环境公益诉讼相关问题研究——以《民事诉讼法》第55条为分析对象

吴海航 库尔班白克·艾尼瓦

关于公益诉讼制度，2017年修正的《民事诉讼法》第55条相比于2012年有所完善，规定了检察机关附条件参加民事公益诉讼的权利。通过对该法条的分析不难发现，该法条的制定仍不够完善，存在几点待磋商之处。

一、法律关系定位之考量

公共利益具有法定性、社会性和抽象性的特征，法定性要求何为公共利益的范畴应由立法机关通过制定法律、法规的方式予以确定。公益性要求其满足全社会共同需要之目的。需引起注意的问题是因公共利益具有抽象性，易出现公共利益和国家利益相混淆的问题。因此，需要通过法治的思维对法律关系及相关概念予以明确。

(一)关于公共利益的法律位接考量不充分

《民事诉讼法》第55条规定：对损害社会公共利益的行为，法律规定的机关、有关组织和人民检察院可以向人民法院提起诉讼。值得深思的是损害社会公共利益的行为应该是宪法法律关系还是公益诉讼的法律关系问题，《中华人民共和国宪法》第9条规定：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。从《宪法》第9条的规定可以看出：第一，矿藏、水流、森林等自然资源属于国家所有，国家有保障自然资源、保护动物和植物的权利和义务。第二，国家的权力来自于人民，国家代为人民行使享有的权利和履行的义务。第三，宪法规定了自然资源属于国家所有，生态环境等涉及不特定公众公共利益的资源不属于国家所有，属于集体所有。笔者认为，公共利益的概念应当是宪法规定的范畴，正如男女平等权、平等就业权、平等休息权、平等受教育权、税收公平、环境权等涉及公民诉权的宪法权利应当是与宪法意义上的公共利益一样。但是我国的宪法有很多公共利益的概念，但没有解释什么是公共利益(1)《中华人民共和国民法典》颁布以前，我国宪法、民法、民事诉讼法、环境保护法以及司法解释均没有明确规定公民享有环境权。环境保护法第6条规定：一切单位和个人都有保护环境的义务。，仅规定了国家为了公共利益的需要依法享有对土地征收征用的权力以及公民行使权利不得同国家、社会、集体利益相抵触。

损害社会公共利益的行为应由实体法还是程序法加以规定较为合适？由于公共利益为不特定多数人之利益，相比较于程序法，对权利义务内容进行具体规定的实体法对公共利益的具体内容做出规定更加合理。但是我国现行法律法规对损害社会公共利益行为提起公益诉讼的规定并不是由宪法、民法、环境保护法等实体法规定，而是民事诉讼法和行政诉讼法的规定。“可见，将环境权作为实现人权的工具、通过既存人权保障机制给予被害人法律救济是目前最为行之有效的方法。”[1]我国没有规定违宪审查制度和宪法诉权制度，也没有明确规定公民享有环境权，在现有的制度下通过行政诉讼和民事诉讼加以解决是较合理的途径。无论是从国家层面还是个人层面，绿色环保理念被越来越重视。《中华人民共和国宪法》序言部分强调，推动构建人类命运共同体建设。2020年两会审议通过《中华人民共和国民法典》第9条规定：“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源，保护生态环境。”将环境权作为贯穿民法始终的基本原则加以确定，在法治中国建设道路上具有划时代的意义。

因此，无论是从宪法的基本人权角度出发还是公序良俗的道德层面考虑，环境权应当被明确规定在宪法条文当中。

(二)相关概念界定不够清晰

为保护公共利益而提起的环境诉讼为环境公益诉讼，公益诉讼中公共利益依据的是民法和行政法上的公共利益，并非代表宪法上的公共利益。实践中大量存在着将国家利益、公共利益、公共秩序以及公共政策利益等概念混淆的情形。那么，什么是国家利益，什么是公共利益，它们与公共秩序、公共政策、公序良俗以及私人利益的联系与区别如何。

对于公共利益和不特定多数人利益的概念，现行法律、法规或司法解释都没有确切的界定。根据学界的普遍认同，公共利益是指不特定多数人共同的利益。在环境保护领域社会公共利益是指，“为不特定多数人独立享受生态服务功能的私人利益。”[2]如果仅根据条文字面解释，国家利益不应当是环境公益诉讼保护的对象。但根据公共信托理论，包括自然资源所有权在内的一切权力来自于全体公民，但是每个公民行使这项权力又不切实际，因此由国家作为自然资源所有权的管理人代为不特定多数人保护社会公共利益。“国家利益是基于公共利益信托而由国家代表不特定多数人持有的重要利益。”[3]现实生活中经常遇到公共利益被随意化和被扩大化，凡是涉及公共利益就可能牵扯到公共政策，大量出于公共政策价值追求的问题都被“公共利益”化。例如，政府拆迁房屋是出于公共利益的需要还是公共政策的需要，或是出于商业利益的需要？公共利益被滥用除了法律规定不明确之外，另一个原因是我国的公共政策制度不够完善，公共利益和公共政策界定不清，以公共政策取代公共利益现象较为普遍。

