事业单位社会化改革模式初探

王亚莉

随着我国经济体制改革深入推进，越来越多的省份启动了新一轮的事业单位改革。事业单位改革目标主要是理顺政事关系，实现政事分开，解决当前存在的政事组织不分、人事管理不分、产权不分、缺乏科学、严格的激励与约束机制、体制僵化、忽视市场作用和法制不健全等问题。

一、研究背景

随着我国经济体制改革深入推进，越来越多的省份启动了新一轮的事业单位改革。事业单位改革目标主要是理顺政事关系，实现政事分开，解决当前存在的政事组织不分、人事管理不分、产权不分、缺乏科学、严格的激励与约束机制、体制僵化、忽视市场作用和法制不健全等问题。虽然国家早在2011年就出台了分类推进事业单位改革的指导意见，但是在具体实践中，受各地区事业单位类型、体量、历史遗留问题、地方经济因素不同的影响，仍然缺乏统一、规范、详实的操作细则，更多只能依靠各地探索实践，“破题”事业单位改革。

事业单位社会化改革是指事业单位在向市场经济体制过渡中，接受社会的影响，进入社会系统的过程。

云南云勤集团有限责任公司是云南省委、省政府认真贯彻落实党的十九大精神，推进省级机关后勤服务社会化、市场化改革的产物。其下属拥有改革划入的省委机关幼儿园、省委金牛幼儿园、圆通幼儿园、大观幼儿园、华山幼儿园等多个高品质幼教品牌。幼儿教育培训板块，是云勤集团五大产业产业发展的核心，也是事业单位社会化改革的难点和重点。

二、事业单位社会化改革主要模式

目前全国各地事业单位社会化改革实践的的主要模式包括：企业化管理改革模式、体制内部改革模式、企事业并轨改革模式、委托管理模式和“事转企”改革模式五类。

（一）企业化管理改革模式

该模式具有如下特征：1.政府部门拥有领导任命、经济指标、人事调动、财政拨款等权力;2.工作人员属于行政事业单位编制;3.内部按企业模式建立管理组织机构;4.有明确的经济效益目标，自收自支，自负盈亏。

优点是同时具有事业单位政策待遇和企业化经营管理的先进模式，拥有更大自主权、较高的经营管理水平和积极性。缺点是该模式只能是作为改革的一种“折中”方案，此种模式必将会随着改革的不断深入而逐渐淡出历史的舞台。

（二）体制内部改革模式

该模式保持事业单位性质，不改变单位运作方式，只是引入承包、租赁、委托经营和自主经营等市场化经营手段，增加收入渠道、服务范围拓宽、利用效率提高。

（三）企事业并轨改革模式

该模式再保持事业单位体制性质的基础上，成立专业运营管理公司实施管理，即“一个机构，两块牌子”。该模式事业单位性质未变、人事基本一致，仅单独成立一个独立法人公司进行资产的经营管理，且多数还享受财政补贴。

（四）委托管理模式

政府部门，通过市场公开招标等方式引入资产专业管理机构，实现资产所有权和管理权的分离，并由引入机构向社会提供公共服务，借以提高资产的管理水平。该模式效率较高，且成本则较低。

（五）“事转企”改革模式

是指将事业单位完全改造为全资国有现代化企业的模式。

五种模式特点对比表

从五种模式对比来看，改革并不会改变国有资产性质，改革的本质是通过对经营权和管理权、收益权的重新划分，实现管办分离、效能提升、运转顺畅、活力增强的目标。

三、各种模式下的改革要素特点

（一）组织变革

在5种模式中，“事转企”改革模式侧重于管理体制改革，其它的侧重于管理机制改革，并没有从根本上改变体制模式，易于实践，人员变动小，阻力少。但在局部权力调整中仍然会存在阻力，甚至导致改革失败的情况。

1.企业化管理改革模式对职能进行了调整，但是并没有“政企分离”，尤其是人力资源方面依然缺乏市场机制。

2.企事业并轨改革模式改革力度更大，实现了“政企分离”，但仍存在“事企分开、管办分离”方面的不到位，企业负责人权责普遍不够明晰。

3.体制内部改革模式和委托管理模式并不存在组织变革。

4.“事转企”改革模式则最为彻底，从根本上改变了事业单位性质，彻底转变为企业。

（二）所有者职能

所有者职能主要评估管理支配权、人事支配权和财务管理权。其中人事管理权主要反映在人员任免和考核两方面。其中财务管理权主要反映在剩余索取权、投资决策权以及预算管理权三方面。

1.企业化管理改革模式只拥有了财务管理权，仍然缺乏管理支配权和人事支配权。

2.体制内部改革模式和事业单位委托管理模式的所有者职能大部分集中政府部门手中，事业单位只掌握了部分财务管理权。政府部门通过财政补贴控制预算管理权、投资决策权和人事支配权。

