网约车监管形式研究

张俊青 苏倩

摘 要：在共享经济的大背景下，网约车以其创新的模式便利了人们的交通出行，提高了闲置车辆的利用效率，弥补了交通运力的不足，近年来得到了长足的发展。但是，其发展过程中的合法性问题以及对城市交通的影响也使政府监管面临诸多挑战。因此，通过对网约车的发展和网约车监管起源的分析，探讨网约车监管的必要性和监管的合理形式，分析得出，网约车监管需要将经济监管和健康安全监管相结合，才能促进网约车行业健康有序发展。

关键词：网约车;经济监管;健康安全监管

中图分类号：F572;F724.6;TP393.09      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）08-0050-02

基于应用程序的按需网络预约出租车服务（网约车）已经在许多城市得到了充分的发展，便利了人们的出行，在一定程度上解决了交通运力不足，提高了资源配置的效率。然而，在发展过程中它的合法性问题也日益凸显，尤其是网约车的安全性、私家车从事非专门营运的合法性问题。除此之外，网约车的发展也对城市交通造成了一些负面影响，比如拥堵和环境污染问题日趋严重、出租车空驶里程增加等等，这些影响使得网约车行业近年来引起社会各界激烈的争议。由此看来，对于网约车监管几乎不可避免。丁学莲等对共享经济背景下专车存在的问题进行分析，并对专车服务的规制提出了建议[1]。董成惠认为，网约车监管的核心价值应是由政府主导下的公共交通安全和秩序的公共政策而非市场化的竞争政策[2]。刘奕认为，网约车行业的健康发展需要优化网约车的监管体系[3]。因此，本文聚焦于网约车的起源及其监管的必要性，探讨适合网约车行业的监管形式。只有通过有效监管，才能维护网约车这种创新的商业模式、缓解其负外部性，促进网约车行业可持续发展。

一、网约车的发展

网约车，源于“汽车共享”的理念，指通俗意义上的顺风车或者合乘。20世纪40年代以来，为应对城市交通拥堵、能源价格不断上涨的压力，北美地区兴起“汽车共享”思潮，试图以此发挥小汽车的集约特长，缓解交通与能源问题。经过政府鼓励、社会参与、企业创新其成就确实蔚为可观。

“汽车共享”的第一轮发展缘于二战期间的战争需要。为节约重要战争物资，很多地方的公共交通不能满足大众需求，因此政府鼓励4人共享汽车通勤并创建了支持汽车共享的项目。“汽车共享”的第二轮发展源于20世纪60年代及70年代，主要为应对石油危机。同时，在20世纪60年代初，由于传统出租车服务不能灵活响应市场需求，供求矛盾逐渐突出，早期的需求响应性约租车服务应运而生，但关于约租车的观念在很长的一段时间内并没有确定下来。私人汽车所有者曾多次试图提供以营利为目的的乘车服务，但无论是20世纪初美国的Jitneys还是其他的非正规出租车，这样做在美国一直是非法的。自20世纪70年代以来，美国和其他国家政府部门一直在推动需求响应型交通（即“打电话叫车”服务）和顺风车合乘（即以通勤线路为基础的合乘和普通的合乘服务）的发展，甚至对其提供补贴，然而，基于电话的系统操作起来既笨重又昂贵，这项技术并未广泛使用。“汽车共享”的第三轮发展源于20世纪90年代后。随着计算机和手机广泛应用，特别是地理信息系统、电子邮件、社交软件等基于地理位置和信息互通的应用普及，汽车共享发展迅速。在此期间，联邦政府及州政府甚至立法支持汽车共享。进入21世纪后，互联网技术逐渐应用到汽车共享方面，为汽车共享提供了新的动力。2007年以后出现了利用移动互联网技术开发的汽车共享平台，如2007年诞生于爱尔兰的Avego（现已改名为Carma），此系统专注于汽车合乘;2008年美国出现了类似的系统——Carticipate。这些系统的应用都得到了政府与地方交通部门的支持。

2012年以来，基于移动互联网技术的网约车迅速发展。这些网约车企业采用非运营车辆从事运输服务，与传统约租车一样提供有偿的预约运送服务。虽然网约车公司说其提供运输服务的目的并不是获得报酬，但实质上乘客给司机所谓的“自愿的捐赠”是其为了规避监管所创造的名词，其本质仍是通过提供运输服务获得报酬。因此，明确这些基于移动互联网技术的约租车服务的性质，是合理监管这项创新服务的基础。

二、网约车监管的起源

旧金山——世界上第一个制定网约车监管规则的城市，其监管决议在很大程度上为美国其他大城市监管网约车定下了基调。2012年，当网約车公司在这里首次推出网约车服务时，城市和州监管机构立即认定它们违法。因为它们看似符合预约出租车或豪华轿车的定义，但是却没有满足两者的要求，游离在两者的监管范围之外。随着网约车发展暴露出的问题越来越多，制定规则来管理网约车服务已经迫在眉睫。

加州公共事务管理委员会（CPUC）从一开始就倾向于将网约车服务视为一种独特的服务，而无须太多的监管。CPUC将考虑三种服务的定义：出租车、豪华轿车或一种需要有自己规则的独特服务类型（或者可能完全不受监管）。

