平台型非标准就业与劳动力市场规制

王永洁

(中国社会科学院 人口与劳动经济研究所，北京 100028)

一、新就业形态及相关背景

近年来，新经济业态的发展及其就业影响引起人们的广泛关注。中国的相关政策文件逐渐纳入“新经济”“新业态”等概念，提出培育新经济增长点，培育和发展新经济业态。其中，新经济业态包括“互联网+”、物联网、云计算、电子商务等新兴产业和业态[1]。新经济业态对就业和劳动力市场产生了深刻影响，突出表现在增加就业机会和丰富就业形态两方面。有学者指出，发展新经济业态本身是实现就业优先战略的重要途径[2]。在此背景下，我国以平台就业为典型代表的新就业形态越来越常见，也越来越重要。

中国政府的政策语境中，对林林总总的新的就业现象，主要使用“新就业形态”“灵活就业”两个概念；在凸显其“新”、不同于以往传统雇佣模式、灵活性的同时，也在措辞上体现了政府对这些就业形态的中立态度。对于新就业形态以及相应的灵活就业，中国的政策基调是支持其发展，支持通过新就业形态实现扩大就业的作用(1)2017年4月13日，国务院印发的《关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的意见》(国发〔2017〕28号)明确提出，支持新就业形态发展，支持劳动者通过新兴业态实现多元化就业，并提出完善适应新就业形态特点的用工和社保等制度。参见http:∥www.gov.cn/zhengce/content/2017-04/19/content_5187179.htm。。但另一方面，平台就业也对劳动者的劳动权益保障和现行劳动法律规制提出新的挑战。就业是最大的民生，面对平台就业的发展，迫切需要研究其对现行劳动法律规制的冲击，充分发挥其促进就业的积极效应，提出有效化解平台就业对劳动管理和社会保障负面冲击的对策。

鉴于新就业形态的发展，现行劳动力市场规制的适用性也备受关注。学界有关所谓“新型劳动关系”“非典型劳动关系”的讨论层出不穷，存在各种各样的观点。有研究指出，当前，我国的经济发展和经济结构优化催生了“新型劳动关系”和“非典型劳动关系”，劳动关系的主体、客体、权利义务内容均发生了一定的变化，劳动关系呈现出灵活化、碎片化、隐蔽性、创新化和自主化等特点[3-5]。有研究认为，现行劳动法律规制是“单一调整模式”，即依据是否是《中华人民共和国劳动法》(以下简称《劳动法》)界定的“劳动者”。如是，则所有劳动法规则均适用；反之，则不受《劳动法》等保护[6]。学界关于中国劳动力市场规制的发展方向也有不同观点。有的学者主张调整劳动法律规制，以适应“新型劳动关系”；有的学者主张形成专项劳动法律规制或劳动基准法以适应新变化；还有的学者主张只有当劳动者的就业受到破坏时，才需要用法律加以限制[3-4,7]。

学界关于平台就业的研究，从目前的研究状况来看，还存在两方面的不足和难点。一是缺乏理论分析视角区分平台就业内部的不同就业形态；二是缺乏平台就业专项调查数据。本文从非标准就业的视角出发，将平台就业分为平台型标准就业和平台型非标准就业。在不同就业形态下，劳动者享有不同的劳动权益保障、就业保护和社会保险[8]135。同时，本文以网约车平台就业为例，使用交通运输部职业资格中心开展的全国网约车驾驶员就业状况调查数据，分析平台就业的特征，并重点探讨不同的平台就业形态对现行劳动法律法规提出的挑战。

二、平台型非标准就业的内涵与外延

“非标准就业”提供了观察和区分不同就业形态的新视角。“非标准就业”不同于“非正规就业”，二者是两个不同时代的产物，其定义的视角也不同。“非正规就业”是20世纪70年代初开始广为流行的一个概念，主要关注就业的合规性。“非正规就业”包括非正规部门的就业和正规部门的非正规就业，非正规就业的特点是相应的就业不被现行劳动法律法规覆盖。在中国，尤其是在政府政策语境中，“灵活就业”是“非正规就业”的替代性说法。20世纪90年代和21世纪初，中国出台了一系列旨在解决下岗失业人员再就业的政策文件和发展规划，提出引导劳动者转变就业观念，鼓励“灵活就业”(2)2001年，第九届全国人民代表大会第四次会议通过《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》。2002年，中共中央、国务院印发《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》(中发[2002]12号)。。而进入2010年代以来，国际上关于“非标准就业”的讨论越来越多，一个重要的时代背景是由于数字化和新经济业态的快速发展，就业形态日益多样化和复杂化。因而，“非正规就业”关注的是就业的合规性，而“非标准就业”关注的是就业形态。

