行政事业单位专项资金管理的困境及对策分析

许永林

摘 要：行政事业单位的专项资金是由政府部门拨款，用于特定活动的资金，在使用过程中必须遵循专款专用的原则。但近年来，受行政事业单位发展以及我国经济体制改革的影响，专项资金的种类逐渐多元化，加大了行政事業单位对其管理的难度，部分资金使用并不规范，专项资金的利用率也不高，不利于行政事业单位实现精细化管理。基于此，本文首选阐述了行政事业单位加强专项资金管理的重要性，以及管理所遵循的原则。在此基础上，从单位专项资金使用现状出发，深入分析行政事业单位在专项资金管理中存在的问题。最后，针对现状以及问题来研究提高单位专项资金管理的策略。

关键词：行政事业单位  专项资金管理  困境  对策

一、行政事业单位加强专项资金管理的重要性

近年来，随国家对公共建设、基础设施等各项民生工程的投入力度不断加强，各类专项资金的额度也在不断被提高，相应的国家对专项资金的管理以及使用情况也提出了更高的要求，但对应行政事业单位而言，加强专项资金不单是为了满足政策要求，同时也是自身在新环境下稳健发展的需求。在实践过程中，行政事业单位加强专项资金的优势可以概括为以下几点：

（一）有利于政府职能发挥

对专项资金实施严格管理能够较为准确地分析出各行政事业单位在各项国计民生工程中的资金使用情况，并通过对专项资金使用效率的分析来判断各项工民生工程的实际开展情况以及需求，以此作为财政部门或上级部门考量单位绩效的依据，并通过调控专项资金额度来提高单位对专项资金管理的重视，进而提升专项资金利用率，充分发挥出政府职能。

（二）有利于单位管理水平的提升

专项资金管理作为资金管理的重要一环，加强专项资金管理能够帮助行政事业单位弥补资金管理短板、寻找资金管理的薄弱环节，并对专项资金使用进行合理规划、控制和考评，为行政事业单位实现精细化管理奠定良好的基础，也间接促进了单位管理水平的提升。

（三）有利于政府防控融资风险

国家在国计民生项目上的大力扶持虽然能够促民生、促发展、补短板，但对于政府而言，过多的专项资金支付也加大了财政负担。而行政事业单位管控专项资金管理能够提高支出的合理性和高效性，进而提高专项资金利用率，促使单位用少量的资金达到同等要求效果，大幅减轻财政负担，也减少政府的融资需求，有利于政府控制融资风险。

二、单位专项资金管理遵循的原则

在国家政策要求、单位发展需求双重模式下，行政事业单位在管理专项资金时也需要遵循以下原则：首先，专款专用、综合预算原则。专项资金必须严格按照落实到制定项目中，通知按照量入为出的原则，综合管理资金预算。其次，规范程序、科学排序原则。单位在申报专项资金时，必须严格按照相应的申报程序递送相关可行论证报告等，同时在将专项资金分配到各专项活动时，行政事业单位应该按照项目迫切度来客观、合理地进行排序，确保重点、紧急项目资金的需求。再次，严格控制、节约提效原则。行政事业单位在管控专项资金时，必须要严格控制各项支出，对有定额、配置标准要求的资产，应按照相应标准来进行配备;对未有标准规定的资产，单位应该按照实际需求来进行合理配置，以最小的成本获得最大的收益。最后，追踪问效原则。各项专项资金支出必须严格落实到具体负责人，并由本单位、财政部门以及社会公众监督其使用效率，追究低绩效或无绩效单位、人员的责任。

三、行政事业单位在专项资金管理现状以及存在的问题

（一）专项资金使用现状

近年来，外部市场的变动以及我国经济体制的深化改革也给行政事业单位运营带来了一定的影响，再加上国家政策对资金利用率提出的更高要求，行政事业单位也逐渐加强了对专项资金管控的重视，逐步完善专项资金管理体系，但从实际来看，一方面由于单位管理理念、管理模式未及时变通，一方面也由于专项资金核算范围较广，行政事业单位往往出现专项资金支出和自身支出相混淆的问题，使得部分专项资金并未得到严格管理。同时，部分行政事业单位对专项资金的管理不严谨，使得专项资金被挪用、占用，跑滴漏问题严重，专项资金利用效率难提升。另外，部分单位还存在“面子工程”，在开办民生工程时，只关注给个人带来的功绩，资金使用缺乏规划，前期随意使用资金，后期不惜牺牲质量或挪用其他项目资金来弥补漏洞。就目前而言，多数行政事业单位还未建立完善的专项资金管理体系，在专项资金管理中还存在诸多问题。

