中缅经贸合作的现状、问题及政策建议

熊国锋

[摘 要]中缅战略合作关系一直以来是我国与东盟各国合作关系中的重点。文章基于中缅经贸合作过程中，中方贸易顺差地位的现状，分析中缅经贸合作中存在的问题，对双方今后经贸合作提出了加强高层政治引领、沟通协调和扩大边境经济合作地区三方面的建议。

[关键词]中缅战略;经贸合作;贸易顺差

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.36.056

缅甸位于东南亚与南亚的连接部，南临安达曼海和印度洋，战略位置十分重要。缅甸也是我国西南方向的重要邻国，长期与我国保持经贸合作。2010年中缅两国建立战略合作伙伴关系，推动了两国经贸合作的发展。2020年是中缅建交70周年，两国经贸合作也面临着新的机遇。借此机会，笔者对中缅经贸合作的现状及存在的问题进行分析，对提升中缅经贸合作的水平提出政策建议。

1 中缅经贸合作的现状

（1）双边贸易额持续增长，中国顺差地位较为稳固。过去10年来，中缅两国的双边贸易额持续增长，从2010年的44.42亿美元增长至2018年的152.32亿美元，8年间增长近4倍，2014年甚至达到249.69亿美元的历史性峰值。目前，中国已经成为缅甸第一大贸易伙伴。虽然中缅进出口贸易在2015年和2016年出现环比下降，但总体来看中缅双边贸易仍保持着较为稳定的增长势头。在中缅双边贸易中，中国长期保持贸易顺差地位，仅在2014年出现过逆差。

根据2018年的统计数据，缅甸与中国双边贸易为152.32亿美元，在东盟内部排名第七位，与排名第六位的菲律宾556.48亿美元有较大差距。排在缅甸之前的依次为越南、马来西亚、泰国、新加坡、印度尼西亚、菲律宾，排在缅甸之后的为老挝、柬埔寨、文莱。作为东盟内部领土面积排名第二位、人口数量排名第五位的国家，可以预见缅甸与中国的双边贸易还有较大的增长空间。

（2）工农业生产原料、建材、汽车、机电、消费品为中国对缅甸出口主流，农产品和初级产品在缅甸对华出口占比较高。由于缅甸并非处于传统的国际贸易通道沿线或中转节点，中国对缅甸出口不存在大量转口贸易的可能性，而是满足缅甸国内的生产和消费需求。缅甸当前正处于发展的初级阶段，国内工业基础薄弱，工农业生产原料、建材、机械设备和消费品主要依靠中国进口。根据中国海关统计的数据，2019年中国对缅甸出口商品（按海关HS编码分类）中的第31类（肥料）、第54类（化学纤维长丝）、第55类（化学纤维短纤）、第60类（针织物及钩编织物）、第72类（钢铁）、第73类（钢铁制品）、第84类（核反应堆、锅炉、机器、机械器具及其零件）、第85类（电机、电气设备及其零件;录音机及放声机、电视图像、声音的录制和重放设备及其零件、附件）、第87类（车辆及其零件、附件，但铁道及电车道车辆除外）金额较大，合计为75.05亿美元，占中国对缅甸出口总额的60.95%。

缅甸是典型的以农业为主的国家，农村人口占全国的70%，出口产品主要为农产品和油气矿产等初级产品，是中国重要的农产品和油气矿产进口来源国。特别是中缅油气管道建成投产后，石油和天然气成为缅甸对中国出口的最大额产品。根据中国海关统计的數据，2019年缅甸对中国出口商品（按海关HS编码分类）中的第10类（谷物）、第26类（矿砂、矿渣及矿灰）、第27类（矿物燃料、矿物油及其蒸馏产品;沥青物质;矿物蜡）、第71类（天然或养殖珍珠、宝石或半宝石、贵金属、包贵金属及其制品;仿首饰;硬币）、第74类（铜及其制品）金额较大，合计为40.01亿美元，占缅甸对中国出口总额的85.42%。其中第27类矿物燃料等单项即达到17.98亿美元，占缅甸对中国出口总额的38.39%。军政府执政后期（2005—2010年间），中国大型国有企业对缅甸油气、矿产、水电等领域进行大量投资，中缅油气管道、蒙育瓦铜矿等重大战略项目建成投产，成为中国对缅甸投资的标志性项目。值得一提的是，中国民营企业也是中国对缅甸投资的重要组成部分。但由于长期以来缅甸限制外国投资者进入，很多中国民营企业以“隐性投资”形式在缅甸开办企业，即以缅甸国民的名义注册公司，实际经营者为中国民营企业或个人。近年来，随着缅甸逐步调整对外国投资的态度，放松对外国投资者的限制，一些中国民营企业的“隐性投资”开始逐步转型为正常投资。