关于非标准就业的讨论，国际社会尤以2016年国际劳工组织出台的《世界非标准就业》报告为标志[9]。国际劳工组织将标准就业界定为全日制、无固定期限雇佣、构成双方直接从属雇佣关系的就业；而在此范围之外的就业为非标准就业，包括临时性就业、非全日制就业、多方雇佣关系、隐蔽性雇佣和依赖性自雇[9]8。在中国国情下，虽然关于非标准就业的分类与国际劳工组织的分类相通，但又有所不同，最主要的差异体现在对“临时性就业”中的固定期限合同用工的界定方面。根据国际劳工组织的界定，“临时性就业”是非标准就业的重要组成部分，包括固定期限合同用工、以完成项目或一定工作任务为期限的合同用工、季节性用工、零工和日结工资的工作。而在中国背景下，固定期限合同用工不属于非标准就业。这是由于固定期限劳动合同用工在中国是一种重要且主流的用工形式，而且现行的劳动力市场制度对固定期限劳动合同用工和无固定期限劳动合同用工提供了同样水平、无区别的就业保护和劳动权益保障[10]。

本文从非标准就业的视角出发，结合中国现行劳动法律规制和就业国情，将就业形态区分为标准就业和非标准就业。其中，标准就业主要包括固定期限劳动合同用工和无固定期限劳动合同用工；而非标准就业，依据是否为新就业形态，又进一步细分为传统的非标准就业(非全日制用工、劳务派遣、临时性雇佣)和新型非标准就业(如平台型非标准就业)(详见表1)。就业形态的多样化和复杂性对现行劳动法律规制提出新的挑战。在中国现行劳动合同制度下，固定期限劳动合同用工、无固定期限劳动合同用工是最为常见的用工类型，属于标准就业，享受严格的、高水平的劳动保护和社会保险。劳务派遣和非全日制用工属于较为特殊和灵活的用工形式，现行劳动法律法规对其有特殊规定，但在保护水平和覆盖范围上，低于标准就业；而新型非标准就业则在现行劳动法律法规保护之外，在立法和管理上处于相对“空白”的状态。

本文结合平台经济的特征，对平台经济中的非标准就业进行界定，所依据的是劳动者与平台公司是否存在正式的、直接的、稳定的雇佣关系。“平台型标准就业”指相应运营公司与劳动者之间有直接的、稳定的雇佣关系，表现为平台公司与劳动者签订书面劳动合同；除此之外的平台就业则是平台型非标准就业，其特征表现为，平台公司与劳动者没有签订正式的书面劳动合同，而是签订商务合同、加盟合同，或是通过劳务派遣的形式用工。换言之，平台型非标准就业既包括没有签订劳动合同的非正规就业，也包括劳务派遣等正规但非标准的就业形态。“平台型非标准就业”引发相应就业问题的症结在于，通过平台用工和不签订劳动合同的形式，弱化和隐匿了雇佣关系，从而规避了劳动力市场规制和对劳动者的劳动法律保护，雇佣关系的隐蔽化将就业和社会风险转移给了劳动者个人[9]39。目前，大多数国家和地区的平台型非标准就业处于法律上的“灰色地带”。这也是中国劳动力市场制度建设中须重点关注的领域。