（二）专项资金管理中存在的问题

通过对行政事业单位专项资金管理现状的深入分析，单位在专项资金管理中存在的问题可以归纳为以下几点：

1、预算编制不科学

现阶段，受管理理念、模式等的影响，多数行政事业单位的预算编制并不科学，部分单位依旧采用增量预算的编制方法，基于预算的数据主要来自于财务数据，还未全面考虑市场以及项目等的变动，所编制的预算指标往往和实际存在一定的偏差;部分行政事业单位为了能够进行项目申报或得到更多的审批金额，常缩减申报步骤，比如所做的项目可行性研究报告并不全面，仗着审批机关并不了解项目实情而随意编报，使得申报审核职能大打折扣;部分单位所做的项目预算较为粗放，预算方案中只有部分项目费用进行了详细的预算细化，其他都未细化到具体环节，导致财政部门、外部监管机构并不能依据单位所提供的数据信息来对专项资金的使用进行全面监管，在一定程度上滋生了专项资金被随意挪用、占用等问题。预算编制的不科学使得单位专项资金缺乏合理的事前规划，在项目各环节的资金配置上较为随意，影响资金使用效率。

2、专项资金管理制度固化

《财政专项资金管理办法》、《关于进一步加强财政专项资金使用管理的有关规定》等相关政策的颁布对行政事业单位专项资金的管理提出了新的要求，单位也依据要求制定相应的专项资金管理制度。但从制度落地情况来看，部分单位的制度过于理论化，和单位实际工作开展相脱节，缺乏实操性;部分单位虽然依据借鉴制度制定指引以及其他兄弟单位优秀经验编制了较为科学的专项资金管理制度，但和单位实际需求存在一定的偏差，管理细则不完善，存在管理真空地带。甚至部分单位还存在“重建设轻应用”的问题，不重视制度是否落实在具体。

3、专项资金监管力度不足，未能落实追踪问效

行政事业单位的专项资金既有中央财政专项资金，也有地方财政配套资金，种类多样，金额数目较大，对资金监管力度提出了较高的要求，然而从实际来看，现有外部监督力度还远达不到要求。一方面是由于专项资金所涉及的项目较广，且涉及财政部门、实施单位多个管理部门，而且部分项目跨度时间较长，但现有监管机制无法做到全方位、全过程监管，监管范围不全面，项目实施过程中的资金使用是否合规、使用记录是否准确等都无法得到佐证，致使专项资金被套用、占用等违规行为的发生。另一方面，目前的审计监督、财政监督主要以财务资料为依据，并未深入分析、审查资金账表、收支凭证等资料，和现场管理相脱节，项目预算高于实际开展资金量。而且审计部门在监督时，主要考察的对象是行政事业单位专项资金管理的合法和合规性，并未进一步分析项目实际执行效果，没有落实追踪问效制度。再加上行政事业单位内部控制、内部审计机制的不健全，单位自身自查能力较弱，内部监督力度也不足，甚至部分单位只关心指标，为完成指标而随意滥用资金，使得专项资金安全性和收益性都得不到保障。

4、缺乏复合型管理人才，绩效考核机制不健全

现阶段，国民经济的快速发展虽然提升了国民经济质量，但同时也给多数居民带来了较大的生活压力，相比以往，现阶段的职员更倾向于在高薪企业或前景较为广阔的企业工作。而目前，我国行政事业单位长期以来存在的岗位靠工龄、功绩升迁以及上下指令式的交流等问题，使得其对人才的吸引力逐渐下滑，而单位又无法通过福利待遇等来吸引人才，再加上自身人才培养机制的不健全，以及绩效考评制度的不完善，导致现阶段多数行政事业单位面临管理人才缺乏问题，现有人才难以支持和服务现代化财务管理理念。

四、行政事业单位加强专项资金管理的措施

通过对上述问题的进一步分析，结合问题产生的深层次原因，针对行政事业单位专项资金管理体系的完善提出以下对策建议：

（一）科学编制专项资金预算

首先，从政府的角度，地方政府应以国家所制定的专项资金管理办法和制度要求为基础，结合当地实际发展情况以及战略规划来构建科学的预算管理体系，明确预算编制程序，并通过深入地方行政事业单位调研、开展座谈等方式来详细了解项目实施单位的需求，作为专项资金划拨和审批的依据。并在管理过程中，按项目类型、单位情况对各行政事业单位进行归类，实施同类标准化管理，避免“一刀切”。其次，从行政事业单位的角度，单位应按照既定的预算编制程序，采用零基预算、滚动预算等多种方法相混合的编制方法，兼顾财务数据和非财务数据来编制项目预算，同时加强上下沟通，和资金管理部门做好项目预算交流，确保财务预算和业务预算的融合，以及和项目全生命周期预算相衔接。另外，单位还应端正使用专项资金的态度，以国家利益和人们利益为己任，严以律己，严格遵守审核制度要求递送真实有效的财务信息、项目可行性报告等，从而提高专项资金预算的合理性。

