中国公司治理改革逻辑与趋势

李维安 李元祯

中国治理改革是沿着从营利组织治理到非营利组织治理、政府治理、社会治理、国家治理的路径逐步展开，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。

公司治理改革作为中国治理改革的先行者，构建起了以规则、合规和问责等为核心制度要素的治理体系，从依靠法律法规等强制合规阶段逐步发展至自主合规阶段，再到当前有效性提升阶段。2004年以来的15年，中国公司治理制度改革呈现出治理改革路径明晰化、治理改革内容深入化、治理改革方式开放化、新型治理导入加速化等“四化”的趋势。

改革路径：从行政型向经济型治理转型

中国公司治理改革，沿着从行政型治理向经济型治理转型的路径进行，即行政型治理下资源配置行政化、高管任免行政化、经营目标行政化，向建立现代企业制度（公司制）下资源配置市场化、高管任免市场化、经营目标经济化的经济型治理转型，并从两权不分、政企不分、政社不分等“三个不分”走向“三个分离”。十八大以来，无论是发挥市场在资源配置中的决定性作用，还是推进国家治理体系和治理能力现代化，及国企集团公司制等，都肯定了这一转型路径。

公司治理改革：推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。治理改革首先面临的是治理规则和治理结构的再造，以及由此引发的资源及权利配置的变化，其基础就是现代治理理念。从中国治理改革的时间序列看，改革的路径是要依次建立现代企业制度、现代政府制度、现代社会制度、现代国家制度，相应先进行公司治理，再进行政府治理、社会治理和国家治理。

公司治理作为最早的实践者、公司组织作为最为庞大的社会组织形式，为治理思维的总结落地、国家治理体系构建和治理能力现代化提供了丰富的理论与实践基础。其一，从公司股东的多元性到债权人、员工、供应商、客户、社区等公司利益相关者的多元性，一整套公司治理结构与机制被设计出来并在实践中逐步优化，就是为多元治理主体提供表达各自利益诉求（即独立性）、进行公平公开博弈而实现利益均衡（即包容性）;其二，在公司治理实践中逐步明确出“治理”与“管理”两种不同的职能，治理强调顶层设计、管理注重具体执行，如同大脑与四肢的关系，在组织内部各司其职、缺一不可;其三，公司治理运行中，既靠正式制度下的“硬权力”，也靠沟通交流等非正式制度下“软权力”（即和谐治理）;第四，在公司治理改革过程中，伴随着规则建立、按要求合规并问责、治理事件推动规则完善与新设，螺旋式的发展促使治理制度不断深化。

当前公司、社会组织等的治理环境依然并不宽松，其中一个重要原因是政府治理的行政型治理模式往往被强加于社会组织治理、公司治理，违背了社会组织治理、公司治理本身的规律，导致了治理错位，需要进行“分类治理”。具体而言，公司治理要从行政型向经济型转型，弱化政府干预，充分发挥市场在治理改革中的作用，注重治理合规性和有效性建设，理顺治理流程，推动内外部治理机制的有机互动，实现决策科学化。

公司制改制完成：推动国企改革全面进入公司治理时代。2017年7月，国务院办公厅印发《中央企业公司制改制工作实施方案》。这一从“企业”到“公司”的历史转变，完证了深化企业改革的根本逻辑在于真正建立现代企业制度，实现从企业治理向公司治理模式的转型，加快形成有效的公司治理和灵活的市场化经营机制。而公司治理是现代企业制度的核心，因此深化国企改革就是要全面进入公司治理时代。

任何改革都不是一帆风顺的，但如果对改革方向认识不清，就可能使改革功败垂成。如果按照行政型治理的改革逻辑，即使这次集团改制完成，也只能是造就一批“换汤不换药”的翻牌公司。因此，需要重申进一步深化企业改革的治理逻辑，就是希望央企集团改制能够从根本上避免这类问题，从而解决从行政型治理向经济型治理转型的集团障碍，实现国企治理体系和治理能力的现代化。

制度完善：从结构构建、机制健全到有效性提升

中国公司治理改革经历了从结构构建、机制健全到有效性提升的三个阶段，当前正处于行政型治理与经济型治理并存的“胶着期”，即行政-经济型治理模式下，不断向着深水区迈进。

·内部治理：从股权结构优化到决策、激励、监管机制的发展完善

首先，从“子公司先行”到“母子共进”：母公司层面混改优化国企股权结构。上市、混改等优化国企股权结构的改革往往都是从子公司试点，好处在于试点先行，但问题在于“母子不协同”，子公司开始运行经济型治理模式，而母公司依旧遵循行政型治理逻辑，造成諸多问题。由“子公司先行”带来的“子快于母”现象，已然成为制约国有企业通过股权结构优化进而改变传统国企治理模式的重要障碍，进一步全面深化国企改革需要如全面完成公司制改制一般、将混改推进至母公司层面。

