公共价值管理视角下合作社发展现状、问题与建议

贾玉娇 廖家琦

家庭联产承包责任制实施之后，农户实现了对家庭内劳动力的自由支配，而城乡二元结构的瓦解使农村越来越多的中青年群体涌入城市。家庭内部劳动力分化出农业从业者和非农业从业者。农户的兼业化迫使家庭内农业从业者提升劳动效率，对与农业生产相关的技术需求增强，从而推动生产资料、农产品、资金和土地等各种与农业生产相关的要素市场的形成和开发，农业的商业化和市场化程度不断增强。[1]在市场经济的冲击下，农村传统的流通和服务组织因难以适应快速变化的外部环境濒于瘫痪，个体农户缺少与市场相衔接的有效机制，“小农户、大市场”矛盾不断凸显。在推进农业现代化的过程中该如何维护小农的利益，实现小农和现代化农业的有效衔接成为问题的焦点。在此背景下，合作社作为一种经济组织形式，在农村得到迅速发展。截至2019年10月底，全国依法注册登记的合作社达220.3万家，是2007年的83.45倍，年均增长6.95倍，辐射带动全国近一半农户，其中普通农户占成员总数的87.7%。[2]合作社作为小农户与现代农业发展有机衔接的重要组织载体，成为学界热切讨论的问题。

一、文献综述及问题的提出

目前学界对合作社的研究已取得显著成果。在宏观层面，学界的研究主要集中在合作社的外部环境和政治制度方面。例如姜长云认为合作社是在农村市场经济发展的过程中，为了适应与农业生产相关的领域的扩大而逐步发展起来的，并从合作社的法律地位、政府行为和相关主体知识三个方面阐述制约合作社发展的因素。[3]黄祖辉等对不同产品类型的专业合作社进行了界定，认为产品特性对合作社的组织规模、治理结构以及运行绩效有着显著影响，主张政府应当制定有针对性的政策扶持合作社的发展。[4]王曙光从“契约—产权”视角出发，提出退出权实施的核心是合约缔结过程中双方的缔约关系自主平等且社员的财产受到合理保障，强调政策扶持对合作社发展的关键性作用。[5]在微观层面，学界重点探讨合作社的治理机制、组织结构、治理绩效等。例如刘刚等认为合作社在内部面临着管理结构和理念变化的挑战，提出应当通过明晰所有权、控制权和收益权，重塑内部治理结构。[6]刘滨等认为“发展潜力”对合作社绩效有重要影响，对合作社绩效的考察不应只局限于当期所取得的成果，更应关注其可持续发展能力。[7]徐旭初、张笑寒等对浙江省526家农民专业合作社进行实证分析，依据合作社绩效评价体系，在内部治理机制的视角下探讨合作社治理机制对农户增收的影响。[8-9]

通过文献梳理可以发现，学界对合作社的性质、功能与局限做出了详细的论述，并针对合作社发展过程中的不足提出意见，为政策制定提供参照。但学界更多聚焦在合作社工具理性的层面，把合作社效率的提高等同为治理技术和治理工具的完善，在合作社的价值理性层面缺少相关研究。笔者旨在公共价值的视角下来探讨合作社进行公共价值管理的必要性，分析合作社发展面临的挑战，提出未来发展的建议。

二、公共价值管理视角下的分析框架

公共价值的概念最早是由穆尔提出。他在《创造公共价值：政府战略管理》一书中分析了马萨诸塞州贝尔蒙特镇的社区图书馆在应对“挂匙儿童”过程中出现的图书馆和管理员职能转变的现象，认为当外部环境发生变化时，图书馆的职能不仅仅是提供阅读书籍和阅读空间，还应担负起对儿童的日托照料，图书管理员也必须对这一情况做出积极回应。[10]13这种公共领域的复杂性和不确定性所导致的“棘手问题”即是公共价值管理范式的源起。[11]在传统的公共行政范式看来，“棘手问题”属于政治的范畴，只存在于政策的制定阶段。但随着社会复杂度的提高，价值的异质化程度不断增强，“棘手问题”已经从政治层面延伸至行政层面。管理者治理的目标不再是公共政策、项目或服务，而要注重创造新的价值，对效率价值、公平价值、结果价值和服务价值进行整合。

