生态环境损害赔偿制度改革实施研究

摘要：企业污染，环境利益受损，政府买单在很长一段时间内成为生态环境损害的解决路径，从2018年起，全国开始试行生态环境损害赔偿制度，实现损害担责是生态环境问题的解决之道。山东作为全国生态环境损害赔偿制度改革的7个试点省市之一，开展了生态环境损害赔偿制度的积极实践探索。山东省对“10.21济南章丘重大非法倾倒危险废物事故”生态损害赔偿案件的处理对于我国生态环境损害制度的发展提供了重要的实践创新经验。本文以山东省的改革实践作为研究视角，面对我国生态环境损害赔偿制度现存问题，结合山东的试点实际分析了实施成效，从赔偿磋商、鉴定评估、资金管理三个方面对生态环境损害赔偿制度提出完善建议。

关键词：生态环境;损害赔偿;生态环境治理;生态环境损害赔偿制度

中图分类号：X196 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2020）01-00-03

Abstract：The pollution of enterprises and the damage of environmental benefits， the government paying the bill has become the solution to the ecological environmental damage for a long time.Since 2018， the whole country has begun to try out the compensation system for the ecological environmental damage， and the solution to the ecological environmental problem is to realize the responsibility for the damage.Shandong Province， as one of the seven pilot provinces in the reform of the system of compensation for ecological environment damage，has carried out the active practice exploration of the system of compensation for ecological environment damage. Shandong Province in “10.21 Jinan Zhangqiu major illegal dumping of hazardous waste accident” ecological damage compensation case for the development of Chinas ecological environment damage system provides important practical innovation experience.From the perspective of reform practice in Shandong Province， facing the existing problems of ecological environment damage compensation system in China，this paper analyzes the implementation effect in combination with the actual pilot in Shandong Province， and puts forward suggestions for improving the ecological environment damage compensation system from three aspects of compensation consultation， appraisal and evaluation， and fund management.

Key words：Ecological environment;Damage compensation;Ecological environment governance;Ecological environment damage compensation system

1 问题的提出

生态环境保护的理论研究与制度建设普遍落后于生态环境问题的爆发速度。在我国过去的法律体系中，对于环境受损案件的处理中，人身损害和财产损害通常能得到很好的处置，但受损的生态环境并没有得到有效处置，修复成本也没有得到适当补偿。往往是企业污染了环境，由政府出资来收拾残局。我国生态环境损害赔偿的理论研究与制度建设还亟需完善。习近平总书记在党的十九大报告中指出“人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然”。为加快完善落实生态环境损害赔偿制度，中央政府召开了多次会议，将环境损害赔偿纳入生态文明体系建设之中。

2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，对生态环境损害赔偿进行了初步尝试。2016年8月，在全国选择了山东、江苏、重庆等7省市进行生态损害赔偿改革制度的试点。2017 年12月17日，由中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》，并于2018年1月1日起在全国试行。此次印发的方案根据实践中的经验教训进行了完善。在赔偿权利人、磋商诉讼、鉴定评估、生态修复、赔偿金管理等方面进行了详细规定。

我国的生态环境损害赔偿制度的改革实施还处于起步阶段，在制度实践的过程中，依然面临着严峻的问题与挑战，在赔偿方式、赔偿标准、损害评估、赔偿金管理等方面都存着的很多不足与缺陷，还需在实践中进一步探索与完善。各个试点省市也在中央的號召下开展了积极的实践与探索。山东省通过一些生态损害赔偿典型案例的处理，在赔偿磋商、赔偿诉讼、赔偿金管理、评估评价等方面积极探索创新，并在不同阶段取得进展，为山东省及全国开展生态环境损害赔偿制度试点改革提供了宝贵经验。

