草原管理体制决策的实践依据

贾幼陵 郝益东

摘  要：本文从草原传统产业变迁实践的视角回顾了草原管理体制的形成脉络，阐述了内蒙古涉草决策的演变及实践依据，论证了从游牧转变为定居是基础建设配套后客观形成的结局。

关键词：草原管理体制  演变  实践依据

在古代游牧社会，草原归属于层层所封的领主和王公管辖。元代还设立“嫩秃兀赤”草场官职。清代按旗设界，分佐领（苏木）、什户长管理营盘及草场。因而在草原共用的历史长河中，放牧活动一直处于有管理、有范围、使用者关联制约的状态。1947年内蒙古自治区成立后，实行民主改革，草原管理权由人民政府行使。政社合一的人民公社时期，与生产队成为具体经营草原的基层单位相适应，将历史形成的常年移动范围划界固定，遇灾跨界走场也维持传统范围。改革开放后，以解决草原特有的内在矛盾和现实问题为出发点和落脚点，逐渐形成了以法制为中心、三权分置的草原管理体制。

一、核心宗旨——综合发挥草原三重属性及多种功能

草原具有自然—社会—经济三重属性，综合表现为互相联系的多种实用功能。

——自然属性，伴随草原形成而产生。当代更关注生态屏障、环境修复、生物多样性、碳汇等功能。

——社会属性，伴随人类社会出现而产生。当代更关注民生保障、公平正义、社会和谐、文化传承等功能。

——经济属性，伴随游牧生产成型发展而产生。当代更关注生产资料以及财产权益、投入产出、生产效率等功能。

党和政府的大政方针决定草原的三大属性不可偏废。自治区成立以来，坚持保护牧场、合理利用、引导建设的方针，改革开放后遵循民生为本、生态优先、经济建设为中心的发展理念，都从决策层面要求草原管理体制必须体现三重属性多种功能的兼顾和综合，因而才有如今牧区初步繁荣发展的局面。

俄罗斯草原可以作为功能偏废的对比参照例证。近代以来俄罗斯的草原畜牧业基本终止。现在草原闲置（无人区）和牛羊产品短缺并存。草原生产功能和民生功能缺失，文化功能弱化，单纯体现生态和自然資源功能。这种在特殊历史条件下形成的失衡模式，欧亚草原的其它国家没有必要效仿。

二、内蒙古涉草决策的演变及实践依据

（一）抗灾防灾曾经长期是贯穿牧区生产建设的主线

在内蒙古草原，降水变率大是地理位置和自然气候决定的常态，对草原放牧牲畜构成了频繁的自然灾害。在缺乏基础设施和补饲条件的历史时期，牲畜体内能量物质——脂肪的储存决定生死，因而常年生产活动必须以抓膘、保膘、抗灾躲灾为中心。牧民互相问候“草场好”的含义不是指好不好看，而是关心雨情和牧草长势;问候“牲畜好”的含义不是指质量高低，而是关心膘情，实际上也都是在关心防灾抗灾条件。“十年七八灾”的历史造就了紧贴牧区生产实际的话语体系。例如，仅与降水变率有关的就有旱灾、白灾、黑灾、硬灾（难以抵御）、铁灾（无法抵御）、铁冬（大灾持续冷季）、铁年（大灾波及整年）等特有词语。而在社会上流行的一些有关草原的诗句和泛化概念却并不能反映实际生产生活状况。例如，本来草原上只有一种生长在盐渍化下湿地的芨芨草可以掩没牛，所占比例很小，可食性也很差。其它草本植物的高度都比牛低得多，高过羊的也很少，但是“风吹草低见牛羊”的诗句流传了千余年，却使外界误以为牧草高过牛和羊才是原生态，甚至看不到这种景象就轻易断言“今不如昔”。再如，两千多年前司马迁写的“逐水草迁徙”原本比较贴近古代游牧不断移动的特点，后世流行为“逐水草而居”，却平添了惬意居住和浪漫诗意的色彩。套用此类流行语句用于文化欣赏和宣传交流堪称优美，但是用于对照研究具体问题就必然脱离实际，违反历史事实。

自然灾害直接破坏畜牧业生产力，是造成游牧经济各种生产率不高的主要原因。特别是大灾会造成畜群的严重损失，虽然对草原生态可以起到抑制超载的保护作用，但是对牧民生计却是巨大威胁，而且因灾损失往往需要几个繁育周期才能恢复。例如，上世纪60年代荒漠草原区经历特重旱灾后，直到80年代才恢复到原有生产基础。再如，1977年锡林郭勒盟遭受特大雪灾，有的旗牲畜损失2/3，自治区帮助从呼伦贝尔盟、伊克昭盟调运了大量繁殖母畜，恢复仍然历经10年左右。

