治理能力现代化视角下的公共危机事件精准治理研究

王利清

摘  要：公共危机事件治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。新形势下，推动精准治理是提升公共危机事件治理能力的迫切需要，也是新时期我国公共危机事件治理机制创新的基本诉求。制度基础精准化、治理过程严格化、政策实施规范化是实现公共危机事件精准治理中精准识别问题、精准实施政策、精准解决问题、精准实现目标的关键路径。

关键词：公共危机事件  精准治理

近期，新冠肺炎疫情这一公共危机事件的抗击过程是对我国国家治理体系与治理能力的一次重大考验。作为稳定国家安全一种重要手段，公共危机事件的解决必须在治理能力现代化的指导下，直面公共危机事件治理存在的新态势，探索高效能的治理方式。

一、公共危机事件治理面临的新形势

首先，国家治理理念的新要求。党的十九届四中全会公报及《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中指出“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。该决定对公共危机治理提出了总体要求和政策设想。党的十九届四中全会明确提出了“健全公共安全体制机制”的总任务，同时也明确了“完善国家安全体系”的总目标。这是创新我国公共危机事件治理方式的纲领性指引。公共危机事件的治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，我们应该依据“四个治理”原则创新公共危机事件的治理机制和实现路径。在此背景下，如何有效推进公共危机事件治理创新，实现公共危机事件的治理体系与治理能力现代化是亟待解决的现实问题。

其次，总体国家安全观的指引。十九届四中全会提出“坚持总体国家安全观，统筹发展和安全，坚持人民安全、政治安全、国家利益至上有机统一”。这次提出的“统筹发展和安全”有别于我们曾一直谈论的“改革、发展、稳定”。从这一变化中可以看出，对于国家安全重要性的认识已经到了一个新阶段和新高度。十九届四中全会从国家安全的战略高度强调了安全治理问题，并从国家安全的战略高度定位应急管理，而且对公共危机事件的治理能力现代化赋予了更高要求，这对我国公共危机事件治理的发展提供了及时有力的指引。我国目前面临着国内外公共危机事件明显增多的严峻复杂局面，坚持“总体国家安全观”要求我们必须将社会治安防控体系趋于完善，使公共安全机制可行，开创基层社会治理新格局。当前，我国已经进入新兴风险的时代，自然风险和人因风险是我们必须面对的公共危机事件，因此公共危机事件的治理方式应该在“总体国家安全观”的指引下进行改革创新，在维护国家整体安全这一战略高度上不断创新公共安全治理理论、最大力量整合各层面资源，建立公共危机事件前、事件中和事件后的一整套风险治理体系。

最后，国家公共安全治理体制的新变化。2018年3月17日，十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过国家机构改革方案的决定，将原来的13个应急管理部门组建成应急管理部，并作为国务院的组成部门。应急管理部的成立打破了过去以条块分割为特点的碎片化应急管理体系，应急事件的管理由应急管理部牵头，其他部门协同辅之，实现了国家应急事件由过去的综合协调型治理方式向独立统一型治理方式的转变，提升了应急事件协同统一治理的绩效。从机构设置层面看，以前负责应急事件管理的机构是政府办的内设机构，而作为国务院组成部门的应急管理部是政府组成部门，机构级别的提升体现了党中央对我国应急事件治理的高度重视，并凸显了保障人民生命财产安全的重要性，折射出以人民为中心的治国理念，标志着我国应急管理进入了一个新的局面。应急管理部的成立有利于将公共危机事件的管理行为趋于标准统一，强化应急救援力量的协作并提升公共危机管理行为的科学性和规范性，对我国公共危机事件的治理提供了新的体系和模式。

二、公共危机事件精准治理的提出

（一）治理能力现代化与公共危机事件精准治理的契合性

治理能力现代化是指不断适应社会主义现代化建设的需要，增强依法按照制度治国理政的本领，把各方面制度优势转化为管理国家的能力和水平。习近平总书记在中央政治局第十九次集体学习应急管理体系和能力现代化问题时提出了“四个精准”的总要求，这表明党中央对公共危机事件的精准治理要求更加明确，精准治理已经成为新时期我国公共危机事件治理机制创新的基本诉求。精准治理是以全面精准的个体化信息集成为治理基础，以科学严谨的信息挖掘分析为治理前提，以历史最佳的政策知识推理为治理参考，以相宜有效的政策匹配为治理目的的治理体系和治理能力的创新再造过程。精准治理能够通过严密的调查分析，精准明确地获得治理对象与治理环境的准确数据，能够准确地针对治理问题分析原因，进而周密地规划治理方案，因此能够实现政府治理的可预知性，特别在突发公共危机事件发生时，能够预知危机事件的风险性、提供可选择的可行对策、预判危机事件治理的效果，使得政府精准明确所治理的对象，提升政府治理的效能。公共危机是人类社会的伴生物，尤其在当代，正如乌尔里希·贝克所言，危机已经以前所未有的广度和深度将人类社会带入了“风险社会”。治理能力现代化要求公共危机事件的治理应达到法治化、精细化、科学化、制度化、规范化、程序化、高效化等基本要求。

