“一城一策”要警惕地方土地财政依赖症

陈俊华

【关键词】房地产市场  长效机制  土地财政  “因城施策”  “一城一策”

【中图分类号】F299.23    【文献标识码】A

以2019年4月19日中央政治局会议为分界线，重提“房住不炒”之后，我国各地房地产调控政策出现全方位收紧趋势。2020年初，部分地方城市陆续召开“两会”，各地方政府均在工作报告中明确提出2020年将坚持“房住不炒”“制定‘一城一策工作方案”“建立房地产市场长效机制”。然而最近各地楼市受到新冠肺炎疫情影响，面对各地房地产市场的实际困难，地方政府纷纷出台地方政策“稳市救市”，2020年2月份在短短一个月内，全国有超过60座城市出台了稳楼市、救楼市政策，充分体现了“一城一策”的主动性和政策效果。然而部分过激政策引起中央及相关部委的警觉，并给予坚决遏制，例如，河南省驻马店市、广东省广州市等城市的地方政策出现“政策一日游”现象。同时也有部分城市坚持房地产严控态势，例如，2020年3月7日，海南省实行新出让土地建设的商品住房，实行现房销售制度，加码对房地产市场的调控。可以看到，房地产市场的“一城一策”调控阶段已经正式启动，明确了地方城市在房地产市场以及土地市场主体责任角色，同时又强调城市差异与目标一致的统一，坚持中央调控不动摇，处理好中央与地方的关系，这对“土地财政”背景下的地方城市建立房地产市场长效机制提出了新的要求，地方城市应明确各自的主体责任并且主动承担起主体角色，在维护中央调控目标不变的前提下，从地方土地市场以及住房市场的供给层面实施更有效率的调控政策。

“一城一策”实质上是对“因城施策”调控政策的具体实施进一步提出了要求，强调了调控策略具体性以及城市个体调控效率

“因城施策”指的是根据我国城市的属性和房地产市场的区域特点，区分不同等级的城市，如一二线城市和三四线城市等，根据城市不同的房地产市场运行状况，制定不同的房地产政策。这是基于我国房地产市场不均衡性的基本情况出发的。总体而言，目前我国各房地产市场呈现一二线城市量价齐升，三四线城市库存压力巨大的不均衡局面。尤其是受新冠肺炎疫情影响，疫情过后三四线城市与一二线城市的不均衡问题将可能更加凸显。

而“一城一策”，则指各地在落实调控政策过程中，基于不同城市的房地产市场的具体情况，通过地方城市的长效机制试点，总结经验，有序稳步推广，实现不同城市依据本地区实际情况实行相应的调控策略，保证调控策略的有效性和实施效率。所谓长效机制，主要是指既要延续部分经过实践检验的有效政策（包括部分城市的限购限售措施），又要基于“房住不炒”的总体目标进行机制创新，例如，制定和完善地方公共住房制度、进一步改革完善地方土地市场制度、如何用好中央下放的用地审批权等，涉及房地产立法、金融、税收、监管、社会保障等多个方面。“一城一策”的策略重点在于，由中央定基本原则，再由地方确定实施细则，充分给予地方调控的主动性和灵活性，尽可能避免因为统一调控而产生的系统性风险。地方城市在这个过程中，需要明确自身在未来市场调控中的位置与责任，既要发挥因地制宜的策略决策者功能，更要承担中央调控原则的底线守护者责任。