（二）主动防灾抗灾只能依靠基础设施建设

自治区成立时的《施政纲领》中，明确提出打井、储草、防疫三项战略性任务。改革开放前主要依靠牧民集体积累自力更生，持续不断地开展了打井找水、打草储草、搭棚盖圈、抗灾草库伦建设。随着国家财力的增强，对牧区生产直接投入的第一个项目，是上世纪80年代自治区预先支用牧区救灾预备费开始资助成体系的“防灾基地建设”。打井是牧区最早、最广、换代最快的基础建设，使昔日只有在冬季“吃雪代水”的短暂时段才能供牲畜采食枯黄草的无水草场，逐步变为可以全年放牧的有水草场。现在已经开始向智能控制自动饮水发展。打草储草历经人力钐刀、畜力牵引、机械化、储草站的阶段性变迁，基本解决了牲畜冬春瘦弱死亡的问题。从露天接羔转变为暖棚接羔，使仔畜成活率、畜群出栏率、产肉及其他生产率猛增。基础建设持之以恒的结果不仅从根本上提高了抗灾能力，而且使单纯游牧转变为建设型的草原畜牧业。

（三）从牲畜单承包到草畜双承包是内在矛盾交织的产物

改革开放后上下都对牧区生产责任制松绑。上世纪80年代初自治区决定将集体所有制牲畜全部实行“作价归户”，户有户养。这一重大富民政策是牧区生产力的一次大解放。同时畜牧业生产领域也出现了一系列新的矛盾。第一，牲畜私有与草场公有存在体制性不协调，牧民对“畜”与“草”有无自主权决定二者趋向一荣一衰。第二，随着政社合一的人民公社改变为只有行政职能的苏木政府，作为基层分配放牧营地的权力主体——生产队突然消失，牧民放牧处于无组织状态。第三，草场有水与无水决定丰欠贫富。近水草场成为抢牧的重点，牲畜蹄痕显露、植被稀矮甚至寸草不生的面积迅速扩大。近水草场过牧退化和无水草场半闲置的失衡状态加剧。第四，牲畜归户后总头数增加速度空前，草原整体上遭受到越来越大的放牧压力。特别是原来已经过牧退化的冬春营地和水源附近畜群越来越密集。第五，拥有牲畜的数量决定牧户对草原实际利用权益的有无或大小。牧民的牲畜拥有量迅速拉开差距，“牲畜多—草权大—增畜多”的循环驱动贫富两极分化加速。第六，牧民之间的涉草纠纷增加，而调解消除却无所遵循。

与牲畜承包时开一个会议可以“一刀切”的方式不同，草原承包的复杂性决定了必然要经历一个先试后行、上下互动探索的过程。1982年巴林右旗老道板嘎查率先把近万亩草场划分到组、户，之后逐年推广到全旗。1983年东乌珠穆沁旗政府换届时提出草场承包，84年试点，85年全旗推行。而在这一时间段，全国农田承包也还在处于争论、试行、成型的过程之中。有一种说法认为草原承包是照搬农田承包的做法，其实对时序、内容、路径稍作考察就会明白，二者不存在照搬关系，而同是改革开放政策的“孪生子”。

（四）落实草原承包到户的路径——因地制宜与民主决策

上世纪90年代，自治区将各地草原管理的改革实践概括为“双权一制”（即落实所有权、使用权、承包责任制），形成统一政策在全区推行。由于各地自然、经济、社会条件的差异，草原承包必须依靠群众自主解决当地面临的难点重点问题。曾经普遍遇到的问题及相应解决办法主要有：人畜占比，由嘎查公议、政府协调;虚分定位与实分建设，由相邻牧户协商自主过渡;有水草场和无水草场，采取分等级、留牧道、数质互补等办法;冬春营地和夏秋营地，同时或分步划分;打草场，集中或分户管理;连片与分片，由群众公议决定。成功解决这些草原承包特有的实际问题，比农田承包经历了更多创新与智慧的考验。