2 山东省生态环境损害赔偿制度的改革实施现状——以“济南章丘10.21重大非法倾倒危险废物”生态损害赔偿案件为例

2.1 案件回顾

2015年10月21日，济南市章丘区普济镇上皋村废弃煤井发生重大非法倾倒危险废物事故（以下简称“章丘事件”）。陈某、张某、窦某、路某4名涉嫌非法倾倒危险废物人员当场中毒身亡付出了生命的代价，也对生态环境造成了巨大的损害。紧急处置阶段的直接经济损失约为3000余万元。该事件性质为重大（Ⅱ）突发环境事件。2016年1月17日中央电视台新闻频道《朝闻天下》栏目对章丘事件的基本情况和造成的社会影响进行了详细的报道。

本次事件共有6家企业参与，涉及生态损害赔偿金额2.5亿元。2016年8月，经山东省政府指定，省环保厅组织济南市章丘区政府和涉案六家公司进行四轮赔偿磋商。2017年2月至6月已与山东万达有机硅新材料有限公司、山东麟丰化工科技有限公司、山东宜坤新能源开发有限公司、山东利丰达生物科技有限公司4家企业达成协议，签订赔偿合同，赔偿总额1357.54万元。其中三家涉案企业已全额支付了赔偿金。但另外一家企业山东利丰达生物科技有限公司签订赔偿协议却逾期不履行赔偿责任，省环保厅代表省政府对该企业提起了诉讼。

与山东金诚重油化工有限公司、山东弘聚新能源有限公司磋商失败、双方就赔偿条款未达成一致。对于磋商未果的两家企业，则通过法律诉讼的途径使其承担生态损害赔偿金。而在试点改革之初，因为没有相关法律制度规定，关于法院的管辖、审判标准，还有证据的认定、赔偿金额等一系列的规则都缺乏法律的指导意见。为了解决政府提起生态环境损害赔偿诉讼方面“无法可依”的困境。2017年4月，在环保、法院、检察院多个部门的衔接下，山东省法院印发《关于办理省政府提起生态环境损害赔偿案件若干问题的意见》[1]，明确了涉及此类案件的原告资格、审判组织、管辖范围、起诉应当提交的材料、诉讼中的调解、生态环境损害赔偿诉讼与其他诉讼的关系、鉴定评估结果的采信、承担赔偿责任的范围、诉讼费用等10个问题，这也使得章丘案件顺利进入诉讼程序。2017年8月4日省环保厅向济南市中级人民法院提起了生态损害赔偿诉讼，请求判令金诚公司、弘聚公司2家企业承担生态环境损害赔偿金2.3亿元。济南市中级人民法院于2017年12月12日、2018年4月18日、2018年10月12日三次开庭审理，目前尚未最终宣判。

对整个案例进行一个回顾梳理，章丘的案例中反映出了企业对于环境污染缺乏法律意识与责任意识，永远将利益放在第一位，为了降低排污成本随意排放。在我国过去的法律体系中，对于环境受损案件的处理中，人身损害和财产损害都能得到很好的处置，但是受损的生态环境没有得到及时处理，修复成本也没有得到适当补偿。往往是企业污染了环境，由政府出资来收拾残局。但是从章丘的案例中也可以看出好的发展方向，一些试点省市已经积极开展推进生态环境损害赔偿制度。

2.2 山东省生态环境损害赔偿创新经验

开展生态环境损害赔偿制度改革试点工作，是中央生态文明体制改革“1+6”规划的重要组成部分。2016年初，山东省被确定为生态环境损害赔偿制度改革的七个试点省份之一。山东省济南市章丘区“10.21”重大危险废物非法倾倒生态损害赔偿案件，在赔偿磋商、赔偿诉讼、赔偿金管理、评估评价等方面积极探索创新，并在不同阶段取得进展。章丘案件的赔偿处理创新为山东省开展生态环境损害赔偿制度试点改革提供了宝贵经验，初步构建了山东省生态环境损害赔偿制度的基本框架，形成了可供借鉴的经验和做法。