表1 用工形态分类

资料来源：作者整理

三、平台型非标准就业的特征：以网约车就业为例

本文使用交通运输部职业资格中心开展的全国网约车驾驶员就业状况调查数据，对平台就业的状况进行分析。该调查于2019年4月实施，涵盖了中国主要的网约车平台运营公司，覆盖北京、上海、南京等20多个城市，共获得有效问卷10 981份。网约车平台就业具有一定的灵活性，尤其体现在工作方式和工作时间上，但在工作过程和服务质量上劳动者受平台公司的严格监管。与其他领域的平台就业一样，网约车平台就业按照就业形态可划分为两类。一类是驾驶员与相应运营公司签订书面劳动合同，驾驶员具有雇员身份的就业，即标准就业；另一类则是驾驶员与相应运营公司没有直接签订劳动合同，而是签订商务合同、加盟合同，或者通过劳务派遣的形式，即非标准就业。调查显示，样本中标准就业的网约车驾驶员为3 698人，占33.68%；非标准就业的网约车驾驶员为7 283人，占66.32%。基于调查数据分析，本文发现非标准就业网约车驾驶员的就业呈现出几方面的特征。

(一)以男性农村劳动力为主

从人口学特征来看，网约车驾驶员以男性为主，大部分是已婚，且农村户口者居多，青壮年占主体，受教育程度较低。调查显示，网约车驾驶员中男性占97.3%，女性仅占2.7%；已婚者占88.0%，未婚者占12.0%；农村户口者占51.9%，城镇户口者占48.1%；40岁以下者占56.36%，50岁以下者占90.88%；高中(含中专或职高)及以下文化程度者占77.86%。其中，在非标准就业网约车驾驶员中，农业户口者、贫困人员比例更高，且受教育程度更低。农业户口者在非标准就业网约车驾驶员中占56.95%，而在标准就业网约车驾驶员中占41.89%，高出约15个百分点。在非标准就业网约车驾驶员中，贫困人员占15.60%，比标准就业网约车驾驶员(9.09%)高出约6个百分点。初中以下者在标准就业网约车驾驶员中占16.52%，而在非标准就业网约车驾驶员中占25.10%，后者高出近10个百分点。

(二)谋生的主要手段

调查显示，收入因素是网约车驾驶员从事网约车行业的主要原因。对于很多驾驶员而言，网约车平台就业是其谋生的主要手段。大多数非标准就业网约车驾驶员是其家庭收入的主要提供者。其中53.22%的非标准就业网约车驾驶员反映，网约车工作收入几乎是家庭的全部收入；37.57%的非标准就业网约车驾驶员指出，网约车工作收入占其家庭总收入的一半左右。这表明，网约车平台就业对增加劳动者收入具有重要意义。

(三)收入较高

非标准就业的网约车驾驶员订单收入相对较高。在非标准就业网约车驾驶员中，其平均月流水在3 000元以下的占4.7%；3 000～6 000元的占15.3%；6 000～8 000元的占15.46%；8 000～10 000元的占19.11%；10 000元以上的占比达到了45.43%。以净收入占流水的60%计算，非标准就业网约车驾驶员每月净收入在6 000元以上的比例达45.43%。然而，平台就业劳动者的收入稳定性值得关注，网约车驾驶员的收入受订单量、工时、客户评价等因素的影响，尤其对于非标准就业网约车驾驶员而言，由于其不享受最低工资制度保障，须承担一定的市场风险。收入不稳定也是其他国家和地区平台型非标准就业面临的主要挑战之一。基于2015年相关机构组织实施的亚马逊劳务众包平台和Crowdflower平台就业调查，约40%的平台劳动者强调平台就业是其主要的收入来源，然而，由于工时短和工作量不稳定，劳动者的收入不稳定且普遍缺乏社会保险[11]。如何提高平台型非标准就业劳动者的收入水平和收入稳定性，是平台型非标准就业发展中的重点问题。

(四)对平台的满意度总体较高

非标准就业网约车驾驶员中，对注册的网约车平台企业满意的占比为47.18%，基本满意的占比为42.32%，不满意的占比只有10.50%。其中，对平台企业不满意的原因较为集中，包括霸王条款、抽成高、权责不清晰和不对等；其他不满意的原因还包括企业派单少、偏向派单、定价模糊、付出与收入不成正比等。