从公共价值管理的理论视角出发，可以发现农村合作社在发展的进程中，也面临着适应复杂多变的环境和统筹多元价值的挑战。我们借用张云翔等的分析框架，以小农户在公共价值管理中作为合作社价值的确定者、服务的接受者、义务的执行者以及管理的补充者为切入点，分析小农角色对“公共价值战略三角”的影响。[12]“公共价值战略三角”即公共价值的战略目标、授权环境和运作能力。[10]70对于公共价值的战略目标而言，小农作为合作社价值的确立者，影响合作社公共价值管理回应何种管理目标；作为合作社服务的接受者，其具体的需求和反馈，影响着合作社公共价值管理的实施路径和方式，推动合作社公共价值目标的操作化。对于运作能力而言，小农作为义务的执行者，能否自觉遵守合作社规范、积极履行义务对合作社公共价值管理的绩效有关键性作用；作为合作社管理的补充者，在弥补了合作社管理时间、精力和能力有限的问题的同时起到积极的带头作用，是对合作社创造公共价值能力的补充。而这四种角色相互作用，又影响着合作社是否能得到小农户广泛的支持与认可。笔者旨在分析合作社在实际运行过程中，小农在合作社公共价值管理中角色定位不明确形成的问题。具体表现为小农难以参与合作社价值目标的确立、接受合作社服务少、不遵守合作社规范以及不愿意为合作社发展提供志愿服务。通过讨论这些问题对合作社战略目标、授权环境以及运作能力的挑战，提出应当通过完善协商与沟通机制、绩效考核机制、激励管理机制和宣传教育机制来明晰小农在合作社公共价值管理中的角色定位，促进小农角色整合，推动合作社公共价值管理。具体分析框架如下：

三、小农户角色定位不明确对公共价值管理的挑战

小农作为合作社的主要成员，其集体偏好决定着合作社价值目标的确立以及服务的提供方式。但现实中，大农对合作社的掌控导致小农的期望和需求不被重视，小农在公共价值管理中的定位模糊不清。具体表现为：

(一)难以参与价值目标的确立

作为合作社价值目标的确立者，小农户可以通过积极和消极两种方式影响合作社目标的确立。如积极主动参与合作社的问题架构，并提出有建设性的解决方案；或通过消极抱怨政府监管不力、合作社管理无效等方式倒逼政府增强对合作社的扶持力度和监管力度，促使合作社在运行的过程中发展好、维护好自身的利益。但在当今的农村，农户收入出现明显的分化，形成了大农和小农之分。大农因拥有更多的人力、社会和自然资源，具有较高的文化水平，往往是合作社的领导者或核心成员，而小农在各方面都处于弱势地位，只能以普通成员的身份加入合作社。在合作社价值目标确立的过程中，由于缺少有效的参与机制和沟通渠道，小农群体逐渐被边缘化，难以向合作社反映自身的需求和期望，导致合作社没有依照小农的群体偏好来确立战略目标，合作社的质性发生偏移。

(二)难以享受合作社提供的服务

作为合作社服务的接受者，小农对合作社提供服务的质量有充分的发言权，可以对合作社能否提供及时准确的市场信息、相关的技术指导以及低价优质的农业生产资料进行评价。但由于中国合作社的发展还处于起步阶段，在内外部因素共同作用下，难以为小农提供高质量的综合性服务，且存在着服务供给不公平问题。合作社的核心人员或生产大户，虽然有为小农户链接培训资源、提供技术指导或培训场地的能力，但他们与小农之间存在一定的竞争，在为小农提供此类服务时具有一定的保留性。例如贺书霞在2019年的调研中发现，合作社中的核心成员、领导者以及大农每年参加各类技术培训1次以上的占66%以上，而有91%的普通农户从未听说过农业技术培训。[13]这种服务提供的差异性真实体现出合作社的战略目标在实际运作过程中发生偏移，使小农户对合作社的价值目标产生质疑。