（五）草原两权分离改革的实际作用

草原承包责任制已经成为牧区稳定发展的基石。有些学术研究主张摆脱或改变现行草原承包制度，却没有预判到将产生的混乱后果。对此，只要回顾归纳草原两权分离、承包经营改革后，很快体现出的实际作用就可以有明确结论。第一，草原公有（国有、集体）的所有权实体全部确立。第二，使用权承包使牧民对草和畜负起“共存共荣”的责任。在长久享有草原权益的同时，保护草原的责任落实到人也有了长远的制度保证。第三，根除了大集体“大锅饭”时期管理成本高、监督效率低的顽症。第四，畜牧业从“大起大落”总体转向稳定发展。第五，牧民自发形成了打井、围栏、棚圈、住房建设的热潮。多年来政府一直组织发动而又显力不从心的“建设养畜”，真正由牧民自觉主动地全面落实。第六，草原利用的格局从抢牧局部草场变为放牧压力分散化、利用程度均衡化。第七，集中清退非牧人口和机关团体占用的草场，实现了“还草于民”。第八，多年累积的冬春营地和近水草场过牧退化的趋势得到迅速扭转。第九，多次遥感和实测的数据表明，草原生态总体稳定，覆盖度改善。第十，草场围栏的功用逐步提升。最初以抗灾为主，承包草场时以分界为主，后来转变为以轮牧为主。可见，如果推倒承包制，等于把以上作用化为乌有，牧区生产领域的混乱必將重现。

（六）探索并实行草畜平衡制度

上世纪 80年代，著名生态学家李博、刘仲龄主持国家科技攻关项目草畜平衡课题研究，并且在锡林郭勒盟白音锡勒牧场进行外业验证。1995年锡盟党委、行署决定将研究成果转化为行政决策，各级层层实行草畜平衡责任制，之后逐步在全区推行。被纳入修订的《中华人民共和国草原法》后在全国实行。当前，遥感技术的进步可以精准到逐户逐年核定的程度，有条件向年度目标资源管理过渡。

（七）调研并推行生态型放牧制度

在世纪之交的1999—2001年，内蒙古中西部连续3年遭受严重旱灾，草原连年无法返青。在中央支持下，各级共同努力实施的强力救灾措施取得了“大灾无大害”的成果。但是各界也出现了“草原还能不能恢复”“畜牧业还能不能持续”“牧民生计还能不能改善”的广泛争论。在调研总结各地防灾抗灾经验的基础上，内蒙古决定因地制宜推广轮牧休牧禁牧措施，起到了“化危为机”的作用。这一新型放牧制度后来纳入了修订的《中华人民共和国草原法》。

（八）补奖机制——连接生态屏障与生产经营的纽带

我国跨入生态文明建设的新时期后，内蒙古草原的生态屏障作用凸显出来。生态屏障是国家大区域的公共产品。一方面防止经营者游离于生态项目之外，另一方面防止成本不合理超负，就成为宏观决策必须解决的重要问题。生态补偿是现代生态文明的有机构成，也是发达国家以多种补偿方式和项目实行的制度。在我国，以“补禁牧损失、奖草畜平衡”为核心内容的补奖机制是草原生态补偿的首个项目。实施补奖项目的前提条件是三大工具的法制化，即明确经营主体、落实生态型放牧制度、严格草畜平衡监管。正是现行草原管理体制对“补给谁、怎么补、用什么监督”这三个关键问题都已经具备成熟的解决办法，因而在内蒙古2011年申报的当年，国家就立项在全国的牧区实施。实践证明，这一项目有效地提升了草原的综合功能，兼顾了修复改善生态和牧区实现小康。

（九）从两权分离到三权分置——完善草原产权体系

根据草原使用权流转中存在的权益受损、掠夺性经营、监督缺位等问题亟待规范解决和落实2014年中央1号文件精神的要求，内蒙古利用3年时间完成了草原三权分置确权。根据对首个试点旗（镶黄旗）的调研，这项改革对牧区经济社会发展具有明显的促进作用：规范流转，促进专业化分工和规模化经营;为牧民发展生产开拓银行融资渠道;草畜平衡变为经营者主动的行为准则;承包使用权延伸的流转、抵押、继承等他项权益得到确认;明确“承包共有人”，为内部分割提供了依据;流转合同跟踪落实草原保护责任成为规范;他项权证成为社会认可的抵押物;消除涉草误差，促进社会和谐。

经营权流转的良性归宿是现代家庭牧场和合作牧场。三权分置改革使草原管理体制适应科学技术和市场机制的能力进一步提高。牧民的草原权益与私有、长租制国家相比，已无实质性差别。

三、从游牧转变为定居是基础建设配套后客观形成的结局

有的学者认为，牧民定居是脱离牧区实际的行政行为。实际正好相反，定居是牧区各方面综合发展的客观结果。

（一）物质生产增强和人居条件改善是定居的内在动力

从欧亚草原的历史变迁观察，游牧转向定居的主要推动力量各有差异。就内蒙古而言，自治区成立以后原有游牧地区转变为定居放牧，主要是在生产设施逐步建设配套的基础上群众自发形成的。自治区文献中并没有以定居为目标的安排部署，而“建设养畜”曾经长期是频率很高的文书用语。各地转向定居有先有后，但一致的路径都清晰地表现为：生产设施配套—畜牧业产出增加—改善人居条件需求推动。以被认为当时自治区最偏远的东乌旗为例，最初的半定居出现在上世纪70年代，少数生产队自主为牧民建设了冬春定居点。到80年代后，牧民普遍自发地在所承包的草场上建成永久性住房和棚舍。正是随着畜牧业生产力水平的提高，物质条件改善，使内蒙古在全国草原牧区中整体最早实现定居。2009年国家首次下达“游牧民定居工程”投资时，内蒙古的牧民依靠自我积累早已全部定居。牧户至今已经普遍重建过两三次住房，居住功能越来越完善。