(五)工作时间较长

非标准就业网约车驾驶员每天完成的订单量在15单以上的占46.41%。据推算，完成15单大约需要8小时，也就是国家规定的日标准工作时长。这意味着，近一半网约车驾驶员超时工作。工作时长和订单量对于评估平台型非标准就业的就业质量具有重要意义，工时过短或工时过长都是劳动关系紧张的表现。工时过短或不稳定会导致收入不足或不稳定；而工时过长会给劳动者的生产和服务安全带来风险。调查显示，网约车平台中的非标准就业劳动者工作时间较长；而所有网约车平台驾驶员在工作时间上有一个共性，即订单密集出现在特定的时间段。根据网约车监管信息交互平台数据，在早8时至10时和晚17时至20时之间，网约车订单量最高，早10时至下午17时之间，订单量相对较为平稳。提升就业稳定性和工作时长的合理性，是推进平台型非标准就业发展的重要领域。

(六)社会保险严重缺失

67.13%的网约车驾驶员表示，平台企业未为其缴纳社会保险；而非标准就业的网约车驾驶员中，这一比例更高(91%)，其社会保险的欠缺问题更加突出。究其根本，平台型非标准就业的劳动者不具有雇员身份是重要原因。在未由平台企业缴纳社会保险的网约车驾驶员中，85.05%的受访者希望平台企业为其缴纳社会保险。其中，平台就业是家庭唯一收入来源的驾驶员中，其希望平台企业缴纳社会保险的意愿更高。由于平台型非标准就业社会保险的缺失，在一定程度上意味着就业不安全和不稳定。如一些研究指出的，标准就业与非标准就业的差距以及劳动者是否享受和在多大程度上享受相应的社会保护和劳动法律保护，导致了劳动力市场的分割[12-14]。

本文通过分析认为，网约车平台用工的出现，对解决农村人口、受教育程度较低人口的就业具有重要作用，对保障家庭生计、增加家庭收入、促进脱贫致富具有重要意义。同时，调查数据显示，网约车驾驶员的收入水平相对较高，网约车驾驶员对平台公司的满意度总体较高，但超时劳动和社会保险缺失等问题较为突出。

四、中国现行劳动力市场规制的严格性与适用性

自20世纪90年代起，伴随着《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国劳动合同法》《中华人民共和国社会保险法》等一系列劳动法律法规的颁布实施，中国开始全面实行劳动合同制度和社会保险制度。这对于界定劳动关系、规范和健全劳动力市场规制，保障劳动者权益发挥了重要作用。伴随着这些劳动法律规制的颁布实施，以及积极就业政策、就业优先战略和就业优先政策的实施，中国的劳动力市场制度日趋完善，为推动就业，界定、管理和规范劳动关系提供了相对完善的制度框架。整体而言，中国现行劳动力市场制度提供了较为严格的就业保护和较高水平的劳动权益保障。学界有研究使用经济合作与发展组织(以下简称OECD)提出的度量劳动力市场就业保护严格性的做法，从常规合同内容的严格性、临时合同规制的严格性、集体解雇规定的严格性，评估中国劳动力市场制度的严格性；研究发现，中国劳动力市场严格程度综合评分为3.3分，高于OECD国家综合平均得分(2.3分)。这表明，与很多发达国家相比，中国的劳动力市场制度所提供的就业保护水平是相当高的[15](详见表2)。

然而，OECD提出的度量劳动力市场制度严格性的指标，即“劳动合同常规条款的严格性、临时合同规定的严格性和集体解雇规定的严格性”主要适用于全日制的固定期限和无固定期限劳动合同用工，即标准就业。参照以非标准就业为视角对不同就业形态的划分，中国现行劳动法律规制对不同就业形态提供了不同水平的就业保护和劳动权益保障。中国现行劳动法律法规主要适用于固定期限合同用工和无固定期限合同用工等标准就业，为标准就业提供了高水平、严格的劳动保护和劳动权益保障，体现在劳动合同的签订、履行、终止，工作时长，薪酬待遇，社会保险等方面；对临时性雇佣、非全日制就业和劳务派遣，现行劳动力市场制度只是部分适用，提供了相对保护；而对平台型非标准就业等新型非标准就业则缺乏保护。现行劳动法律规制对临时性雇佣、非全日制就业和劳务派遣三类用工所提供的保护水平和严格程度低于对标准就业的保护，但是在现行劳动力市场制度中对这些就业形态下劳动者的权益保障还是有法可依的；而对于平台型非标准就业等新型非标准就业形态，由于不属于劳动关系的调解范畴，对此类用工存在保护缺失和法律空白的现象[17]223-224(详见表3)。