（二）公共危机事件精准治理之要义

司汉武的精准社会理论认为，精细化是现代社会的一个重要特征，精细社会是以精简、合理、优质高效为原则的社会，“精、准、细、严”是精准社会的核心要素，其中，“精”是目标，追求最有的质量和效果;“准”是信息准确与决策合理正确;“细”是执行细化，重视细节;“严”是严格要求，严格纠正偏差。精细社会理论为当前公共危机事件的治理提供了相应的理论支撑，在复杂多变的社会环境中，公共危机事件的精准治理应以问题为导向，精准识别问题、精准实施政策、精准解决问题、精准实现目标，从而适应我国当前构建国家治理体系和实现治理能力现代化的总目标。公共危机事件的精准治理主要包括以下几方面。其一，在决策层面，精准治理体现集中统筹与分布式决策管理的统一。集中统筹管理需要严格遵照中央政府的指挥，发挥“集中力量办大事”的制度优势，形成各部门协同高效的“全国一盘棋”。但是，公共危機事件的治理过程往往是一种非程序化决策的紧急转态，面对危机事件，高度中心化的决策更应该让位于更高效率的分布式管理。分布式管理决策效能的发挥需要将地方决策者的责权明确清晰，在责权一致的情况下，以精细化的社会管理工具高效率进行准确的临危决策，解决社会矛盾。其二，在权力配置层面，精准治理应该提升层级间权责配置的科学性，严格权力运行，细化执行标准，防止出现权力碎片化，干部执行力不足的现象。其三，在运行模式层面，精准治理应重视科学化治理，强调治理方式的科学性、合法性与精确性，以开放、包容、共治、共享的治理模式实现治理的法治化、科学化与制度化。

三、公共危机事件精准治理之构建

精准社会理论认为，精细社会所具有的特征为文化知识的科学化，劳动的技术化和生产的工业化，制度的操作化、精细化和人性化，产品质量、性能、规格以及社会服务的标准化，组织和社会管理的精细化，时间的精确化和空间的职能化。从精细社会理论导向来看，制度基础精准化、治理过程严格化、政策实施规范化是实现公共危机事件精准治理中精准识别问题、精准实施政策、精准解决问题、精准实现目标的关键路径。因此，本研究依据精细社会理论主要从制度设计、政策实施、治理方式等方面来论述精准化公共危机治理的建构，以期解决公共危机事件治理中存在的问题。

（一）精准治理的平台：制度基础精细化

公共危机事件治理的制度设计层面精细化是精准治理的重要因素。通过制度的精细化实现公共危机事件依法治理、综合治理与源头治理。公共危机事件精准治理的制度建设需要政府充分发挥其主导作用，尤其在决策与领导方面起到主导作用。政府要依托公共资源和公共权力配置，从制度的顶层设计上创新公共危机事件精准治理体系，并以几个关键制度为重点。其一，公众参与平台与风险教育制度体系。社会公众是政府行为的相对方，其行为具有双重角色，他们既是政府治理行为的服务对象，又是政府公共危机事件治理中的合作伙伴。就当前的公共危机事件而言，社会公众不仅是精准治理体系中的参与者，而且可能是公共危机事件的源发性要素。因此，政府要建立严格的常态化制度培育社会公众识别风险和管控风险的能力。同时，政府要通过法律体系强制规范和约束社会公众的行为，用严格的惩罚手段和有力的执行方式提高公共危机事件预防预控的能力。其二，不同主体之间的沟通协商制度。随着公共危机事件日益复杂化，政府单一治理方式容易导致政府失灵现象的发生，出现政府信任危机的现象。实现公共危机事件精准治理要求构建并完善政府与其他社会主体之间、各社会层级之间的协商合作制度，并且要积极吸纳社会智库、大学与科研院所的人才，准确、系统地研究诱发公共危机事件发生的源发性要素和促发性要素，为公共危机事件的精准治理提供智力支持，提高政府解决公共危机事件的自组织能力。