（二）定居是客观变迁的参照例证

——中亚。中亚各国草原的牧民在很多年前就开始从游牧转向半定居，即冬春季节在绿洲和平川居住，夏秋季节转场到高山草原游牧。这种半定居半游牧曾经被认为是符合当地特点的生产生活方式。但是随着人口和牲畜的不断增加，高山草原季节性游牧也面临难以为继的困境。一是高山草场过牧退化越来越严重。而高降水、高海拔草原一旦生态系统崩溃，其恶果远大于普通草原。二是草种劣质化，适口性好的牧草越来越少，毒草害草疯长，放牧效果越来越差。三是成百公里远距离搬迁，无论是维持活畜赶运，还是改为汽车运输，都是成本高企，收益下降甚至得不偿失。

——蒙古国。蒙古国的主流观点要维持草原游牧，但是实际上畜群长年很少搬迁。主要原因一是先占用近水草场的人一般不轻易再离开;二是适合游牧的畜力“草原列车”基本消失;三是使用高费用的汽车进行搬家无法满足游牧对搬迁频次的要求（游牧每年搬迁20次左右才能有效利用牧草）;四是固定圈栏和房屋的自发建设不断增多。近年来蒙古国的政界、科技界、畜牧界改变游牧的声音不断增强。据新华社报道，2018年蒙古国出台纲要，着力发展集约化畜牧业。

（三）全面认识游牧和定居放牧对草原生态的影响

有一种观点认为，只有自由迁徙游牧才能保护草原生态。但是对史实状况进行分析就可以知道 ，这种判断只是基于笼统的表象关联。实际上无论是游牧还是定居放牧，与保护草原生态并不是简单的因果关系，而是由影响有正有负的多种因素构成、囊括人畜水草复杂关系的多元耦合系统。在游牧年代，自然灾害是“天然的草畜平衡器”，牲畜数量远达不到人的基本需求，从而草原在总体上也不会超载过牧。然而进一步分类分析就会明了，在天然草原的构成中能够供全年放牧的近水草场比例很低，但却是承载放牧压力、摄取营养物质的主要地域。其余无水草场只在冬季可以“吃雪代水”的几个月中，即便能放牧也只是采食枯黄草，起一些减缓牲畜掉膘的作用而已，在正常年份也属于半闲置状态。而在频繁出现的降雪不足（黑灾）或积雪盖过牧草（白灾）的年份，无水草场只能全年闲置无法用于放牧。以放牧牛羊当日能否到达饮水点来衡量，无水草场在天然典型草原中的比例约占60%以上，在天然荒漠草原中约为80%以上。因而历史上无论畜牧盛衰如何交替，纯粹的原生状态只是局限在无水草场，而近水草场都会存在不均衡过牧（过度采食和频繁践踏）。特别是应对战乱而经常采取“古列延”（圈形）驻扎和迁徙时，近水草场更是大量畜群的聚集之地，过牧退化不可避免。此外，史籍资料显示蒙古高原历史上人口数量波动剧烈，大部分年代无人无畜区域十分广阔。在内蒙古，这些由自然因素制约超载过牧的条件早已不复存在。而适应改革发展的法制化草原管理体制，把保护利用草原的责权利捆绑落实到承包经营者，发挥牧民群众珍惜草原的优良传统，加之以资源为基础的草畜平衡监管，可以有效防止超载过牧及其它破坏草原的行为，更加主动合理地保护、建设和利用草原。

内蒙古自治区几十年来始终坚持“问题导向”的求实精神，率先建立了法律依據充分、法规基本配套、制度不断完善、监管覆盖各类主体的草原管理体制，综合成效显著，实践证明可以保障草原牧区的可持续发展。进一步完善和深化要坚持分类研究、综合决策、实践检验的成功经验。与此同时，现行草原管理制度对矿产、工厂、旅游、交通运输等植入产业如何依法严管、绿色发展也形成了规范。当务之急是要解决管理松懈、植被破坏、水源超采、粉尘污染等问题。

（作者1系农业部原总经济师、现任内蒙古农业大学战略科学家;作者2系内蒙古自治区原副主席）

责任编辑：张莉莉