表2 中国劳动力市场规制严格性的度量

资料来源：度量指标内涵、严格性得分来自相关研究[15-16]；关于劳动力市场规制严格性度量指标的具体法律规定为作者根据《劳动合同法》等相关法律规定整理

目前，我国亟待解决的是平台型非标准就业等隐蔽性雇佣的劳动保护缺失问题，这是未来劳动力市场制度改革中须重点关注的领域。当然，非标准就业对现行劳动法律法规的冲击，并非是中国特有的现象，这一挑战具有全球普遍性和时代性。在大多数国家和地区，劳动法律制度的设计和对劳动者的保护主要建立在假定是标准就业的基础上的[18]。对于非标准就业的保护不足和保护缺失的现象较为普遍。此外，平台型非标准就业是平台经济时代背景下的新用工现象，其对传统雇佣模式和劳动法律规制带来的挑战具有时代性。

表3 现行劳动法律法规对不同就业形态的适用性

资料来源：根据《劳动法》《劳动合同法》《社会保险法》《劳务派遣暂行规定》等整理

五、结论与建议

笔者认为，我们在看待和应对平台型非标准就业的问题上，在肯定其积极效应的同时应注重存在的问题，并加强在劳动力市场方面的规制建设。

(一)结论

第一，肯定平台就业对于增加就业机会的积极效应。在就业优先战略和就业优先政策的大背景下，中国基本的政策基调是支持通过新就业形态实现扩大就业的作用。本文研究也表明，平台就业对于促进就业，增加居民收入，推动脱贫致富，具有重要作用。因此，规制平台经济的发展，应充分考虑其对就业和民生的积极意义。

第二，应区分平台就业中的不同就业形态，在完善劳动力市场制度建设的过程中，重点关注平台型非标准就业。平台型非标准就业在现行劳动立法中处于空白状态。目前亟须解决的是，平台就业内部的两类就业群体就业保护和社会保险“有”和“无”的差异。

第三，在肯定平台就业的基础上，应当针对其出现的问题，加强对劳动者的劳动保护，尤其关注劳动时间和社会保险这两方面表现出来的突出问题。

如何将平台型非标准就业纳入现行劳动力市场规制是一个全球性议题，不同国家和地区对平台型非标准就业有不同的政策导向。在中国国情下，鉴于新就业形态的快速发展和国家实施的就业优先战略、就业优先政策和支持灵活就业、新就业形态的政策基调，中国应在支持和依托新就业形态扩大就业的同时，加强用工规范和管理，及时应对非标准就业对现行劳动法律规制和管理提出的新挑战，有效化解对劳动管理的负面冲击。

(二)建议

在劳动力市场规制建设方面，本文提出以下几方面的建议。

第一，面对新就业形态的发展，应当进一步提高劳动力市场制度的包容性和覆盖面，涵盖非标准就业。一些新型非标准就业，如平台型非标准就业正在成为中国就业增长的新源泉，应对其因势利导，在顺应其发展，充分发挥市场主导作用的前提下，加强用工规范管理，加强对劳动者的权益保障。

第二，在对非标准就业的管制上，要积极探索和创新规制。现行劳动法律法规的基础是劳动合同制度，对劳动者的劳动权益保障也有赖于劳动合同关系。伴随着就业形态的多样化和就业形态的隐蔽性，现行劳动法律制度改革的一个方向是，除对劳动法律规制和劳动关系的认定的讨论外，更应切实关注劳动者的劳动保护。

第三，劳动力市场规制不仅是劳动法律制度建设的问题，还需要相关就业政策的支持。就业政策是中国劳动力市场制度的重要构成内容，在保障就业方面发挥着重要作用。通过“就业政策”推动劳动力市场制度建设早已成为共识[19]。面对平台就业等新就业形态的发展，在国家层面，应在顺应和支持平台用工的基础上，营造积极、网络用工友好型的政策环境，以适应、支持和规范平台型非标准就业。