3.企事业并轨改革模式中政府下放了剩余索取权。同时，用预算管理加强了对财务的监控，用发展规划控制了重大决策权力，用绩效评价管控事业单位社会功能。但企事业并轨改革模式中，事业单位仍然没有事业编制人员部分的人事任免权，仅有对新进入市场聘任人员部分的人事任免权。

4.“事转企”改革模式获得了完全性质的独立法人地位

（三）社会功能

事业单位或多或少仍然承担着部分社会功能职责。不同管理改革模式下事业单位履行社会功能的方式各不相同。

体制内部改革和企业化管理改革模式下的事业单位靠政府部门通过行政手段促使其提供社会功能。企事业并轨改革模式下政府部门通过对负责人的绩效考核来促使其提供社会功能。“事转企”改革模式则通过董事会的治理来促使其提供社会功能。委托管理模式則通过委托合同来促使其提供社会功能。

四、云勤集团幼儿教育培训板块改革存在的问题

云勤集团幼儿教育培训板块虽然拥有云南省最为优质的公办幼儿教育资源，但是由于自成立以来受体制限制，缺乏市场机制激励，错过了2008年-2018年幼儿教育发展的“十年黄金期”。体质限制主要导致的问题包括：

（一）产权不清晰

目前，幼儿园的产权依然掌握在政府部门手中，因此导致资产收益权、经营权的不清晰，改革缺乏物质基础，资产收益情况较差。

（二）权责不明确

幼儿园主要管理人员仍然按照事业单位编制内人员管理模式，考核指标主要围绕公共服务提供的质量、数量以及校园安全等主要指标，与市场严重脱轨，挫伤了管理团队积极性。

（三）政企未分离

幼儿园属于部门办的事业单位，每年绝大多数的学生名额仍然以远低于市场的收费标准向政府部门家庭优先提供，剩余少量名额收费缺乏市场调节机制，导致收入无法支持发展;且在发展过程中，时常受到政府部门出于非经济目的的指挥与影响，也阻碍了幼儿园的社会化发展。

五、云勤集团幼儿教育培训板块改革建议

（一）云南省幼儿教育培训发展趋势

当前国内的幼儿教育行业经过十年的快速发展，已经呈现出了普及化、公益化、精品化、高端化的特点，虽然依然有着人口基数、城镇化、消费升级、家庭结构、教育传统观念等因素支撑，但结合云南省幼教产业实际发展特点以及近年来颁布的《民办教育促进法》、《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》等政策，可预测云南省的幼教产业主要呈现出“补短板”和“做精品”两个主要发展线路。“补短板”主要是响应中央新政，扩大公益性幼儿园的覆盖范围，体现教育的公益性。“做精品”则主要是继续鼓励民办教育的投入，接轨国际幼儿教育模式，推出更为丰富的幼教课程，做精品小班，带动产业升级，满足差异化需求。

（二）云勤集团幼儿教育培训板块战略定位

云勤集团幼教板块的资源特点是：品牌知名度极高、核心地段区位优势、教师团队经验丰富、生源稳定等。云勤集团在幼教板块的战略愿景主要是希望该板块成为服务产业的重要闭环之一，成为集团长远投资和自持项目，形成集团中长期的重要资金流，平衡好经济和品牌效益。

（三）改革建议

1.改革初期，幼儿教育的性质以及今后板块定位决定了不能采用委托管理模式，防范委托管理后出现的质量下滑、品牌信誉度受损以及经济法律纠纷的风险。在完成幼儿园转变出资人主体基础上，可以在特定阶段和小范围内尝试内部改革模式，通过承包、租赁、服务外包手段，摸索市场化的路径，培养经营人才，也有助于进一步准确评估自身发展优劣势。

2.改革中期，采用企业化管理或者企事业并轨改革模式，通过经营责任书等方式进一步清晰管理者权责，进一步放寬人事、资金、投资权限，对标社会资本投资的幼儿园，鼓励参与竞争，并制定与市场竞争相匹配的薪酬激励体系。

3.改革最终阶段，重点开展转换单位性质、选聘管理层、强化企业法人治理体制、精细化管理等工作。

六、结语

综上所述，云勤集团幼教行业的事业单位社会化改革，应当在不同阶段灵活采用不同的模式，分阶段、分范围逐步授权，通过产权、人事权的逐步划断，建立起符合企业的组织模式，最终“事改企”，彻底实现幼教板块明晰产权、明确权责、实现政企分离、科学管理的事业单位改革目标。（作者单位：云南云勤服务集团有限责任公司）