公共政策是指政府为维护社会秩序运用一套科学、民主、法治程序和方法制定的一系列方针和决策。为防止滥用公共政策损害公共利益，以实现国家治理能力和治理体系现代化为目标，政府制定涉及国家利益或不特定多数人公共利益的公共政策时应当通过业内专家学者、普通民众广泛参与的听证会，网络征求意见，同专业性智囊、智库机构合作等多种方式，在制定政策过程中，在追求多数人利益的同时，充分考虑和照顾到公共政策可能受到影响的少数群体尤其是弱势群体的利益，以达到最大限度地实现公平与正义，不能片面追求部门利益和工作业绩。见表1、表2。

表1 行业规定中的社会公共利益

表2 行业规定中社会公共利益的制定主体及文件名称

(续)表2

通过表1和表2可知：一是，我国规章制度中将社会公共利益和公共利益、公众利益和社会公众利益等概念混淆使用或并列使用情况较为普遍(2)截至2019年6月1日，通过“北大法宝”数据库检索“社会公共利益”(范围限定在中央法规)可检索到2 637篇文件，其中法律233部、行政法规234部、司法解释298部、部门规章1 658部、军事法规规章7部、党内法规51部、团体规定7件、行业规定149件。其中行业规定中经甄别排除1件，剩余148件，被排除文件系中国法学会关于表彰第二届“中国法学优秀成果奖”获奖者的决定，非条文类。。二是，规章制度中涉及社会公共利益的内容或规定较多(3)需要说明两点：第一，因为涉及社会公共利益的条文占四分之三左右，因此未一一列举。第二，这148篇文章中有3件规定存在2种概念并列现象，故表1数字总和为151篇。其中，同一规定中社会公共利益和公共利益均出现的2篇，即中华全国律师协会律师提供房屋租赁合同非诉讼法律服务操作指引和中国建设工程造价管理协会《关于印发工程造价纠纷调解制度文件的通知》。同一规定中社会公共利益和公众利益均出现的1篇，即《中华全国律师协会律师办理商业秘密法律业务操作指引(2015修订)》。。

公共秩序是指国家和政府以公共利益为价值追求，以公共权力为主要手段，通过寻求公民权利与公共服务、经济效果与社会效果的有效平衡，为达到稳定、有序的统治状态对社会生活的方方面面制定行为规范和管理制度。公序良俗是维护公共秩序和保障公共利益的重要保障。公序良俗是从社会道德角度出发鼓励和提倡人们应当遵守的行为准则，是道德与法律相结合共同治理社会事务的集中体现。社会秩序与善良风俗合称为公序良俗。守法与公序良俗是我国民法基本原则之一，为法官行使民事自由裁量权，有效解决司法纠纷发挥着特殊作用。

虽然公共秩序与公共利益有紧密的关联，但公共秩序不等于公共利益，公共秩序非公共利益唯一的价值追求。虽然公共权力是非人格化的理性权力，但用权者是具体的人，是人就可能存在利益驱动。如果公共秩序制定者过分追求达到政府利益、个人功绩等利益，忽视对公民权利尤其是弱势群体的保护，在缺乏有效对抗和监督公共权力与生俱来的强制性特征前提下，公共权力就可能被滥用，公共秩序所追求的社会秩序和社会效果就会大大折扣。“当这种特殊利益和社会公共利益存在冲突的时候，作为政策执行者的政府如果缺少外在的监督，很容易牺牲社会利益，而公共权力的特性如强制力等使得对政府利益的制约成为难题。”[4]公共秩序是一把双刃剑，用好了既可以维护社会秩序，服务公共利益，实现社会公平，提高人民群众的满意度；用不好也可能成为损害社会利益和侵害公民权利的工具。

二、有权提起公益诉讼的主体过窄

我国立法机关赋予社会组织提起公益诉讼的权力，但社会组织与公共利益之间的“共识”不够明显。“共识的达成是社会组织直接推进社会公共利益之实现的前提 。”[5]由于社会组织与生俱来的某些特性与公共利益所追求的价值目标具有一致性，非强制性共识的达成对维护公共利益具有积极作用。因此，对现行立法关于公益诉讼主体资格问题的研究，有助于推进公益诉讼工作的可持续发展。