2013年9月CPUC一致通过了最后的决定，创造了一个新的监管类别——交通运输网络公司（TNC）。该公司需要获得CPUC的许可并遵守有关背景调查、车辆安全、责任保险和数据提供的规定。值得注意的是，这一决定支持了CPUC为维护公共安全而规范网约车的服务，但也在很大程度上支持了网约车服务[4]。

加州公共事务管理委员会（CPUC）和旧金山交通运输局（SFMTA）认为，对于网约车制定监管规则的目的不是要对创新和提供消费者想要的新服务的扼杀，而是要评估公共安全风险，并确保公众的安全不会在其中受到损害。紧接着美国的许多城市和州都效仿旧金山和加州的做法，并采取了类似的规定以实现网约车合法化。

三、网约车监管分析

（一）监管必要性分析

网约车服务监管的理由主要有两个方面。首先，网约车行业出现的问题已经不能依靠网约车市场自身来解决;其次，监管显然能够改善已查明的问题，而且这也是最有效的手段。

网约车行业最突出的问题是其合法性问题。从网约车诞生之初，社会各界对网约车的合法性问题就存在较大分歧。作为共享经济背景下的网约车服务，它的出现将闲置车辆通过互联网平台与用户需求对接，提高了社会资源的利用效率，弥补了城市出租车、公共交通运力不足。但是随着网约车不断发展，大量私家车利用网约车平台规避政府监管进入网约车行业，造成网约车市场鱼龙混杂。网约车平台似乎也没有制定严格的门槛监管私家车的入驻，造成车主认证信息不完善，对乘客的安全带来了十分巨大的影响。尤其是去年发生的两起顺风车乘客遇害案件，凸显了网约车市场监管不力的现象。

除此之外，大量私家车进入网约车平台对城市交通也产生了巨大的影响。大量闲置车辆上路加剧了交通拥堵、环境污染等问题，也冲击了传统出租车行业利益，有些地方甚至出现了出租车司机罢工的现象。这种恶性竞争扰乱了市场秩序，看似便利了消费者的出行，实际上损害了消费者的利益。

（二）监管的合理形式分析

针对上述的问题我们应该考虑，我们想要解决的问题是监管好经济还是监管好健康安全;我们应该了解这是一个需要经济监管的竞争效率低下的问题还是这是一种需要健康安全监管缓解的负外部性问题。明确这个行业的监管必要性是首要问题。监管规则是否能解决问题并比其他任何应对措施更有效，是第二个需要确定的问题。这些问题的答案对于决定什么样的监管是合适的，以及这些监管是否合理至关重要。

监管主要分为经济监管和健康安全监管。经济监管制定规则，旨在解决市场效率低下的问题，尤其是自然垄断问题。在其他机制中，通過制定价格、市场准入和退出限制以及最低工资标准，经济监管试图减轻市场效率低下对行业和消费者的不利影响。支持经济监管的理由往往缘自这样一种观点，即允许网约车服务的监管门槛低于出租车行业对出租车公司的监管门槛是不公平的，因为这将使网约车服务更具竞争优势。

与经济监管相反，健康安全监管是试图弥补社会由于经济活动的负外部性。健康安全监管可以通过制定标准和规则来解决这些问题，这些标准和规则的目的是让造成这些问题的行为者分担风险，或者迫使有关信息向市场公开。在消费者无法准确评估风险的市场中，健康安全监管通常旨在识别和减轻风险。通过健康安全监管可以更好地解决外部性问题，然而禁止网约车进入出租客运市场或设定价格不一定能从根本上解决健康和安全问题。

综上所述，任何针对网约车行业的监管计划都应该反映出健康和安全，而不单纯是经济上的监管。这两种监管方案的最终区别在于它们在执行监管过程中所使用的工具。经济监管通常利用价格限制和进入市场的障碍以保持一个强大的企业处在自然垄断地位，同时人为地限制价格以减轻对消费者造成的伤害。

结语

网约车全球范围的发展使其监管问题成为世界性问题，其推广与发展在满足人们出行需要的同时也出现了与其他城市交通方式的恶性竞争，尤其表现在出租车行业。此外，网约车服务的公共安全隐患也急需法律规范和政府监管。本文以网约车发展和网约车监管的起源为依据，分析了网约车发展所带来的一些社会问题的原因，提出了适合网约车的监管形式应该是经济监管和健康安全监管相结合，这样才能缓解利益冲突、促进公共安全。

参考文献：

[1]  丁学莲，宣慧，朱诚，李树辉，孙浩.共享经济下专车服务存在的问题及规制研究[J].经济研究导刊，2017，（4）：40-43.

[2]  董成惠.网约车类共享经济监管的理性思考：公共政策抑或竞争政策[J].电子政务，2019，（8）：63-74.

[3]  刘奕.以监管体系优化促进网约车行业健康发展[J].中国发展观察，2019，（19）：56-59.

[4]  Decision Adopting Rules and Regulations to Protect Public Safety While Allowing New Entrants to the Transportation Industry[R].California Public Utilities Commission，2013.