(三)不愿履行应尽义务

作为合作社义务的执行者，小农没有自觉遵守合作社的规范，在合作社的治理中存在严重的“搭便车”行为。小农的“搭便车”行为一方面源于其公私观的缺失。小农对私人利益和公共利益区分模糊，且有着私人利益高于公共利益的等级次序观念。在合作社的运行中，通常侵占合作社的公共利益以利自己的生存发展。从合作社领导者的角度来说，对分散且组织纪律性较差的小农进行监督成本过高，难以规范小农的“搭便车”行为。另一方面，是由于合作社内部监督机制和利益分配机制的不完善。小农在合作社处于从属地位，缺少话语权，难以公平地共享合作社的盈利，因而参与合作社日常管理与监督的积极性不高。小农兼具合作社拥有者和使用者的双重身份，在享受合作社提供服务的同时，却不愿意承担合作社公共价值管理、维护和创造的义务，致使公共价值管理的成效难以显现。

(四)不愿提供志愿服务

作为合作社管理的补充者，小农可以为合作社提供无偿的服务。例如在义务之外对社内其他成员的行为进行监督，辅助合作社的管理人员共同管理等。尽管合作社的发展壮大对农户收入水平的提高有显著影响，但却极少有农户以志愿者的身份为合作社的运营和发展提供帮助。产生这种现象的原因，首先是由于小农户以家庭为单位进行自产自销的惯习使其重点关注家庭利益，合作意愿不强。其次是合作社缺少有效的激励机制。志愿服务作为一项集体行动，志愿者所做的贡献会被合作社收益由全体社员共同分享的机制掩盖，且很少获得其他成员的认可和感激，造成志愿者心理的不平衡。此外，小农对合作社信任的缺失使其不关心合作社的发展。小农的信任具有一定的具象性，即农户对合作社的信任程度在很大程度上等同农户对合作社领导人的信任程度。但由于合作社领导人存在道德水平不高与管理能力不强等问题，导致小农不愿意为合作社投入过多。[14]一些合作社的公共价值管理缺少带头人的示范作用。

四、公共价值管理视角下小农的角色整合

小农作为合作社价值目标的确立者、服务的接受者、义务的执行者以及管理的补充者，对合作社公共价值管理产生重要影响。但在合作社具体实践中，却存在着小农与合作社沟通不畅、接受服务少、利益难以保障等问题，导致小农对合作社的认可度降低，不再关心合作社的发展。合作社应在不断完善治理机制的基础上，明确小农角色，以调动小农参与治理的积极性与主动性。

(一)完善协商与沟通机制

农村合作社是在部门和资本下乡、大农和小农分化的背景下建立的。对于大农来说，与小农联合组成合作社可以获得政府的财政补贴；对于部门和资本来说，合作社可以提升农民的组织化水平，减少部门和资本与分散的小农进行交易的成本，符合部门和资本想要提高收益效率的目标。因而部门和资本也愿意付出一定的资金扶持合作社的发展，从而得到政府更多的政策优惠和资金补偿。但随着合作社的发展壮大，小农谈判能力的增强会压缩部门和资本在购销活动中的获利空间，所以支持大农联合小农建立“合作社”更符合部门和资本的盈利性目标。可见多元主体在参与合作社发展、为合作社提供资源的同时，由主体异质性造成的价值多元性，给合作社公共价值管理带来挑战。在参与主体多元的情境下，协商与沟通机制是协商不同主体间的利益与差异的有效手段。合作社应当通过完善协商与沟通机制，拓宽小农的参与渠道推进有序的政治参与，在与小农群体互动的过程中达成价值共识。