一是对于赔偿磋商的有益探索。在章丘事件中，我们可以看到，政府并没有直接对污染企业提起诉讼，而是先进行生态环境损害赔偿磋商，与企业进行就赔偿事宜进行充分交流沟通，加强了生态环境损害赔偿磋商工作。山东省环保厅会同省公安厅、国土资源厅等部门，制定《山东省生态环境损害赔偿磋商工作办法》。将赔偿磋商作为诉讼的前提，即诉讼不是唯一的解决办法，在提起生态环境损害赔偿诉讼前，赔偿权利人和义务人应先行磋商。[2]有效的磋商可以节省时间成本使赔偿更有效率。如章丘案件经四轮赔偿协商，济南市章丘区政府与6家涉案企业中的4家企业达成协议，签订了赔偿合同书。在赔偿义务人不履行的情况下，赔偿义务人可以申请人民法院强制执行。但是在双方磋商不一致的情况下，未达成生态环境损害赔偿协议，政府作为赔偿权利人应当及时提起生态环境损害赔偿诉讼。[3]

二是出台第一份关于审理政府提起生态损害赔偿诉讼案件的指导意见。在磋商未果的情况下，赔偿权利人可以提起诉讼。行政机关提起索赔诉讼是生态环境损害赔偿制度的突出亮点。[4]但是生态环境损害赔偿诉讼的诉讼规则还处于具体的探索阶段，目前的法律中没有对行政机关提起生态环境损害赔偿案件方面的诉讼规则、依据等作出明确规定。为了解决这一突出问题，2017年4月，山东省法院印发《关于办理省政府提起生态环境损害赔偿案件若干问题的意见》，这是全国7个试点地区里制定的第一份关于审理此类案件的指导性意见，这也使章丘案件顺利进入诉讼程序。与未能磋商一致的两家涉案企业提起了生态环境损害赔偿诉讼，也为今后审理此类案件提供了有力指导。

三是提出了赔偿资金管理办法。涉案企业的赔偿金到位之后却缺乏相应的管理办法，为了解决赔偿金的管理问题，2017年7月，山东省财政厅、省环保厅、省法院和省检察院联合印发《山东省生态环境损害赔偿资金管理办法》，共十八条，对于生态环境损害赔偿金的内涵、来源、适用范围、管理等作出了规定。这也是全国首个省级生态环境损害赔偿资金管理办法。

四是加强鉴定评估机构的培养与管理。生态环境损害评估是生态环境损害赔偿的重要一环，是鉴定环境受损程度与赔偿金额的主要依据。被确定为试点城市之后，山东省环保厅和省司法厅积极稳妥地推进了环境损害司法鉴定评估的统一管理。通过调查论证了以往环境损害赔偿案件的数量、现有环境保护检验检测机构的技术能力和评价技术标准等，对评估机构的数量和布局、行业准入资格要求、技术标准和评估活动进行了严格的要求。2017年4月，山东省环境保护厅在全省公开选拔了环境损害司法鉴定机构登记评估专家，61名专家被列入环境损害司法鉴定機构登记评估专家库。[5]省司法厅、省环保厅还对评估机构的实验室及配备仪器标准进行了规定。2018年以来，山东省司法厅开展了环境损害司法鉴定机构的相关登记鉴定工作。加强对损害评估标准的规范和机构的培养可以为生态环境损害赔偿提供技术保障。

3 完善生态环境损害赔偿制度的建议

目前，《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定了保障生态环境损害赔偿工作顺利开展的赔偿内容与范围、磋商诉讼程序、损害评估、赔偿金管理和公众参与等，这些规定仅为框架性指引，在实施中仍存在一定的困难与挑战。通过对章丘典型案例的梳理和分析，借鉴山东省的改革实施经验，笔者认为我国生态环境损害赔偿制度在以下几个方面需要进一步完善。

