全域土地综合整治工作中存在的问题及其解决措施探究

张奥

摘 要 传统的土地整治内容局限于土地，整治体系尚未完善，整治方式较单一。在新时代的背景和发展需求下，土地整治被赋予了新的意义。全域土地综合整治发展战略，倡导在绿色发展的工作理念和保护土地资源的基础上，着眼生态环境保护、注重乡村经济结构转型和升级。基于此，分析全域土地综合整治中可能存在的问题，并提出可采取的具体措施。

關键词 全域土地;综合整治;整治措施

中图分类号：S289;156.5 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.21.081

土地整治主要是对土地资源开发、利用、整治和保护的过程，内容广泛，主要包括工矿区损毁土地复垦、高标准农田建设、农村土地整治与新农村建设、退化土地修复与治理、土地资源集约节约利用以及土地信息技术等[1-2]。

传统的土地整治，多是对低效利用、未利用地进行土体有机重构或对田、水、路、林进行综合整治，使得田块平整度、集中连片程度及耕地质量都得到了提高，灌排设施更加完善，路网林网更加科学便利。传统的土地整治工作有很大的局限性，主要作用对象是土地，并将工作重点放在了土地的利用上，而忽略了土地整治所具有的社会功能及服务功能，对于土地的附加产值及产业升级缺乏综合考虑[3]，且大多注重的是在农村地区的田、水、路、林、村等的范畴内采取工程技术进行项目实施，缺乏对土地整治的战略性思考及用全域的视角统筹思考农村发展的问题，存在整治模式固化、整治对象单一、整治体系未完善、空间利用不够等问题，这也是制约当前土地整治工作的瓶颈问题。

1 新时期的土地整治需求

山水林田湖是一个生命共同体，由一个部门行使所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。这充分体现了对大自然的尊重，同时也要求土地整治工作的重心由“土地”本身转变为构成国土的所有要素。在新的时代背景和发展需求下，土地整治被赋予了新的意义和需求：整治主体由土地本身转变为国土空间，整治重点由侧重生产能力偏向生态质量，整治体系由整治技术主导转型为整治要素主导，整治效果由“山清水秀”延伸到人文与自然结合。

2 全域土地综合整治的提出

2003年以来，浙江省委省政府一以贯之地推动实施“千村示范、万村整治”工程，2018年又部署实施乡村全域土地综合整治与生态修复工程，打造了生态宜居魅力乡村，成为乡村振兴发展的重要标杆，还获得了联合国环境规划署“地球卫士奖”。2019年12月，自然资源部下发通知，在全国范围内部署开展全域土地综合整治试点工作。2020年，中央一号文件强调“开展全域土地综合整治试点，优化农村生产、生活、生态空间布局”。

全域土地综合整治的范围广，更加强调以人为核心，重点处理好人与土地之间的关系，全域土地综合整治项目资金投入大，产业发展要求高，在统筹规划及产业融合等方面更具有优势。通过多方共同参与配合，发挥各方强大合力及协同作用，有助于提升全域土地综合整治效果，确保各项工作顺利推进[4]。全域土地综合整治是破解土地制约的主要手段，有利于保护耕地，节约土地资源，改善农村生态环境及经济环境，依托区域独特优势，助力乡村振兴，推动农村农业转型升级，是推动农业农村现代化、拓展高质量发展新空间的重要举措。

3 全域土地综合整治中存在的问题

3.1 有效的协调统筹机制尚未建立

全域土地整治涉及国土、农业、水利、林业、财政和审计等多个部门，各部门之间未建立联动机制。在开展全域土地整治工作时，各部门会各自为政，缺乏统筹安排，在资金投入方面不足，项目规划和实施不科学，导致试点项目全局性不足，会影响实际工作的开展效果。

3.2 社会资本投入积极性不高，资源和资金有效整合难度较大

土地整治项目一般都是由国家和地方政府投资为主。在调动社会资本投入方面存在很大的不足，没有充分调动农民参与的积极性，资源整合方面存在滞后性，资金投入不足，制约了综合整治工作的开展。

全域土地综合整治有助于各部门资源优化配置，统一协调有助于促进涉农政策和资金融合的发展。现阶段，政府出台了一系列惠农政策，给农村发展提供了很多的福利政策，尤其是在农村交通体系建设、农田水利建设等方面，投入了大量的人力物力。但由于不同项目立项要求、资金来源存在差异，部门之间尚未形成综合性政策意见，导致资源及资金整合难度较大[4]。