（二）精准治理的路径：治理过程严格化

当前，我国公共危机事件治理方式主要是将防灾、减灾、救灾联结起来的完整过程，缺乏将这一整体过程进行循环。公共危机事件的精准治理首先强调严格执行治理过程的整体性与循环性。公共危机事件的治理是将防灾、减灾、救灾联结起来的完整的危机治理循环过程，具体内容明确为预防、减缓、准备、响应、恢复等环节。这些环节在实际治理过程中形成公共危机风险预防预控、应急处置和事后恢复重建等三个主要部分，它们之间是相互关联、循环往复的。它们之间的无缝对接形成了公共危机事件精准治理的合作式协同治理方式。其次，精细准确分析各种公共危机事件的“源发性要素”与“促发性要素”是公共危机事件精准治理的重要内容，它体现了治理方式由过去的“治疗式管理”向“预防式治理”转变。目前的公共危机事件的治理中虽然建立了应急预防机制，但大多数情况下形同虚设，缺乏对潜在风险的精准评估不到位，预防手段贫乏，大多数情况下错误的将突发事件发生后的处置、救援与恢复作为公共危机事件治理的重点，从而使得应急管理工作往往是被动应对的消极状态。治理能力现代化要求在公共危机事件精准治理中重点不应该放在对于公共危机事件的应急处置上，而是应该将治理重点前移，构建以公共危机事件预防预控为核心的协同治理方案。这种预防预控机制的目标是通过整合、利用风险可控因素进而精准地规避不可控风险，因此在预防预控机制中必须精细、谨慎分析各种公共危机事件所带来风险的“源发性要素”与“促发性要素”，提升公共危机事件的精准治理效能与治理能力现代化水平。最后，当公共危机事件出现在社会中时，应急治理与危机后恢复重建是公共危机事件精准治理的重要内容，这两个时期需要不同层级的部门和机构、各种资源的整合和协调一致。在公共危机事件已经发生后，很多治理主体将关注点放在了针对“事件后果”做应急预警方案，导致公共危机事件蔓延。在公共危机事件治理中，治理主体应该在“突发事件情境”中探索更合适的应急措施，依据“突发事件情景”制定应急方案，确定危机治理行动举措。

（三）精准治理的保障：政策实施规范化

公共危机事件精准治理要求危机事件治理中必须严格恪守各项政策的内容与规则，重视政策执行的科学性、合理性与精确性，能够主动回应与高效执行政策。政策实施的规范化就是指政策实施一定秉持科学精神，按照科学规则，依照科学规律，进行科学决策，并将公共危机事件治理置于总体国家安全观中，从根本上实现公共危机事件治理的制度化、科学化与合理化。公共危机事件精准治理中政策实施的规范化有两个主要的面向：一是政府实施政策的执行力，它考验的是政府的服务水平;另一个是政府在突发公共危机事件情境下对政策的灵活性执行，探索更适合的应急计策，它强调政府自身的建设水平。新冠病毒肺炎疫情这一公共危机事件爆发后，中央加强了对疫情防控工作的顶层部署，通过联防联控机制有效解决防控工作中的紧迫问题。但是从这次疫情爆发初期来看，很多地方政府没有按照我国《突发事件安全法》的要求对这次公共危机事件做系统的风险评估。因此，疫情潜在的风险和不确定在很快的时间内开始显露出来。在很多民众对病毒危害性不知情的情况下，相关部门对疫情发展没有及时判断、预警，未发布公共危机事件风险预警信息。疫情蔓延期间，很多政府部门应急处置措施明显不当，上级部门对下级部门的指导、监督不到位，并且多次出现信息上报不及时不准确的情况。在公共危机事件治理过程中最大的问题之一是政策执行的规范性偏失，政策执行缺乏法律监督与保障。虽然《突发事件应对法》是属于非常态行政法律制度的基本法，但我国现行宪法中并无“突发事件”这一表述，这反映了立法逆位的现象，使得上下位法的关系不协调。并且目前缺乏配套的应急法律规范，特别是缺少有关应急情况下的特殊行政程序。因此，在公共危机事件的治理中缺乏对应急权力的法律监督与失范行为的惩戒。所以，加强对《突发事件应对法》进行补充和修正，完善健全应急事件的法律规定，通过严格的法律条文规范、约束公共危机事件治理中的行为，提升公共危機事件治理的效能，最大限度减少公共危机事件对社会经济发展带来的影响。

参考文献：

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[5]袁明旭.国家治理体系视阈下公共危机治理现代化研究[J].贵州社会科学，2018，（3）.

（作者单位：内蒙古农业大学人文学院）

责任编辑：张莉莉