(二)完善绩效考核机制

在对合作社的绩效进行考核时，应当设置科学的、实用的、可操作的考核目标，兼顾经济效益、组织效益和社会效益，以为小农提供优质服务为主要价值目标。从合作社收入、盈余等方面考察合作社的经济效益；从可持续发展能力、对环境的适应能力及合作社自我完善的能力来考察合作社的组织效益；从合作社提高劳动效率的程度、吸纳农户的力度、带动非合作社成员的强度和辐射范围的广度来考察合作社的社会效益。完善绩效考核机制是增强合作社服务能力的必要选择，有利于合作社更加积极全面地回应小农的需求。北京奥金达蜂产品专业合作社正是在完善的绩效考核机制下，取得了优异成绩。在经济效益方面，该合作社积极推动养蜂业和旅游业的融合，合作社于2014年打造的蜜蜂授粉观光旅游基地，现今每年可接待游客1.5万人次，带动周边120户农户发展授粉产业，农户年均增收1.2万元。在组织效益方面，合作社充分利用现代科技，适应数字化潮流，利用大数据平台打造全新管理模式。在社会效益方面，近3年来，合作社通过“1+5”技术服务模式和托底帮扶模式共帮扶低收入农户368户，并推出“蜂业气象指数保险”，帮助农户抵御由自然灾害造成的收入亏损风险。[15]

(三)完善管理激励机制

通过完善管理激励机制，使小农利益与合作社利益挂钩，促使小农自觉遵从合作社规范，积极履行应尽义务。首先，要完善合作社法人治理结构，依照法律明确规范合作社“三会”的权力和义务，保护小农在理事会和监事会的正当权力，确保合作社的重大事项经社员大会表决决定，实现经营权、监督权和所有权的有效制衡。例如被评为2019年全国农民合作社典型案例之一的内蒙古扎鲁特旗马拉沁艾力养牛专业合作社严格坚持“三会”管理结构，每年按合作社章程固定召开1次全体成员大会、2次理事会和3次监事会。[16]其次，政府应设立外部监督机制，如成立专门的合作社监管部门，对合作社的成立条件、运行状况以及盈余分配进行准确核实，以防止合作社内出现“精英俘获”现象。再次，要严格实行财务公开制度。合作社应当按照财务会计制度进行财务核算，规范账本设置，编制业务报告和盈亏报告并进行公示。最后，要健全利益分配机制。调整成员出资结构，扩大对成员出资方式的认定，支持小农多要素出资，并在成立之初对核心成员股金的最高额进行限制。设立以交易返还量为主和按股份分红为辅的盈余分配制度，保障大多数成员利益。

(四)完善宣传教育机制

通过对合作社职能、宗旨、目标、业务和原则的讲解，在小农对合作社全面了解的基础上提高其对合作社的信赖感和责任感。可以组织小农参观合作社示范社，让小农看到参与合作社所能得到的好处，使其对合作社的发展前景充满希望并愿意投身到合作社的建设之中。加强法律知识的普及，深入开展法律宣传活动，使小农形成对合作社的正确认知。在教育方面，组织合作社定期开展培训、行业交流会、经验报告会和考察学习示范合作社，让小农充分学习文化、技术、管理知识，使其具备对合作社进行管理和监督的能力。例如河北省南和县金沙河农作物种植专业合作社为提高社内成员能力，成立了职业农民学校，截至2019年已培养出1 000多名职业农民。[17]

公共价值作为对集体偏好的反映，这种集体偏好体现在小农身上即为小农期望可以通过加入合作社规避由自然、技术和市场所带来的风险。在公共价值管理的视角下，可发现当下大部分合作社的运营不以小农的期望为价值标准来确立合作社的发展目标，没有设计回应小农期望的有效机制，进而导致合作社提供服务的水平难以提高，内部治理机制难以完善，运作能力和合法性地位逐渐降低。小农作为合作社的拥有者和服务的接受者，不能通过沟通机制积极地表达自身需求和意见，自身权利难以得到充分保障，对合作社的认可度不断下降，从而不愿自觉遵守合作社的规范，难以主动履行应尽义务并为合作社发展做出贡献。对此，合作社应当完善协商机制，提高合作社的开放度和透明度，保障小农在合作社公共价值确立中的主体地位；完善合作社绩效考核机制，将合作社的公共价值具体化为经济效益、组织效益和社会效益等各项指标并贯彻到整体运行的过程当中，保证合作社在发展的过程中兼顾公平与效率。最终，通过完善激励机制与宣传教育机制，增强小农利益与合作社利益的关联性，提高小农的合作意识、集体意识与大局意识，促使作为义务执行者的小农能够积极履行自身义务，作为管理的补充者的小农能够发挥其示范作用。