3.3 项目区规模小且分散，规模化推进程度不够

从近年来土地整治的实际情况来看，大多实施的项目规模小且分散，集中连片度低，区域局限性大。部分乡镇地区具有很大的发展潜力，但项目规模不集中、资金分配不均衡，导致规划程度不足。

4 全域土地综合整治可采取的措施

耕地是农村和广大农民的根本，在全域土地综合整治过程中，要发挥目标导向作用，加大耕地保护，坚决不以牺牲耕地换取眼前利益，要将眼光放长远，贯彻落实新的发展理念，实现生态绿色发展。

4.1 建立多部门联动机制，完善全域土地整治组织机构

全域土地整治是一项系统化、长期性的工程，开展工作时涉及国土、农业、水利、林业、财政和审计等多个部门，这就需要建立各部门间的联动机制，成立领导小组，根据相关政策法规，制定土地整治规划，并部署土地整治的相关任务，各部门要密切配合，统一部署，明确目标任务、整治区域及相关内容，合理选择整治区域，精细谋划，搭建综合整治工作网络，在多维度的共同配合下形成工作合力，推进整治工作有序开展。

在开展工作过程中，各部门不能各自为政，要有全局意识、高度的统一性和协调性，要加强各部门之间的沟通和协作，不定期召开专题会，及时协调解决全域综合整治工作推进过程中各部门存在的困难和问题，并对下一步工作作出部署，确保工作推进有力，有效推动全域土地整治开展的整体效果。

4.2 坚持规划引领、科学谋划

按照“全域规划、全域设计、全域整治”的总体构想及“多规合一”理念，注重与相关部门沟通对接，对照村镇规划、水域规划、林业规划及其他专项规划，深入研究衔接，以保证规划不相互“打架”。编制村庄规划时以“分类实施、统分结合”为原则，做到以下3点：1）按照宜留则留、宜聚则聚、宜迁则迁，统筹安排农业生产、村庄建设、产业发展和生态保护等各类用地;2）注重整治实效，结合区域特色、风土人情、人文历史等，突出当地优势，因地制宜，探索一条适合当地农业发展的道路，避免千村一面，要围绕“一村一品一特色”的思路进行规划设计;3）按照“一張蓝图保发展、一体共治建生态”的总体思路，统筹好生产、生活、生态用地空间，确保耕地成区连片，确保耕地面积有增加、质量有提升，环境有改善，产业用地有保障。

4.3 拓宽资金渠道，引导社会资金

全域土地综合整治不仅要有深厚的实践基础，还要有资金作为保障。要不断拓宽融资渠道，联合各方力量，加大社会资金的投入。1）政府要加大资金投入力度，统筹耕地开垦费、农业开发投资等资金，在财政预算上向农村土地整治倾斜。2）建立涉农资金统筹整合机制。针对多个部门安排的性质相同、用途相近的涉农资金，加大预算执行环节的统筹协调力度，切实做好项目和资金的整合，形成政策合力，提升资金使用效益。3）鼓励社会资本融入。制定优惠政策，鼓励合资、合作，充分运用市场机制，调动社会资本参与的积极性。

4.4 严控工程质量，保证群众全程监督

土地整治要结合农村产业发展的方向，助推农业产业发展和乡村旅游[5]。在做好土地整治工作的同时，结合实际，因地制宜，将土地整治与特色经济相结合，从选址、设计、工程建设到土地流转，以有利于特色产业壮大为前提，尽最大努力发挥好项目效益。

项目实施必须严格规范，确保项目建设顺利推进，并达到优良工程标准。项目立项前要及时公告基本情况、规划设计方案、土地权属调整等事项，广泛听取村民意见。让群众直接参与项目现场监管，做到“整治前参与、整治中监督、整治后满意”。

参考文献：

[1] 郭欣欣，张雷.利用土地整治推进供给侧结构性改革研究[J].农村经济与科技，2018，29（24）：215.

[2] 王志武.土地整治的现状研究及未来展望[J].黑龙江科学，2019（4）：146-147.

[3] 饶静.土地整治社会评价内涵、原则及框架方法[J].中国土地科学，2017，31（12）：84-91.

[4] 郭梅.以全域土地整治推动乡村振兴[J].江西农业，2019（10）：128.

[5] 郭振.土地整治助推乡村振兴[J].社会科学前沿，2019，

8（9）：1623-1627.

（责任编辑：刘昀）