(一)前后两款规定的损害社会公共利益不完全一致

《民事诉讼法》第55条仍存在一些需要进一步完善之处，立法活动最大障碍是立法机关的立法意思不明。损害社会公共利益是否仅限于污染环境、侵害众多消费者合法权益？《民事诉讼法》第55条第1款和第2款规定的损害社会公共利益的情形不同，第1款和第2款之间的法律衔接不够规范，好像两款规定指向的可救济性损害并非同一类违法行为。当然，《民事诉讼法》第55条第1款和第2款修订的时间相隔5年(4)第1款是2012年修订的，第2款是2017年在前款后增加一条作为第2款。，前后两款可能并非出于相同立法者之手，也有可能是发现问题后对第1款进行的改进。第1款规定的情形是污染环境和侵害众多消费者合法权益的情形，第2款规定的是发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益的情形，两者情形存在一定的交叉又相对不同，且两款规定的主体不同并存在先后顺序，因此，当两者未交叉，第2款所附条件不成立时，可能存在环境公益诉讼主体空缺问题(5)根据被侵害合法权益的消费者人数及案件具体情形，当事人可以根据《消费者权益保护法》的规定提起侵权诉讼和违约诉讼，即代表人诉讼、侵权损害赔偿之诉或个人名义提起违约之诉。但此种方式均为私益诉讼，而不具有公益诉讼的公益性。。以侵害众多消费者合法权益为目的的损害社会公共利益行为为例可以看出，第1款规定的侵害众多消费者合法权益范围较大，而第2款规定的侵害众多消费者合法权益范围仅限于食品药品安全领域。当遇到针对非食品药品安全领域而发生的侵害众多消费者合法权益的行为，第1款规定的机关和有关组织怠于行使权利时，根据第2款的规定，检察院只能对食品药品安全领域内发生的侵害众多消费者合法权益的行为提起诉讼，因此该法条规定得稍有不当。当然，有人可能会反驳，法条明确规定了侵害众多消费者合法权益“等”损害社会公共利益的行为，“等”字说明检察院提起公益诉讼不限于食品药品安全领域，只要实施了侵害众多消费者合法权益从而损害社会公共利益的行为，在规定的机关和有关组织怠于行使权利时就可以提起诉讼。但笔者认为，既然“等”字不限于这类范围，且第1款也在侵害众多消费者合法权益后加了一个“等”字来概括损害社会公共利益的行为。两款规定出现不一致情形，而单单列出食品药品安全领域，可以得出，无论是在环境保护领域还是保护消费者合法权益领域，第2款规定的范围要比第1款的范围要窄，归根到底是没能将制定该法条立法目的之核心问题“社会公共利益”概括和表现出来。

(二)法律规定的机关和组织门槛过高、作用不明显

2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)第58条对提起环境公益诉讼的社会组织进行了明确规定，但因该条文设定的标准过高，符合条件的社会组织数量相对较少，2015年最高院出台了《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《环境民事公益诉讼司法解释》)，“明确了‘社会组织’的具体类型，并放宽了社会组织的范围；明确并扩大了审批的民政部门；明确了‘无违法记录’的内涵，这些在立法框架下的司法解释，能有效提高立法的可操作性。”[6]结合《环境保护法》第58条和《环境民事公益诉讼案件司法解释》放宽范围的规定(6)符合放宽后的社会组织需要满足3个条件：一是组织宗旨和主营范围系维护社会公共利益；二是在设区的市、自治州、盟、地区，不设区的地级市，直辖市的区以上人民政府民政部门登记的；三是5年内未因从事的业务活动违法而受到行政、刑事处罚。，有权提起环境民事公益诉讼的社会组织主要包括但不仅限于以下三类：社会团体、民办非企业单位和基金会。

