责，为百姓所道为“父母官”可见一方之宰其地位的重要性，教化百姓，传达圣意，为一方所表率。当下主要任务不仅仅在于法治建设，加强全社会法律思想教育也是势在必行的。第二，“登闻鼓”一旦为某个权威人士所接受，那么事件的解决将会非常顺畅有效率。从这个方面来看，存在着极大的人治的色彩，所谓“登闻鼓”式的利益诉求方式与建设社会主义法治体系的目标是南辕北辙的。

（三）信访主体双方理性思考

通过信访我们不妨冷静思考，当权者固然可以完美解决问题但是这也就意味着其权力的扩张。公民将更多的本属于自身的权利渡让给了权力者，这种以满足自身诉求的方式将权利渡让给他人的方式令人难以理解。总而言之，随着社会经济的进步，我们的法律不能也不可能继续充当统御人民的工具，法律的作用在于限制权力的行使，绝非是一种工具，这就需要信访当事人摆正思想态度，理性思考，正确运用手中的权力。我们的世界并非是一个非黑即白的世界中间，中间应存在着一个灰色地带，即一个满足于社会各方利益却又不至于引发激烈社会动荡缓冲区。要从制度上堵住缺口，但这个制度也并非可以一步到位。2011年，吴邦国委员长宣布中国已经建成了社会主义法律体系，此后以2012年中共十八大为历史节点，中国步入全面依法治国新时代。这也充分表明我国的法律体系及法律治理体系已经取得长效发展，信访制度作为一种法外诉求制度给了信访人以一种法律体系之外的诉求方式这一点令人惋惜。

四、进一步完善信访制度的建议

信访制度作为一种反映意见渠道，早在十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定》就明确提出：改革信访工作制度，把涉法涉诉信访纳入法制轨道解决，建立涉法涉诉信访依法終结制度公民反映意见必须符合社会主义法治体系的要求。信访制度的改革应当向法治方向靠拢，以法律及制度作为信访的方向。

（一）在高位阶法律法规制定完善程序性规定给行政相对人的救济提供更加明确的救济方式

有学者提出：尽管我们通常从实体利益的角度来考虑权利，但不应该忽视程序性权利的存在意义，对于实体性权利的观念本身来说，程序是其一不可缺少的方面。实体性权利和程序性权利能够充分行使和保护在保障公民权利方面发挥着互为补充的作用，因而，应当改变长期以来在实践中注重实体正义而轻视程序正义的做法。加大保障信访人申诉权利程序性立法以及加大相关部门对于程序性问题的重视程度是一项势在必行的工作。

（二）提高行政复议从业人员的工作素养

行政复议作为行政机关的一项职权其结果对于复议申请人和被申请人权利义务都将产生影响，因此专门从事行政复议的工作人员应当具有较高的专业素养，所以从事行政复议的工作人员应当以具有法律职业资格为前提，各地区针对本地区经常性的复议问题进行总结，对于这些热点问题在工作的过程中开展定期行政复议培训，旨在加强复议工作人员的从业水平提高工作效率。

（三）规范信访制度，将属于信访部门的部分职权划归监察委员会

信访部门作为接受行政相对人的重要渠道对于国家接受建议和反馈有着重要的意义，监察委员会设立的意义旨在监察各级国家机关在行使权力的过程中存在的不法行为并依法追究相关责任。将属于信访部门中接受对国家工作人员行使权力过程中存在着不法行为的权力归于监察委员会，由监察委员会统一行使权力，旨在保障行政相对人的建议能够快速得到解决，同时监察部门也能够接收对于司法部门的控诉的案件，充分保障公民行使合法权利。

（四）引导信访人将行政案件诉诸司法诉讼程序

这也就要求了首先得要求司法机关有权威是最根本的要求，长期以来行政案件“执行难”问题必须得到有效解决是司法机关走出当前困境的重中之重。给公民以化解矛盾的方式，将矛盾化解在基层势必要加强基层司法机关权力，使基层司法机关真正成为独立于政府之外的产物而非是政府打压公民的工具。

总的来说，我们正处于一个社会结构深刻变化的时期，社会矛盾层出不穷，更加呈现出复杂化、多样化的趋势，所以，在很长的一段时期内信访制度必须得到保留，但也必须有着循序渐进的变革。把信访制度纳入法治化轨道，以一种法律治理的方式解决问题而要摒弃人治的色彩。同时，保护公民合法权利的有效行使既是国家对于公民应尽的义务是衡量一个国家对于公民权利保障的体现。党和国家的改革决心和力度，我们有充足的理由认为在不远的将来，我们的国家一定能够建起一套完整而又行之有效的信访人合法行使权利机制。

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