高校建设工程全过程审计的重点与难点

刘长明

高校建设工程全过程审计在规范工程项目管理和提高建设资金使用效益方面发挥了重要的作用，本文论述了建设工程全过程审计工作在招标投标施工管理、竣工结算阶段的工作重点，对全过程审计工作中的审计职能定位、审计意见落实、造价咨询机构监管的难点问题进行了分析。

高校建设工程全过程审计的背景

2007年12月，教育部提出了《关于加强和规范建设工程项目全过程审计的意见》（教财【2007】29号），要求各部门、各单位结合内部实际情况对本部门、本单位的大中型建设工程实施全过程审计，并结合本部门、本单位的实际，制定或修订关于建设工程项目全过程审计的制度或实施办法。全过程跟踪审计开展以来，彻底破除秋后算账等传统审计理念，审计从事后监督到事中控制、事前防范转变，审计方式从静态转为动态，在完善高校工程管理、防范潜在风险、防止高估冒算等方面发挥了重要作用。

高校建设工程全过程审计的重点

建设工程项目全过程审计涉及勘察设计、招标投标、工程施工、竣工结算等各个阶段，时间跨度大、协调单位多、专业知识面广，对审计人员提出了较高的要求。目前大部分高校的审计部门从招投标阶段介入，工作中以全面审计、突出重点的审计原则，能够起到事半功倍的效果，有效地提高审计效率和质量。

1、招标阶段的审计

2008年以后的工程项目普遍按照控制量、指导价竞争费的原则，实行工程量清单招标、固定单价合同的结算方式。与传统定额模式下按实结算的方式相比，中标单位投标书中的综合单价将成为法定依据，在工程结算时不能随意更改，这很大程度上削弱了审计在结算阶段的主动性。因此审计提前介入招投标阶段显得尤为重要。在招投标阶段，施工单位为了追求利益最大化，常常在投标时采用不平衡报价的投标策略。在此阶段首先要审查工程量清单中工程量的准确性和项目特征描述的完整性，这样能够有利的在根源上防止施工单位通过工程量清单漏项或描述不详而采取不平衡报价。其次是审查招标控制价的合理性。招标控制价过低，可能会引起流标，招标控制价过高，可能会引起围标、串标，导致招标竞争不充分。再次是审查招标文件中的评标办法是否合理、合同条款中的结算条款是否严密。合理的评标办法有利于通过招标竞争选择综合实力强、企业信誉好的施工队伍。而严密的结算条款可以为结算审计提供法律依据，减少双方的争议问题，有利地维护学校的利益。

2、材料及设备的审计

材料及设备费用约占工程总体造价的70%左右，事实证明，个别管理人员通过施工材料甲控乙供插手材料及设备的采购，以保证工程质量为由暗中指定供应商，从中收取回扣和贿赂，使材料及设备的采购成为工程建设中贪污腐败易发的隐蔽环节。并且材料及设备即使同一品牌也因不同系列、不同标准而价格差距很大，而建设单位和监理公司在材料及设备的进场验收时，往往只关注材料的检测报告是否合格，没有结合招投标文件检验进场材料的品牌、规格、型号。个别施工单位利用这个管理漏洞以次充好降低原投标承诺的材料档次。因此材料及设备采购和进场后的验收应作为此阶段审计的重点。首先通过审计督促基建管理部门完善材料采购相关制度和流程。甲供材料和达到招标限额的甲控乙供材料应严格按照学校招标工作规定采购，审计部门全程参与招标过程。主要材料及设备在进场使用和安装前，基建管理部门、监理单位和审计部门共同进行验收品牌、规格型号。与投标文件中不同的材料及设备，需经过基建管理部门、监理单位和审计部门确认和同意方可进场使用，其单价由基建管理部门组织审计、资产等相关部门共同考察市场，开会讨论研究后确定。

3、设计变更的审计

施工阶段的设计变更是造成工程项目超出概算的主要原因，大部分的设计变更是必要合理的，但仍存在个别施工单位通过施工阶段的设计变更与投标中的不平衡报价相结合变更工程价款。施工单位巧立名目说服建设单位或设计院将原投标中报价较低的分项工程进行变更，在结算时就可以依据合同条款重新对新工艺、新材料进行组价，将原投标的亏本项目变成了营利项目，而基建管理部门没有严格的设计变更内控程序，让施工单位的手段得以实现，造成了工程中标价与结算造价相差甚远。在此阶段首先应督促基建管理部门完善设计变更论证和审批制度，组织各相关单位参与有关专家对设计变更的论证会。执行“先论证，后批准;先批准，后变更;先变更，后施工”的流程。其次，应结合投标文件和审查设计变更内容，对施工单位提出的设计变更，严格审查变更的理由是否充分和必要，对设计单位提出的设计变更应进行分析，属于设计失误等原因造成的变更应提出索赔，对建设单位提出的工程变更，应对不同的变更方案的造价和优缺点进行测算和论证，为决策提供依据。