3.1 完善磋商制度的程序性，确定政府磋商责任

《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定开展赔偿磋商应是诉讼的前提。在磋商过程中，赔偿权利人与赔偿义务人之间的关系不再是一种紧张的对抗关系，而是一种平等协商的关系。[6]成功的磋商可以避免诉讼的复杂性和高昂的诉讼费用，也可以节省时间成本。这种好的磋商关系是生态损害赔偿制度的一种创新与亮点，要将其作用发挥出来必须对磋商的程序性进行规范。但目前磋商具体程序规定不明确，磋商实践较少。建议细化磋商程序，规定磋商的主题和范围、磋商的形式和内容、磋商的决定及其效力等。加入充分保障磋商主体的平等地位、建立赔偿磋商的监督机制、保障磋商行为的合法性等附随的法律细则。为了更好的处理赔偿不一致时提起诉讼的情况，应及时制定生态环境损害赔偿磋商与诉讼的衔接机制。[7]

另外要建立生态环境损害赔偿磋商政府责任制度，限制政府的责任边界。磋商制度的弹性磋商特点以及政府在磋商中赔偿权利人与行政监管义务人的冲突角色使得政府在磋商过程中具有自由裁量权，一定要确定完善的责任机制才能保证政府发挥其真正的作用。需要通过相关法律对于政府在磋商中可能存在的恶意磋商、消极磋商、强制磋商等责任作出详细的规定，如存在这种不恰当的行为，赔偿义务人可根据法律规定申请撤销赔偿协议。通过划定政府在磋商中的权利与监管的边界与责任范围，保障磋商制度的公平性与秩序性。也可通过引入磋商中第三方的角色，如群众参与、引入相关专家团队，起到一个第三方制衡的作用，加强磋商过程与结果的专业性、公平性。

3.2 完善生态环境损害评估鉴定体系，加强评估机构培育与监管

环境损害鉴定评估是生态环境损害赔偿案件审理的重要环节。由于环境污染的监测复杂、难度大、成本高、标准模糊，所以对生态环境损害进行定量化评估比较困难。尽快建立健全生态环境损害评价法律法规。建议环境保护部颁布国家层面统一的《生态环境损害赔偿评估方法》，如生态环境损害识别、修复方案制定、实施过程评估、修复成果评价等具体评估标准，构建出一套系统标准的损害评估方法。为地方各级生态环境损害评估提供科学的依据与指导，有利于地方层面因地制宜的构建具体评价方法。

另外要保障生态环境损害评估鉴定资金来源。生态环境损害评估工作由于其专业性与复杂性，所需要的资金一般较为庞大。评估资金能否得到充足有效的保障，对生态环境损害评估工作能否顺利开展至关重要。[8]首先可以采取从政府内部财政资金拨款的方式，除此之外，还可以拓展社会资金的渠道，由第三方社会组织建立生态环境损害评估专项基金，与企业合作建立评估保险等形式，筹集社会资本。

加强对损害评估机构的规范与培养。目前，在我国具有相关资质的评估机构数量远远不足。除数量不足外，环境损害司法鉴定机构的质量也是参差不齐，司法鉴定意见的可信性受到质疑，导致法院审判取证困难。[9]因此，加快生态环境损害评估专业机构建设，加强生态环境损害赔偿人员培训，开展相关法律法规、政策规范、典型案例、评估技术等方面的专业培训。促进专业评估团队的建设，为生态环境损害赔偿提供智力支持。

3.3 规范赔偿资金管理制度，推动赔偿金运行动态公开化

目前，在生态环境损害赔偿资金管理方面，国家只是从大类上进行了说明，没有明确统一的规章制度，各地在具體的实践中对赔偿资金的使用和管理的做法不尽相同，如山东省在试点实践中出台了《山东省生态环境损害赔偿资金管理办法》，对于生态环境损害赔偿金的内涵、来源、适用范围、管理等作出了规定。但是很多地方仍然处于资金管理相关制度的缺失与管理混乱的情况，巨额的赔偿资金如果管理不善，就会影响到环境修复的实施，更为严重的是会严重损害生态环境损害赔偿制度的社会公信力。