2020年初以来全国各地房地产政策的实施情况表明“因城施策”和“一城一策”正在逐步发挥积极作用，同时也表现出一些新问题。由于新冠肺炎疫情的暴发，全国各地城市经济受到了巨大的影响，尤其是房地产市场，在疫情影响之下三四线城市在春节期间返乡置业的需求大幅降低。为了纾解由疫情带来的短期冲击影响，中央各部委以及全国数十座城市近期密集发布房地产相关政策“稳市救市”，例如，一些地方政府出台政策明确规定受新冠肺炎疫情影响的企业，可按规定申请在2020年6月30日前缓缴住房公积金。但是也出现了部分城市调控政策出台后被紧急撤回的“政策一日游”情况，例如，河南省驻马店市2月份发布政策，提出首套房贷款最低首付比例由30%下调为20%，住房公积金最高贷款额度由45万元提高到50万元，结果新政公布仅一周，河南省政府就约谈了驻马店市政府主要领导，要求驻马店市坚持“房住不炒”的定位，切实落实城市主体责任，不将房地产作为短期刺激经济的手段，实现稳地价稳房价稳预期目标。这说明目前急于快速推出松绑政策极易被市场误读，地方城市在发挥“因城施策”“一城一策”能动性的同时，要清晰认识自身的政策主体边界，调控政策更需要针对性、联动性，不仅仅要关注房地产市场本身，更要关注其背后的真实的经济生产需求和城市居民基本居住需求。尤其在疫情后期复工复产的关键阶段，要慎用短期刺激政策过度释放需求。海南省在2020年3月7日出台的加码调控政策也是在积极释放一个信号：疫情之下可以积极通过调控政策为房地产市场纾困，但是需要坚持“房住不炒”的基本底线。

各地方應明确“因城施策”和“一城一策”是现阶段坚持习近平总书记提出的“房住不炒”的基本原则和建立房地产市场长效机制的重要实施策略，两者紧密相关。“因城施策”是从中央层面对未来房地产市场调控提供了指导方向，而“一城一策”则是明确了地方在未来房地产市场调控中的主体责任，并对调控具体实施提出了要求。“因城施策”是在宏观经济层面对不同城市房地产市场调控提出的要求，“一城一策”则是在相对微观的城市个体层面强调了城市在房地产市场调控中的重要作用，即切实把稳地价、稳房价、稳预期的主体责任落到具体城市。

地方政府在财政收入上对土地市场的依赖影响房地产市场长效机制的建立

我国的土地供给制度改革虽然部分引入了市场机制，发挥了土地的经济效益，但同时使得地方政府对土地出让收入过度依赖，产生了土地财政问题。土地出让收入本质上属于地方政府的第二财政收入，根据国土资源部历年国土资源公报的数据显示，一些地方部分年份土地出让金收入占地方政府财政收入的比例超过60%。除了土地出让收入之外，地方政府通过地方性公司和经济开发区进行土地抵押贷款，从银行获得融资收入，是地方政府变相举债的新方式，成为土地财政的另一种表现。

目前众多研究指出，土地财政是推动城市房地产市场价格上涨的重要原因，土地财政对于房价的推动，一方面是通过满足地方城市基础设施建设的投资需求，提升城市公共服务供给水平来实现。深圳、厦门等经济特区最初就是通过效仿香港，用出让城市土地使用权来为城市基础设施建设融资，开创了一条以土地为信用基础，获取城市建设所需资本的土地财政发展之路。另一方面是土地财政之下推动了住房供给的市场化，基于土地资源价值的提升拉动房价以“棘轮效应”形式上涨，并且导致了房地产市场供给结构的扭曲。

经历过去数年的升级调控，深圳、北京等一线城市楼市整体仍然保持较高热度，其原因之一就是土地资源价格提升拉动房价上涨，导致“易热难冷”的“棘轮效应”。因此，建立房地产市场长效机制，尤其需要关注土地资源利用配置长效机制的建立。具体而言，首先，尽快建立土地市场动态监测分析制度，把握土地市场动态，提高信息获取和分析研究能力;其次，在严格保护耕地、节约集约用地、改革土地管理制度的前提下，将地方政府用地自主权落到实处;最后，督促各地政府推进对低效利用的土地和闲置土地的清查工作，充分发挥土地利用规划和城市总体规划的调整和规范作用，使土地节约集约利用工作趋于制度化、规范化。

从本质上讲，土地财政暴露的是地方政府在财政收入上对土地市场的过度依赖，这势必影响房地产市场长效机制的建立。尽管土地财政推动了房地产市场的繁荣，但对于地方财政收支以及发展资源投入的最终投向有重要的导向作用，影响发展投入资源配置效率并最终将会导致城市经济发展的可持续性受到重要影响。另外，地方城市在土地财政发展策略之下寅吃卯粮，过度依赖土地财政带来的直接收入和间接收入，形成开发商垄断，抬高房价，引致投机，影响房地产市场的平稳发展和市民的住房保障，违背“房住不炒”的基本原则。

