池州市国家级医养结合试点面临的困境及破解之策

摘 要：在人口老龄化日益严峻的今天，加强医养结合发展具有重要的现实意义。池州市自2016年以来，根据国家试点要求，大胆探索，努力实践，取得了一些成功的做法，但也面临着机构转型、多头管理、市场运营和人才培养等困境。只有破除行政壁垒，加强统一管理，加大政策支持力度，激发市场活力动力，加快人才队伍建设，并立足池州实际，探索有效的发展模式，才能破解这些困境，进一步促进医养一体化发展。

关键词：池州;医养结合;困境;模式;融合

党的十九大报告指出，要“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”。止到2018年底，池州60周岁以上人口28.4万人，占常住人口19.7%;70周岁以上人口12.2万人，80周岁以上人口3.5万人。自2016年进行国家级医养结合试点以来，池州市大胆探索、努力实践，为整体推进医养结合工作提供了一些可借鉴的成功做法，但也面临着机构转型、多头管理、市场运营和人才培养等困境。如何破解这些困境，是当前推进池州国家级医养结合试点的一项重要使命。

一、池州市国家级医养结合试点面临的困境

1.机构转型的困境

（1）养老机构转型难。对于公办养老机构来说，主要原因是增设医疗机构同时要增加医生、护士，再加上面对的病源有限，利润空间并不大，必然加大运营成本;一般民办养老机构本身规模就不大、收费又较低，很难再添置医疗机构。一些社区和小型养老机构虽然与社区卫生服务中心合作，但由于其医疗设施简陋、服务单一等问题，很难满足高质量的医疗服务需求，特别是绝大多数老年人选择的居家养老，更是如此。

（2）医疗机构转型难。对公立医院来说，首先需要把床位留给重症患者，他们的床效比、日均收入很大，不屑去做医养结合。再加上养老服务本身利少事多，容易产生医患纠纷，若没有政府相关政策支持，更不愿意内设养老机构。部分民办医院虽然感兴趣，但由于门槛高、审批难，相关优惠政策难以到位，正处在两难境地。

2.多头管理的困境

（1）行政管理各自为政。推进医养结合工作涉及部门较多，养老机构隶属民政部门管理，医疗机构隶属卫生部门管理，涉及到参加医保、医疗保险费用报销等事宜由人社部门管理，牵扯到资金保障又与财政部门有关，交叉重叠的部门管理很容易造成互相扯皮和推脱责任等问题。

（2）相关制度有待完善。从目前试点来看，医养结合的医保报销不畅通问题突出，某些试点单位还存在着违规操作和“套保”现象。在医疗机构内设养老机构，还存在着对符合入住老人没有统一标准，把护理等费用纳入社保是否违规等问题。

3.市场运营的困境

（1）社会力量参与的积极性不大。由于受场地、建设用地、规划、消防等影响，相关优惠扶持政策较少，落实不到位，再加上目前养老服务市场尚未成熟，导致社会力量参与医养结合事业的积极性不大。

（2）部分机构定位过高。从试点的情况来看，部分试点单位市场定位在收入较高的群体，没有考虑池州的经济发展水平和消费水平，使得收入較低的老年人无法入住。如果任由这一现象发展，必然不利于医疗、养老公共服务均等化的发展。

（3）机构运营成本大。大多数养老机构日常的运营成本，比如土地、建筑、人工等都很高昂，收费太低无法生存。如果政府不支持，很难推动医养结合发展。

（4）服务内容不同。如设有医务室的养老机构主要是以简单生活照护为主、简单治疗为辅。与一级医院和社区卫生服务中心合作的养老机构和社区重点对慢性病年人提供治疗性措施。大型医院内设的养老机构能提供优质的医疗服务，但忽视精神安慰等服务内容。

4.人才培养的困境

（1）专业人才的缺乏。目前，在池州多数养老机构中，无论是医疗机构转变为护理机构，还是养老机构内设医疗机构，特别是是社区卫生服务中心，都缺乏专业的医疗、护理和康复方面的人才。现有的老年护理人员大多来自家政服务公司或社会兼职人员，无法满足专业的养老服务需求。

（2）招人留人用人难。虽然卫生医疗队伍每年新招，但由于每年报考人数少，每年招考人员远低于预计岗位人数，尤其是全科医生。受择业观念的影响，正规院校毕业的医生、护士、营养师等人才一般没有涉足养老服务行业的意愿。因为一旦他们选择了养老行业，不但工资收入不高，业务范围变窄，职称评审难。即使进入了也是频繁流动，离职率高，影响了机构正常工作的开展。

二、池州市推进国家级医养结合试点的对策建议

1.加强统一管理，实行“一站式”服务

（1）设立医养结合管理处。打破部门之间的藩篱，整合民政、卫健、社保、财政、工商、税务等多个相关职能部门，设立医养结合管理处，实行“一站式”服务，提高服务效率。打通政策和资源壁垒，整合养老服务资金，拓宽社会多元化救济渠道，构建医疗卫生与养老服务的统一支付平台，撬动医养结合。简化医养结合机构审批登记，精简服务程序，涉及同层级审批登记行政部门的，实行“一个窗口”办理。

（2）加强规范化建设。研究制定医养结合机构服务标准和管理指南，对有关术语、服务宗旨、服务内容、服务形式、服务流程、服务管理、人员要求和服务保障等进行统一规范，提高服务质量。

（3）强化监管。要综合政府调查、专家评估、社会建议，制定相对完善的考评机制和监管机制，正确引导“医养结合”的发展方向。目前，医养结合服务的监管应由卫生健康部门牵头负责、民政部门配合，负责进行行业监管。