由于集团层面混改涉及利益关系复杂、改革成本高、操作难度大，故在推进过程中仍然较为缓慢，不少所谓集团混改只是引入了其他方面国资参股，还谈不上是“混合”所有制，只能叫股权多元化。对于集团层面混改，第一，要通过股权多元化改变“一股独大”下行政型治理模式，各主体要按照现代公司制度进行运作、强化经济型治理，否则混改后仍延续行政型治理逻辑，深化改革便难以推进;第二，推进国有资本投资与运营公司改革，解决国有股权出资人问题;第三，坚持分类治理改革思维，不能为了混改而混改，要避免“假混改”，对于商业类国企可加速推进，对于公益类国企则可慎重推进。

其次，从权力制衡到科学决策：董事会改革、党组织嵌入公司治理结构完善国企决策机制。

决策是国企的突出问题，现代公司治理要求董事会是决策的核心，因此2005年国务院国资委开始央企董事会试点，旨在从权力制衡到科学决策，强化国企决策机制;近年来在加强党对国企领导的要求下，党组织发挥领导作用并嵌入公司治理结构等都在进一步完善国企决策机制。

规范董事会建设提升国有企业决策能力。从国企经营的实践来看，“决策失误是最大的腐败”，而董事会正是现代企业制度中的决策核心。“伟大的董事会成就伟大的公司”。在2005年宝钢董事会试点建设中，率先启动了以外部董事占多数的规范董事会运作。随后，规范董事会建设快速推进，至2019年初已有83家央企建立规范董事会（超过总数80%），中央企业外部董事人才库达到417人、专职外部董事增至33人;各省区市国资委监管一级企业中88%建立起董事会，外部董事占多数的企业为13.1%。但我们也要清楚看到，当前国有企业股东“一股独大”现象仍然突出，由此导致董事会虚置的问题并弱化了其决策与监督职能。完善国有企业董事会治理需从优化激励方式、完善董事考评问责制度以及国资股东的授权放权入手，发挥董事会决策核心作用。

“党建入章程”构建中国特色国有公司治理。“双向进入、交叉任职”、“前置程序”等是党组织参与公司治理的主要方式。这模式一直存在于国企，先前是“只做不说”，现在“党建入章程”要的是“既做也说”，这对于完善中国国有公司治理制度、特别是国有公司的决策机制有着重要意义。在落实上述建设中也要注意防范以下治理风险：一是董事会治理风险，要建立党委，董事会和经理层的权责清单，合理划分党委、董事会、经营班子之间的职能，既要形成合力，也要保持董事会的独立性，因为董事会是做出决策的法定主体。越发复杂的法人治理结构，其治理风险不一定会比原来的“一套班子”少。二是跨国治理风险，如果赴海外上市或在与国外合资经营而外国投资者在董事会中有席位，董事会的“前置程序”等如何得到外国投资者认同;三是集团治理风险，如果国企在母子公司关系上的控制关系太过明显，则容易被“揭开法人面纱”而使得实际控制人成为诉讼主体而承担“无限责任”，增加不必要的风险。

第三，从双重身份到身份明确：国企薪酬改革等完善高管激励机制。国企高管长期处于官员与经理身份定位不明的问题，容易出现“好处捞两份、空子钻两个”等现象。当前解决这类治理问题又往往容易采取行政性的做法，如在国企高管限薪问题上，现行做法是先强调其行政级别、然后按照官员级别对其进行限薪，这些做法显然是不利于国企从行政型治理向经济型治理转变的。因为限薪令重新强化了行政人的地位，弱化了經济人的假设，这样既达不到经济型治理的激励，也达不到其约束效果。此外，针对国企经理人偷拿企业收入、实施职务侵占等腐败行为，采取的多是行政型治理模式下的反腐败措施，也取得了很大成效，但却进一步强化了行政型治理模式，不但放大了诸如海外经营时意识形态带来的治理风险，也使国企经理人容易滋生“不求有功、但求无过”的想法。近来，伴随混合所有制改革的深入，国企高管市场化聘任、领取市场化薪酬等改革将逐步明确国企高管作为企业经营者的身份，完善其激励机制。这种在当前行政-经济型治理模式下的分类治理方式，算是一种渐进式改革与双轨制思路，而随着改革更加深化，国企高管身份将会更加明确。

其四，从管资产到管资本：国有资产监管职能转变。2017年5月国务院办公厅出台《关于转发国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案的通知》，提出推进从管资产到管资本的国有资产监管职能转变。我们认为，抓住国有资本这个牛鼻子，可以更加灵活地进行资本运作，放大国有资本作用，但前提是按照市场化经济型治理逻辑进行。因为如果不实现治理模式转变、仍是传统治理模式的移植套用、则混改后公司无非就是当前国企的放大版而已，并不能达到国资监管模式转变所要达到的目的。其次，国资监管机构还要做好市值管理工作，在国有资本资产证券化的时代，关注好市值才能使资本运作更加有效。

·外部治理：从资本市场治理机制完善到政府治理、社会治理配套公司治理改革

从“大小非”到“全流通”：股权分置改革推动资本市场制度完善。由于历史原因，在我国资本市场上曾同时存在着流通股与非流通股，即股权分置这一中国内地证券市场所独有的现象。2005年启动的股权分置改革（股改），将上市公司中大量不流通的股份全部变为流通股份，解决了长期由于股权分置导致的大量公司治理问题，是中国证券市场成立以来影响最为深远的治理改革举措。这一改革使得中国上市公司治理真正具备了从行政型治理向经济型治理转型的条件。

