权力清单、责任清单、负面清单研究

孙苏琪

【摘要】“三张清单”制度（权力清单、负面清单、责任清单）是深化行政体制改革、转变政府职能，落实简政放权任务和推进国家治理现代化的制度性回应。清单制度具有深厚的学理基础和理论逻辑，三者之间既相互联系、相互促进，又因地位不同而相互区别。权力清单是核心，责任清单是关键，负面清单是目标。清单制度试行以来，面临缺乏法律文件支撑、思想认识误区、各地推行进度不同步、缺乏人大认可和民众参与等现实困境。为使“三张清单”落到实处，应该从制定统一规范法律文件、发挥人大决定确认机制、鼓励社会力量参与、注重事中事后监管、织密监督之网等方面寻求突破路径，从而切实发挥清单制度的功效。

【关键词】“三张清单”  理论逻辑  现实困境  突破路径

一、概述

（一）清单

“指详细登记有关项目的单子”，作为一种政府管理手段， 其逻辑起点在于用清单方式明列政府的权力、责任等事项， 以明晰政府权责边界， 规范公共行政权行使。肩负为公共行政权编笼定轨重任的清单管理制度目前主要包括权责清单和负面清单。

（二）权责清单

指对政府及其部门或其他主体所行使的公共行政权和承担的责任进行全面梳理的基础上， 按照职权法定、权责匹配等原则， 依法审核确认， 将权力事项、实施主体、实施依据、运行流程、责任事项、责任主体、追责情形等以清单形式列举， 并公之于众的制度安排。

（三）负面清单

是政府规定哪些经济领域不开放，除了清单上的禁区，其他行业、领域和经济活动都许可。凡是与外资的国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理措施均以清单方式列明。

二、“三张清单”制度运行的现实困境

（一）缺乏法律规范文件，“三张清单”制度划分依据和标准界限不清晰

虽然国务院出台了关于权力清单和负面清单的实施意见，但都仅限于通知要求，并没有上升到法律法规层面的文件规定，权威性略显不足，对清单的主体和权限规定不明确，划分依据和标准界限不清晰。

在负面清单方面，各地也出现不同的划分依据，公布了不同的清单事项。在“三张清单”之外，多地还公布了政府投资目录、基金目录、行政收费目录等清单。

（二）地方领导干部思想认识存在误区，热情不高、动力不足

自国务院提出要公布“三张清单”后，地方一些中低层干部思想认识存在误区，认为这是一次“自我设权”、增加自身权力的难得机会，一些原先不受法律支持的权力，在此次清单中得到体现和确认。没有认清“三张清单”必须是在法律框架内推行，只能对已获得的权力进行梳理和确认。中央和地方高级领导干部对“三张清单”热情很高，思想认识到位。

（三）地方政府“三张清单”推行主次有别、时间进度不同步

按照李克强总理提出的在 2015 年底基本实现省级权力清单，并相应公布其他清单的要求，“三张清单”推行整体滞后，没有完全达到预期目标。“三张清单”公布的时间进度不同、先后有别，相对而言，权力清单推行力度明显要大一些，而负面清单和责任清单推行力度相对较小。“三张清单”中，权力清单是重点，截至目前，只有近一半的省市区公布了权力清单，而且主要集中在行政审批事项的清单。

三、“三张清单”制度推行的突破路径

（一）发挥人大决定机制和鼓励社会力量参与，提高“三张清单”制度的合法性和认同感

根据我国宪法规定，各级人民代表大会是权力机关，代表人民行使最高决定权、否定权，具有颁布法律法规和重大事项的最终决定权。政府出台的任何文件、政策，只有在法律框架内才是有效的，只有得到各级人大的确认才具有合法性和最高权威。党的十八届四中全会也明确提出：“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。”

（二）制定统一的法律法规条例，为“三张清单”提供根本保障

国家要设定统一的法律条例，建议国务院出台《“三张清单”实施条例》，作为指导性的政策文件，统一规范“三张清单”的编制、公布和实施，把清单的内涵、外延、权力、责任等作出明确要求，对清单适应的范围和责任主体等作出宏观的规定，对于哪些方面需要统一、不容地方更改的内容作为强制性条款予以明确，增强合法性，树立中央权威。国务院要给予地方一定程度的自由裁量空间，允许地方结合实际进行创造性的发挥。

（三）改进政府治理方式，注重事前审批转向事中事后监管

为强化事中事后监管，地方政府还要改进治理方式和监管手段。一是要建立健全监管制度。制度具有长期性、根本性和全局性，地方政府努力完善制度建设，积极构建安全审查制度、反垄断审查制度、企业年度报告和经营异常名录制度、综合执法制度等。二是搭建市场监管信息平台。利用大数据技术，“建立质量诚信记录、失信黑名单披露等信息平台，编制资产负债表，建立全社会信用等基础数据统一平台”。

四、结语

制度具有长期性和稳定性，“三张清单”制度是转变政府职能、落实简政放权任务和推进国家治理现代化的制度性回应。清单制度虽具有深厚的学理基础和理论逻辑，但在具体运行中也面临不少问题和困境，清单制度运行的重点就是要寻求人大机构的确认和民众参与，提高合法性和认同感，而关键是要发挥监督作用，尤其是要充分引入異体监督。“人们往往习惯了自上而下的行政责任，而对自下而上的‘民主问责缺乏经验，‘同体问责比较普遍，但往往流于形式，‘异体问责日趋兴起，但阻力重重。”如何发挥大众媒体、网络舆论等异体监督的作用，是有效监督政府行为，保证“三张清单”落到实处的关键性因素。作为深化行政体制改革的重要手段，“三张清单”制度目前还处于探索阶段，不能因为试行阶段遇到一些困难而求全责备，而是要以包容的心态，在实践中不断地调试和完善，切实发挥制度的功效。

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