建议各省市出台环境损害赔偿资金管理办法，明确资金来源、支出范围、使用程序、管理与监督机制，可以使得赔偿金的使用与管理更加有依据。有关学者建议将生态环境损害赔偿金划入环境保护部门进行统一管理，因为环境保护部门拥有最丰富的实践经验、专业技术和公信力权威，生态环境损害修复工作的专业性和有效性都能够得到有效的保证[10]。本文也认为各省市应制定相关资金管理办法，构建环境保护部门资金管理模式。同时也要完善生态环境损害赔偿金使用审核机制，每一笔赔偿金的使用都需要遵循相应的申请审批制度。生态环境损害资金使用主体在向环境保护部门提交资金使用申请时，应详细论述生态修复的具体执行方案和资金费用使用明细，相应环保部门需对申请方案进行科学性与可行性的审核评估。审核通过后拨付相应资金，并且对资金使用进行长期追踪与监督。

赔偿金的使用应该遵循动态开放的原则。生态环境涉及到国家和人民的利益，是引发全社会关注的重大问题。因此，生态环境损害赔偿金的使用需要相关部门进行规范化的统一管理，还需要将资金的使用动态公开化、透明化，吸引公众参与监督。省、市、县各级环境保护部门应当通过门户网站、官博、公众号或者其他形式，定期动态公布赔偿资金的使用情况与修复进程。同时，开展听证会等线上线下交流活动，广泛听取公众意见和建议，加强公众参与，促进基金运作的阳光和透明度。

4 结语

在全国试行生态环境损害赔偿制度的目的是为了实现损害担责。建立健全生态环境损害赔偿制度，使生态环境造成损害的责任人承担损害赔偿责任，有助于生态环境的保护，也有助于培养企业与大众的环境责任感。山东省作为生态环境损害赔偿制度改革的试点省份，通过完善法律法规，在章丘这一案件中找到了非法倾倒危险废物的“债务人”。山东省在赔偿磋商程序、诉讼、资金管理等方面都探索出了一定的经验，就全国而言，还需要从完善磋商制度的程序性、完善生态环境损害评估鉴定体系、规范赔偿资金管理制度等方面入手，吸取各地创新经验，加快推进我国生态环境损害赔偿制度改革。目前我国的生态环境损害赔偿制度还处于起步阶段，还需要广大学者进行更加深入的研究。

参考文献

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[2]山东省生态环境厅.介绍《山东省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》的相关内容[EB/OL].（2018-07-27）/[2019-01-15].http：//www.sdein.gov.cn/hdjl/zxft/syft/ztbdzgqk_1123/201807/t20180727_1427874.html.

[3]刘倩.生态环境损害赔偿：概念界定、理论基础与制度框架[J].中国环境管理，2017，9（01）：98-103.

[4]彭中遥.行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼的理论争点及其合理解脱[J].环境保护，2019，47（05）：24-30.

[5]中国环境报.山东全面施行生态环境损害赔偿制度[EB/OL].（2018-07-11）[2019-01-20].http：//www.cenews.com.cn/legal/201807/t20180711_879839.html.

[6]龚思敏.论我国生态环境损害赔偿制度的完善[D].南昌：江西理工大学，2017.

[7]於方，劉倩，牛坤玉.浅议生态环境损害赔偿的理论基础与实施保障[J].中国环境管理，2016，8（01）：50-53.

[8]徐本鑫，刘清轩.制度需求与供给视角下生态损害赔偿的法律进路[J].昆明理工大学学报（社会科学版），2015，15（05）：56-62.

[9]江慧，张新华，王静.生态环境损害赔偿制度研究——基于江苏省典型案例的分析与思考[J].污染防治技术，2018，31（05）：14-16+19.

[10]冯子轩，邱锴琦.生态环境损害赔偿的治理现状及其改进——以福建省为例[J].湖南警察学院学报，2018，30（05）：45-52.

收稿日期：2019-11-19

作者简介：杨洁（1994-），女，汉族，现为中国海洋大学国际事务与公共管理学院研究生，研究方向为海洋与环境行政管理。