与《民事诉讼法》第55条和《环境保护法》第58条规定不同的是，《海洋环境保护法》第89条第2款仅规定海洋环境监督管理权的部门有权代表国家提起海洋环境公益诉讼，未赋予法律规定的机关及有关组织和人民检察院的环境公益诉讼适格原告主体地位。针对海洋污染案件，司法实践中检察机关作为公诉人提起刑事附带民事公益诉讼被普遍认可。例如：山东荣成伟伯渔业有限公司非法捕捞水产品案在江苏省连云港市灌南县检察院提起刑事附带民事公益诉讼。但社会组织是否能提起海洋环境公益诉讼具有较大争议，因《海洋环境保护法》相较《环境保护法》具有特殊法地位，社会组织提起海洋环境公益诉讼会受到阻力，司法实践中各地法院裁判有所不同。王文波、被上诉人何延青破坏海洋生态责任纠纷一案，山东高院裁定驳回上诉，维持原裁定(7)针对自然之友不服一审青岛海事法院(2018)鲁72民初741号民事裁定认定其不具备海洋环境公益诉讼原告主体资格提起的上诉，二审法院山东省高级人民法院(2018)鲁民终1334号民事裁定书认为，虽然《民事诉讼法》和《环境保护法》均赋予符合条件的社会组织有权提起民事公益诉讼，但《海洋环境保护法》明确规定只有海洋环境监管部门有权提起海洋公益诉讼，《海洋环境保护法》同《民事诉讼法》《环境保护法》是特别规定和一般规定的关系，根据特别法优先于一般法的原则，裁定驳回上诉维持原判。，认定自然之友不具备提起海洋环境公益诉讼原告主体资格。广东世纪青山镍业有限公司等三被告环境污染责任纠纷公益诉讼一案，广东高院裁定撤销一审裁定，发回重审(8)针对重庆两江志愿者服务发展中心和广东省环境保护基金会不服广东省茂名市中级人民法院(2016)粤09民初122号民事裁定认定其不具备海洋环境公益诉讼原告主体资格提起的上诉，二审法院广东省高级人民法院(2017)粤民终2635号民事裁定书认为，此案并不单纯破坏了海洋生态环境，同样破坏了陆地生态环境，根据《环境保护法》第58条的规定，重庆两江志愿者服务发展中心和广东省环境保护基金会具有提起公益诉讼的主体资格，裁定撤销一审判决，指令一审法院重审。，认定重庆两江志愿者服务发展中心和广东省环境保护基金会具备提起海洋环境公益诉讼原告主体资格。

此外，虽然《环境民事公益诉讼司法解释》规定环保组织提起环境公益诉讼可扩区域进行，“并非是在一个地方登记就只能在这个地方活动，而是可以在全国范围内活动，这样就扩大了环保组织起诉的范围，有利于调动环保组织的积极性”[7]。然而，公益诉讼主体的社会组织范围仍旧相对较少，自然之友、中国生物多样性保护与绿色发展基金会等近700家社会组织获得环境公益诉讼适格主体资格，但数量仍然较少。

(三)自然人参与环境民事公益诉讼渠道不畅

采取何种模式，应由一国的历史背景、政治体制、法律制度和文化传统所决定。现阶段无论是民事诉讼法、行政诉讼法、环境保护法以及司法解释均未赋予自然人参与公益诉讼的权利。在当前环境公益诉讼案件剧增，环境污染问题仍然较为凸显的状况下，“已有统计数据表明，在中国当下，呈现出环境法律猛增与环境危机频发的悖论”[8]。考虑到司法实践中遇到的问题，2019年6月，最高人民法院发布了《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(以下简称《生态环境损害赔偿若干规定》)，明确了人民法院在审理基于同一损害生态环境行为过程中优先审理生态环境损害赔偿案件的地位(9)《生态环境损害赔偿若干规定》第16条、第17条和第18条规定，根据不同情形分别不同处理。第一种情形：某一法院在已经受理生态环境损害赔偿诉讼过程中另一法院又提起了环境民事公益诉讼，应由受理生态环境赔偿诉讼的法院的同一审判组织一并审理。第二种情形：同一法院在受理以上两种环境诉讼案件时，应现行中止审理环境民事公益诉讼，待生态环境损害赔偿案件审理完毕后，继续审理民事环境公益诉讼中未覆盖的诉讼请求。第三种情况：以上两类环境诉讼中的某一类判决生效后，如发现新证据，有权提起诉讼的主体提起另一种环境诉讼，人民法院应予受理。。《生态环境损害赔偿若干规定》司法解释的出台对司法实践中法院审理环境公益诉讼具有重要作用。然而，仍未赋予自然人参与环境公益诉讼的地位，自然人因环境侵权导致人身权、财产权受到侵害时，与案件有直接利害关系的自然人只能通过环境侵权诉讼维护合法权益。在目前社会组织未能有效发挥环境民事公益诉讼原告职责以及检查机关行使法律监督的法定职责困境下，党的十八大提出生态文明建设以及2018年宪法修正案确定生态文明协调发展和美丽中国的发展理念，“绿水青山就是金山银山”的发展理念已深入人心，公民的法律文化修养也得到了较大提升，考虑严格限定条件后赋予自然人提起环境公益诉讼地位不失为一个好的方法。