从核准制到注册制：资本市场监管模式和信息披露制度正在经历深刻转变。推进注册制改革就是要重新界定政府与市场的关系，将政府面面俱到的管理职能转变为顶层设计决策与监管的治理职能，把选择权更多地交给市场。而随着我国资本市场的快速发展，推进注册制改革已是大势所趋。近年来上市公司信息披露水平虽然总体呈现上升趋势、但近年来有所停滞不前，而中小板、创业板上市公司信息披露水平则有所起伏，表明信息披露制度建设的长期性和改革的必要性。由此，为配套注册制改革，首先就要进行信息披露制度改革。在顶层设计层面完善信息披露相关治理规则体系，加大对信息披露造假的处罚力度，发挥中介机构作用，重视董秘队伍建设，倒逼上市公司自身的治理转型。

从“演习”到“实战”：市场化并购等推进外部治理机制健全。长期以来，我国公司治理水平的提升受制于相对滞后的外部治理，以往企业间特别是国企间的并购、控制权转移等行为多在行政干预下完成，外部治理习惯于这种行政安排的“演习”。而近年来多个公司治理案例是“实战”，在推进外部治理机制的真正健全。

从外部滞后到协同发展：政府治理、社会治理的配套改革。仔细审视这些年来公司治理改革的诸多攻坚难点，如企业去行政化、去官员身份、党组织与法人治理结构的关系以及如何分离应由社会组织承担的职能等，多受制于政府治理和社会治理等外部环境改革的滞后。因而，要破解当前的难题，不能仅就公司治理改革而谈治理改革，还需急迫推动政府治理、社会组织治理等相关配套改革，以防止公司治理转型改革的停滞或倒退。

治理实践深化推动治理改革的开放化

中国公司治理在“走出去”与“引进来”的过程中，不断推动治理改革的开放化，在加快开放化的新时代，更要通过不断深化开放、构建与国际接轨的公司治理规则体系，来提升治理能力。

从“事件推动”到“规则引领”：构建与国际接轨的公司治理规则体系。由于长期以来治理规则/标准的滞后，使得近年来中国公司治理呈现处于治理“事件推动”发展的方式，治理事件发生才进行零打碎敲、修修补补式或者喊话式的规则出台。因此，中国公司治理规则体系只有不断与时俱进、与国际接轨，才能有效引领公司治理改革和发展实践。

中国企业“走出去”面临诸多跨国治理风险，海外上市制度差异、海外股东诉讼不断、海外并购受阻受损、海外合规学费高昂等。跨国治理风险源于制度落差带来的治理风险。但正是在应对这些挑战的过程中，中国企业的规则意识、合规意识、运用规则意识在不断增强，治理能力在不断提升。

从正面清单到负面清单：新外商投资管理规则体系提高公司治理对外开放度。2019年《外商投资法》通过，为新时代我国利用外资提供了基础性法律，准入前国民待遇加负面清单管理制度、确定外资在华公平竞争环境等的提出，也标志着中国公司治理对外開放程度有了新提升。中国公司更要合理运用治理规则、公平博弈，提升自身治理能力。

移动互联与绿色发展时代下的新型治理：从理念导入到制度跟进

移动互联技术的迅速发展极大改变了公司治理的治理手段、改变了多主体参与治理的成本和能力，网络治理应运而生，并出现“管理落后于技术、治理落后于管理”的现象;而绿色发展观的提出，也将自然这个重要的利益相关者纳入到公司治理范畴，极大修正了传统公司治理目标，这些新要求催生了新时代下新型治理的提出与发展。

从公司治理到网络治理：科创板设立顺应智力资本参与治理需要。移动互联时代到来，智力资本越发成为网络高技术企业的重要资源，相应出现公司治理由传统“垂直型”（股东大会-董事会-经理层）向“扁平化”（股东大会-董事会、经理层）转变，由此产生合伙人制下“控制权优先股”等传统股权中控制权与收益权偏离的新要求。香港交易所已经允许AB股制度，新兴的科创板也引入此类制度，但我们也要关注到这一突破内地资本市场原有制度框架之举可能带来的风险，因此不妨先从进一步承认收益权与控制权分离、开放“控制权的优先股”开始。

从公司治理到绿色治理：绿色治理理念提出和绿色治理准则落地。绿色发展理念已逐渐为世界所普遍认同，但当前绿色发展面临的主要问题是，既欠缺在治理层面统领协调各主体绿色发展行为的顶层设计，也缺少将绿色发展理念与实践进行衔接的指引性标准。因此，有必要在尽快普及绿色治理的背景下，制定绿色治理准则并开展绿色治理评价。

中国公司治理改革与发展任重而道远，只要我们把握正确的改革路径、推进内外部制度改革内容的深化、坚持与国际接轨开放的改革方式、顺应新型治理发展导入的要求，就能不断推动中国公司治理的现代化，造就更多伟大的中国公司。