“一城一策”是为了稳定地方土地市场，并要求各地方政府直面土地财政问题

中央通过“一城一策”赋予地方治理更多的主动权，重点在于调控主体责任的具体落实，让地方“有多大的脚，穿多大的鞋”。绝非意味着中央层面对房地产市场，尤其是土地市场政策的松动。显然，国内不同城市对土地财政的依赖程度是不一样的。对于不依赖土地财政的城市，将以平稳发展为基本目标，以政策回调为主要手段进行调控;对于较为依赖土地财政的地方，有可能面临专项的调控加码，使得土地市场和房地产市场趋于平稳和理性。地方政府在这个过程中要充分把握市场政策和土地政策的松紧程度。在此背景之下，各地方城市應该坚持“房住不炒”的基本原则，高度重视“一城一策”的调控方针，统筹规划，履行供给侧调控的主体责任，协调推动房地产市场长效机制的建立。具体可从以下几个方面入手。

一是要科学统筹，分层规划土地市场。房地产市场“一城一策”的基本要求是对城市土地利用有科学合理的统筹规划。房价上涨压力大的一二线城市可能暗含着较大的需求，应合理增加土地供应，积极用好中央下放的土地审批权，鼓励村镇集体经济组织自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房，增加住房供给;而对于库存量较大的三四线城市，在土地供应上要及时踩好刹车，减少以至暂停住宅用地供应。地方城市在土地供应上要建立长效机制，建立本地方的土地市场动态监测分析体系，在规划要求内控制供应总量，关注供应效率，科学合理调配供应结构，用市场配置的手段满足多层次的住房用地需求，对安居保障性工程用地辅以合理的行政调配。明确作为房地产市场的前端土地供给者的角色功能，切实发挥土地市场供给者的主体责任。

二是要改革发展，摆脱土地财政依赖。经济发展要“对症下药”，为地方寻找可持续经济增长点，调整地方政府财政收入支出结构。例如，贵州省贵阳市近年来积极发展培育大数据及相关产业，其软件和信息技术服务业投资增长在各行业投资额中位居首位;其互联网及相关服务营业收入大幅增长，为当地寻找到除房地产投资之外的新的经济增长点。这一方面要求城市有城市主体的主观能动性，能够辨识城市主体的基本特征和发展优势，为城市寻找有力的经济发展支撑点，为地方财政支出提供合理支撑。另一方面，对城市土地利用要有合理筹划，长远规划，发挥中国特色土地利用制度下土地资源对于城市产业结构的优化调整，合理调配社会发展资源，建立土地利用制度的长效机制。

三是要协调配合，保持城市区域联动。“一城一策”对比于“因城施策”，调控视角从宏观经济层面转向了微观的城市个体层面。但“一城一策”并不意味着通过地方城市对地方房地产市场进行隔离。地方城市在实施“一城一策”的过程中，要充分认识区域土地市场和房地产市场的联动关系，尤其是不同等级城市之间市场的联动关系。“一城一策”并不是要求地方城市关起门来自己解决城市房地产市场的调控问题，实质是对精确的跨城市区域的房地产市场协调配合调控提出了更高的要求，要求地方城市对城市房地产市场波动因素有具体的理解，否则“一城一策”将不会得到准确定位，真正有效房地产市场长效机制将难以建立。

（作者为中央财经大学管理科学与工程学院城市与房地产管理系教授、博导）

【注：本文系国家自然科学基金面上项目“中国城市保障性住房供给研究：基于人口结构、地方预算与财富效应的多维视角”（项目编号：71473283）阶段性研究成果】

【参考文献】

①潘璠：《因城施策须把“房住不炒”挺在前头》，《经济日报》，2019年2月20日。

②陈志勇、陈莉莉：《“土地财政”：缘由与出路》，《财政研究》，2010年第1期。

③吴炳辉、何建敏：《中国土地财政的发展脉络、影响效应及改革方向》，《经济管理》，2015年第3期。

责编/谢帅    美编/宋扬