4.工程结算的审计

工程造价咨询机构出具的结算审计报告是审计质量的核心，结算审计工作问题复杂，矛盾对立，定案金额直接作为财务的付款依据，关系着施工单位的切身利益，甲乙双方在此阶段据理力争、寸土不让，进而引起工程纠纷走向法律诉讼。因此，妥善处理争议问题是审计在该阶段的重点。结算阶段的主要工作是量和价的审计，大部分的量和价通过核对完全可以达成一致意见。存在争议的量、价问题往往是由于签证、变更、索赔等原因导致双方执行的法律法规或计价依据有所争议。审计部门应将结算争议问题进行分类和汇总，对于行业法律法规相关政策的理解争议问题，可以通过咨询行业主管部门解决。对于双方在合同、招投标文件条款中均有依据的争议问题，可以结合实际情况通过各部门共同参与的协调会解决。对于双方经过协调和咨询仍不能解决且涉及金额较大的争议问题，审计部门应透彻理解和掌握行业法律法规及相关政策，并结合实际情况把握好处理问题的原则和底线，有理、有据、有节地解决争议问题，避免不必要的法律诉讼，使学校利益受到损失。

高校建设工程全过程审计的难点

1.审计职能的准确定位

高校建设工程建设涉及基建、资产、财务、审计、纪委等多个部门参与并相互协作，建设过程中容易出现各相关部门间定位不准、职责不清的问题。全过程审计工作定位不准，会造成审计部门权限无限扩大，相关业务部门推委，审计部门越俎代庖，事无巨细地承担起相关部门的管理职能的被动工作局面。从高校审计的发展历程来看，延伸和拓宽审计职能是内部审计的发展趋势，审计在原来的监督、评价职能上增加了服务、咨询职能。在许多高校服务和咨询职能已被学校提升到一定的高度，并成为了审计工作的主要职能。但通过我们近年来的工作实践来看，发挥审计服务、咨询职能的同时，绝对不能削弱和淡化监督职能。要始终将监督、评价作为高校内部审计的基本职能。在具体工作中审计履行职责要确保到位而不越位，监督而不代替。真正做到以监督为手段，以服务为目的，监督与服务并重，在监督中服务，在服务中监督。以规范学校工程建设管理，提高经费使用效益为目标，找准审计工作与学校中心工作的结合点和切入点，把审计工作置于学校发展的全局之下，實现审计工作与学校发展同频共振，才能更加有利于审计工作的全面开展。

2.审计咨询意见的落实

审计咨询意见是规范管理，发挥审计免疫功能的重要途径。审计咨询意见落实难是当前内部审计工作中普遍存在的问题，很大程度上制约着审计职能地发挥。究其原因，既有审计自身方面的原因，也有来源于相关管理部门的原因。审计自身原因主要是由于审计人员业务不够精湛，调查研究不够深入分析问题不够全面，提出的审计咨询意见缺乏高度和可操作性。相关管理部門不愿意承认存在的管理漏洞或部门的权利受到约束而抵触规范管理的审计咨询意见，也加大了审计咨询意见落实的难度。因此，作为审计人员一定要不断提高自己的综合能力，巩固优势，增强本领，熟悉法律法规、项目管理施工技术工程造价等多方面知识，换位思考深入细致的调查研究和审查，结合实际提出合理的咨询意见，这样才能使相：关管理部门对审计意见心悦诚服，主动落实和改正。对于完善相关部门管理审计咨询意见地落实，首先应督促其尽快落实完善，如相关部门推脱敷衍了事，可以通过主管校领导组织召开各部门共同参加的会议，通过集体讨论研究的形式陈述审计意见的必要性和可行性，并形成会议纪要，促进审计咨询意见的落实。

3.外聘工程造价咨询机构的监督管理

近几年，各高校为了弥补内部审计力量的不足，外聘具有资质的工程造价咨询机构开展全过程审计工作。内审外审相结合的做法在一定程度上缓解了审计部门的压力，但同时也增加了审计工作的风险。目前，大部分工程造价咨询机构的人员良莠不齐，流动性大，个别人员职业道德有缺陷，不能保证廉洁自律，急剧扩大了审计的潜在风险。有的工程造价咨询机构通过低价中标拿到审计业务，在项目结算审计时再与施工单位暗中勾结，弄虚作假，谋取私利，审计质量根本无法保障。因此，外聘工程造价咨询机构的监督管理是确保审计质量的关键。首先，应通过公开招标的方式选择外聘审计机构，将企业规模、企业荣誉、人员情况工作业绩作为评标考核的重点，而将投标报价弱化或不作为评标因素。其次，细化工程造价咨询委托合同，在通用条款的基础上将工作要求、完成时限、奖惩规定、人员安全等内容在专用条款部分协商确定。再次，对入围的工程造价咨询机构建立考核制和复审制。每年对各家工程造价咨询机构的人员及其工作业绩从德能、勤、技、廉几个方面进行考核，实行末位淘汰制。结算审计初审定案后，委托另一家工程造价咨询机构进行复审，形成各工程造价机构间相互制约的机制，减少工程造价咨询机构的自由裁量权，有效保证结算审计的质量。

参考文献：

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