三、法益保护的正当顺序

《民事诉讼法》《行政诉讼法》《检察公益诉讼司法解释》《环境民事公益诉讼司法解释》《生态环境损害赔偿若干规定》等法律、司法解释因保护法益的角度不同，故对环境资源案件做了不同规定。《生态环境损害赔偿若干规定》颁布以前，立法或司法解释未对生态环境损害赔偿诉讼案件和环境民事公益诉讼案件、环境行政公益诉讼案件的法益保护顺序做出明确规定。在《生态环境损害赔偿若干规定》制定之前，一些学者就已经敏锐地观察到行政权和司法权的错位问题，发表论文主张自己的观点。“环保组织和检察机关在提起环境民事公益诉讼前，应先通知主管行政机关，只有在行政机关既不开启磋商程序又不提起生态环境损害赔偿诉讼时，民事公益诉讼才能继续进行。”[9]值得深思的是，我国的环境公益诉讼立法顺序是否颠倒？针对污染环境行为隐蔽性强和影响力大等特点，作为承担环境保护第一责任人的行政机关是否应当通过行政手段要求违法者纠正违法行为、修复生态功能和弥补受损的生态价值？答案是肯定的。

首先，相比较于环保组织提起环境民事公益诉讼案件的审理周期长、诉讼成本高、“可以”提起诉讼规定下的非强制性等特点，行政机关以国家强制力为后盾，具有较强的威慑力和执行手段，政府环保部门配有较为完善的专业队伍，掌握本地区环境资源第一手资料，并能够及时预防和发现各类污染生态环境的问题。此外，对于行政机关滥用职权或消极不履行职责的行为，既可以由公民通过行政举报要求上级行政机关进行内部监督，也可以由人民检察院通过提起行政公益诉讼案件督促行政机关纠正违法行为，还可以由人民检察院提起行政附带民事公益诉讼要求行政机关消除危险、恢复原状(10)全国首例行政附带民事公益诉讼案——吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局、白山市江源区中医院环境行政附带民事公益诉讼案。2016年7月15日，吉林省白山市中级人民法院做出判决：确认江源区卫生和计划生育局的行政行为违法，责令其监督江源区中医院3个月内整改医疗污水处理设施；责令江源区中医院立即停止违法排放医疗污水。。

其次，在立案标准和举证责任方面，相比较于环境民事公益诉讼案件以实际损害结果的发生为前提，行政公益诉讼和生态损害赔偿诉讼应当具有预防性诉讼和法律监督的功能。“真正意义上的检察‘公益诉讼实施权’仅可在侵害未造成不特定多数受害人时产生，立法应对此予以甄别。”[10]由于成熟性原则的要求，行政诉讼呈现出事后救济的基本特征，这一原则在我国制定行政公益诉讼时被立法予以确定，即提起诉讼的相关证据必须达到事实清楚、证据确凿的标准，其中损害事实的发生被认定为成熟性原则的重要体现。

最后，无论是根据我国《宪法》的规定，即国家作为自然资源所有权的，还是根据公共信托理论，即国家作为自然资源所有权的受托人行使管理职责，在生态环境损害赔偿诉讼中与案件存在直接利害关系。而在环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼中法律规定的有关组织和检察机关，都与案件没有直接的利害关系，其能够成为原告或支持起诉人是通过法律拟制，规定其作为诉讼担当人参加诉讼。

基于同一损害生态环境事实引起的以上三类案件的适用顺序如何？第一，行政机关作为原告提起的生态环境损害赔偿诉讼具有优先适用性。第二，当行政机关不依法追究加害者的赔偿责任或消极不履行提起生态环境损害赔偿诉讼权时，根据所选的诉讼模式和被告的不同，可以分别提起行政公益诉讼和民事公益诉讼。第三，针对行政机关的不作为，人民检察院应先提出检察建议，如行政机关仍不履职尽责，检察机关可以提起行政公益诉讼。第四，针对污染者的加害行为，法律规定的机关和有关组织可以直接提起民事公益诉讼。第五，《民事诉讼法》第55条第2款规定的条件成就时，人民检察院在履行诉前程序后，根据第1款规定的有关组织是否提起诉讼的不同情形，分别作为支持起诉人或者起诉人身份参加民事公益诉讼。

综上所述，加强《民事诉讼法》与《宪法》《环境保护法》《行政诉讼法》等法律法规间的有效衔接，并做好社会公共利益与国家利益、公共政策、公共秩序等相关概念之间的区分，尤其是在私法领域内防止公共政策假借国家利益或公共利益的需要过多侵犯私权利。努力做到最大限度地调动公众环境保护的积极性，赋予与案件存在直接利害关系的自然人参与环境公益诉讼的权利。