（4）构建法律服务体系。成立医养结合法律事务中心，加强行业内法律风险防范，保障医养结合机构依法运行。

2.加大支持力度，提供“一揽子”政策

（1）完善制度建设。建立老年慢性病用药长期处方制度，进一步厘清医疗卫生服务和养老服务的支付边界，基本医保只能用于支付符合基本医疗保障范围的医疗卫生服务费用，不得用于支付生活照护等养老服务费用。建立长期护理保险制度，通过个人缴费、财政补助、医保基金适当划转等渠道筹集资金，重点解决重度失能老人基本生活照料、医疗护理等所需费用。

（2）出台优惠政策。如在税收方面，非营利组织的社会办医养结合机构，按规定享受房产税、城镇土地使用税优惠政策。土地供应方面，要保障医养结合机构建设发展用地，对使用社区综合服务中心的房屋设施开展医养结合服务的，予以无偿或低偿使用，符合规划用途的农村集体建设用地可依法用于机构建设。金融方面，支持商业保险机构针对老年人风险特征和需求特点，开发长期护理保险在内的多种老年护理保险产品。

（3）加大财政投入。市政府应通过提高运营补贴、贷款贴息、购买服务等方式，鼓励民间资本参与医养结合发展。并根据经济社会发展水平和职工平均工资增长、物价上涨等情况，适时提高低收入老年人居家养老補贴、经济困难失能失智老年人护理补贴和高龄老人津贴。

3.激发活力动力，促进“一体化”融合

（1）激发养老机构转型活力。对现有的公办养老机构，在不改变土地用途和产权的前提下，全面推行公办民营改革，通过联营、参股、托管、租赁等方式，鼓励民间资本参与进来，促进医养结合发展。对入住率不高的公办养老机构，采取取缔、合并等方式改革，可将乡镇卫生院、村卫生室并入养老机构或签订长期合作协议，推进医养结合。对于符合行业标准的民办养老机构，实行民办公助，在政策、资金支持上享有和公办养老机构同等待遇，不断提高医养结合的供给能力。

（2）激发医疗机构养老动力。鼓励和倡导公立医院兴办养老机构，并完善相关优惠政策和法律法规。鼓励民营医院转型为医养结合服务机构，支持社会办大型医养结合机构走集团化、连锁化发展道路。

（3）激发医养机构融合力。对于养老机构设立的医疗机构和医疗机构设立的养老机构，只要符合城镇职工（居民）基本医疗保险和新型农村合作医疗定点条件的，应纳入定点范围，实现养老和医疗服务无缝对接，全面推动医养融合发展。

4.加快人才建设，提升“专业化”水平

（1）鼓励高校开设相关专业。市政府应鼓励安徽卫生健康职业学院等高校开设养老服务相关专业，加快培养专业人才，为医养结合可持续发展提供人才保障。

（2）加大专业技能培训力度。建立养老机构服务人员的资格认证、职称评定体系，确保他们的职业发展，稳定服务人员队伍等。建立职业培训基地，强化定期培训机制，重点加强保健咨询、急诊急救、中医养生、心理疏导等方面内容的培训，推动医养结合向专业化与产业化方向发展。

（3）适度提高地位和待遇。市政府应制定相关规章制度、通过社会舆论和宣传来提升养老服务人员的社会地位。要完善相关的的考核制度，不断提升他们的工资福利待遇，至少要与医疗机构持平。

（4）广泛吸收从业人员。引进有耐心、肯吃苦、有经验的养老服务人员，为入住养老机构的老年人提供日常护理服务。鼓励本地的优秀人才在完成本职工作的前提下到医养结合机构执业，促进人才流动。继续与乡村责任医生签约，重点加强对高龄、慢病、失能等老年人的上门巡诊和健康管理服务。聘请一些已退休的医务人员定期到养老机构进行义诊。组建一支由社会爱心人士、公职人员、企业职工、高校师生等组成的志愿者团队，为老年人提供生活照料等服务。

5.立足池州实际，探索“特色化”模式

（1）社区嵌入模式。它以社区卫生服务中心或服务站等形式存在，主要提供日常的照护、监测与初步的康复。这种小规模、多功能的模式，可以合理有效地利用空间，实现“医养结合”的全面发展。

（2）“康复医院+养老”模式。这种以康复医院作为依托的模式，由于其医疗资源配置高，可以接收症状严重的老人，这也是很多社会办医院转型的发展方向。

（3）“互联网+养老”模式。主要是利用计算机网络、现代通讯等技术，构建智能化、网络化老年人健康管理信息平台，通过远程健康检测与医疗诊断，为居家和社区养老服务提供医疗保障，实现“医”“养”资源的有效衔接与整合。

（4）旅居养老模式。重点发挥池州的生态特色和大健康产业发展的优势，加快健康医疗与养老、旅游、体育、食品等业态融合发展，吸引外地老人来池州旅游、养生和休闲。

参考文献：

[1]唐雪灵.浅谈加快推进医养结合发展的问题与对策[J].世界最新医学信息文摘，2019.19（42）：216

[2]吉琨.农村医养结合实施中的困境与对策[J].农村经济与科技，2018.29（05）：246-247

[3]杜彦.医养结合服务供给存在的问题及对策[J].智库时代，2019（27）：22-23

作者简介：

黄文生，男，安徽池州人，中共池州市委党校（行政学院）副教授。研究方向：生态与健康。