（二）完善专项资金管理制度

首先，针对行政事业单位自身专项资金管理制度建设，单位应以相关政策指引为依据，借鉴其他单位经验来构建专项资金管理制度架构。再由财务人员结合单位实际发展情况以及业务流程等来对制度架构进行进一步优化。同时，从其管理范围和要求、职责分工以及内部监督等多个角度来规范单位制度规章，明确各部门、各岗位职责要求，通过梳理单位业务流程来精简岗位，分离职责重复岗位、增加了职责缺失岗位，比如建立健全内部控制部门和内部审计部门，再以部门职责为依据，详细制定各部门、各岗位管理细则，明确项目各环节管理流程，比如针对专项资金的调整等环节，也应制定完善的管理制度和流程，在单位会计人员通过实时监督和分析，发现某项目实际进展和预期出现偏差后，若需要追加资金，则应及时编制项目调整报告进行申报来调整，避免直接挪用或占用其他项目资金等现象。其次，从政府角度，财政部门应按照政策要求，针对专项资金的审批、审核建立严格的管理制度，严格按照政策规章要求和标准来开展项目批复和日常支出工作，并編制分离预算体系，将会计监督和预决算进行有机结合，科学开展专项资金的申报、调整审批，杜绝随意调整。

（三）建立健全监督评价机制

在监督力度的强化上，首先，针对外部监督，地方政府、外部监督部门、审计部门可以按项目所处地区将其划分到相应的地方监督、审计部门，从而深入单位项目一线，从实地侦查项目申报事项是否属实。同时，借助同类其他项目专项资金使用量来对比项目预报，若差额较小，监督机构可以采用抽样调查的方式来抽取部分项目进行资料审核，以减少工作人员任务量、提高审批速度;若项目差额较大，则应对该项目收支凭证、财务账表等资料进行详细分析，针对存在的差异和实施单位进行沟通，要求其进行调整、重新申报等。同时政府也应直接加强追责制度的权威性，对违规、违法操作绝不姑息，从源头上杜绝专项资金被乱用等问题。其次，针对内部监督，行政事业单位应完善内部控制制度以及明确内部审计权威，为其配备专业人员，对单位各项目开展实施全面监督和管控，提高自查、自监力度。在具体操作过程中，单位还应在内部构建和实施以下制度规章，以加强内部监督力度。第一，单位应实施分工负责制，按照一把手负总责、各级管理层担管理责任、各科室负责人担直接责任、岗位人员担岗位相关责任的模式，实施逐级抓责任、层层抓落实的专项资金内控管理责任制。第二，科学设置绩效考评机制，将专项资金效率和人员绩效相挂钩，并制定相应的奖惩制度，以此来对人员行为进行约束和激励。第三，完善各行政单位专项资金档案管理制度，确保各类文件、信息的真实完整，可由管理人员进行管理追溯、查询操作，以落实专项资金管理责任追溯倒查机制，落实相关责任到具体。第四，实施经济责任审计，确保领导干部经济责任制和离任审计制的切实落地，进一步提高单位管控效率。另外，单位还应加快信息化建设，以期实现线上监督和线下监督相结合、档案电子化等，为监督工作的开展奠定良好的基础。

（四）加强人才培养，完善绩效考评机制

单位的决策制定、各项制度编制以及执行等都需要会计人员的支持，行政事业单位应加强对现有财务人员的培养，定期在内部组织管理会计、资金管理、预算管理等财务管理相关知识，提高财务人员在管理、决策以及分析等方面的能力，加快其从核算向管理的转型。同时，单位财务人员也要积极参加由财政部门或上级单位举办的政策解读学习会，通过交流和学习来深化对专项资金管理政策的解读，从中筛选出和本单位相契合的内容，作为单位内部专项资金管理工作开展的依据。另外，行政事业单位也可以通过加强和兄弟单位的交流，互相学习，来促使财务人员快速掌握专项资金管理架构，支持单位管理者决策。

为确保对单位各部门、各岗位人员行为的约束和激励，还应健全绩效考评机制。首先，行政事业单位应在项目初期为所涉及岗位设定详细的绩效指标以及考评指标，在项目完成后，由人事部门或绩效考评职能部门通过对比各部门、各岗位实际绩效数据和绩效指标的差异，来分析项目开展过程中存在的问题，在编制绩效评价报告的同时，将未达标相关责任落实到具体部门和个人，实施奖惩，比如下一年将按照绩效评价结果决定同等重要项目的资金划拨顺序，在约束人员行为的同时，激励人员工作积极性，以提高工作效率。其次，财政部门应从预算、审批、拨付以及竣工决算整个过程的各个环节实施监督，追踪问效，落实绩效问责，并以绩效评价结果为依据，合理调整单位下期专项资金预算。

五、结束语

新时期，行政事业单位应积极从科学编制专项资金预算、完善专项资金管理制度、建立健全监督评价机制、加强人才培养以及完善绩效考评机制来健全专项资金管理体系，从而提高专项资金利用率，以及单位自身应对风险的能力。

参考文献：

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