2 中缅经贸合作面临的主要问题

（1）缅甸发展水平限制中缅经贸合作进一步发展。我国的主要贸易伙伴大体可以划分为三类：第一类是国内发展水平较高、消费市场庞大，可以容纳我国的生产能力，此类以美国、欧盟为代表;第二类是出口导向型国家，需要我国生产的原材料或中间产品用于生产，此类以越南为代表;第三类是油气矿产资源出口国，满足我国的能源资源需求，此类以俄罗斯、沙特等为代表。缅甸不是典型的外向型出口经济体或全球主要的大宗原材料出口国，无法与我国形成规模化的产业链协同效应或成为我国大宗原材料的主要进口来源地。缅甸过去长期由军政府统治、经济发展缓慢。2011年推动民主化转型后放松经济管制，积极吸引外资，经济增速有所加快。但总体来说，缅甸仍处于发展的初级阶段，2018年GDP仅为712.1亿美元，在东盟十国排名第七位，人均GDP仅为1326美元，在东盟十国中排名最后一位。由于经济总量有限，国内消费市场较小，短时间内也难以成为我国工业制成品的主要出口市场。

（2）缅甸官方对中缅经贸合作的犹豫态度制约中缅经贸合作。基于缅甸的地理位置、自然禀赋和现实基础，缅甸推动经济发展的最优选择为融入以中国为枢纽的“双环流价值链体系”，主动承担中国中低附加值制造业的外包转移，以此进入全球化生产体系。

但缅甸历史上长期受英国殖民统治，不愿在经济上过度依赖某个国家。缅甸与我国综合国力差距较大，内心对我国存在某种程度的“忧惧”情绪。基于这种原因，缅甸官方在中缅经贸合作上始终犹犹豫豫、“欲迎还拒”。军政府统治后期，缅甸一度有意效仿中国的经济特区制度，在缅甸沿海设立经济特区，却始终未做决断，后随着军政府下台不了了之。2011年缅甸推动政治转型后，更在中缅经贸合作上出现明显态度回摆，不仅宣布“搁置”密松电站项目，还导致中缅瑞丽——皎漂铁路公路大通道项目功亏一篑，至今未有明显进展。除此之外，缅甸政府还推动日本、韩国和西方国家加大对缅投资，以此平衡中国在缅甸的经济影响。不少中国企业表示在缅甸所获的待遇不如日本、韩国企业，甚至比不上泰国、越南等地区国家企业。

（3）重大投资项目的标志带动作用减弱。军政府统治后期，中国国有企业大量进入缅甸水电、能源、矿产领域投资，中缅油气管道、密松电站等项目相继动工。这个时期成为中国企业投资缅甸的高潮，许多民营企业也跟随国有企业步伐进入缅甸投资兴业。2011年9月30日，缅甸时任总统登盛宣布因民众反对原因“搁置”密松电站项目。这一事件给投资该项目的中电投（现更名为国电投）造成巨大损失，成为中国企业投资缅甸的分水岭。此后由于密松电站“搁置”问题一直没有得到妥善解决，中国企业对缅甸政策不确定性的担忧加重，不敢大规模对缅甸开展投资。由国有企业投资的中缅油气管道、蒙育瓦铜矿项目受到缅甸国情社情变化的影响和冲击，更增加了中国投资者对缅甸投资环境的怀疑和担忧。过去几年来，中缅之间一直没有新签有标准性意义的重大投资项目。相比之下，中老铁路建设快速推进，中泰铁路取得积极进展，缅甸在中国对周边国家重大战略投资项目中的重要性有所下降。

3 政策建议

缅甸是我国西南方向的重要邻国，战略位置特别重要，对我国安全、发展具有重要意义。缅甸当前仍处于发展初期，与我国存在阶段性差距，两国产业高度契合，是我国推动“一带一路”和国际产能合作的重要合作对象，进一步深化经贸合作具有较大潜力。

（1）加强高层政治引领，推动中缅两国产业深度对接。缅甸国土面积广大，自然禀赋优越，人力资源丰富，既可成为我国可靠的农产品和原材料供应地，也能承接我国中低端加工制造业转移。我国应从战略高度看待中缅经贸合作，着力将缅甸打造为推进“一带一路”倡议和国际产能合作的样板。要加强中缅高层政治引领，成立由两国副总理—副总统牵头的经贸合作机制。将该机制做实，定期举行会议，制定各行业合作的具体计划，重点加强农业、加工业等行业的产业政策对接，推动中缅经济走廊倡议落地走实。

（2）加强沟通协调，推动中缅重大战略项目取得进展。重大战略项目在中缅经贸合作具有“压舱石”和“指向标”的作用，十分重要，不可废弛。近年来中缅之间未有新的重大战略项目落地，导致中缅经贸合作的发展势头受到明显抑制。我国应加强与缅方的沟通协调，推动中缅重大战略项目继续取得进展，保持中缅经贸合作的发展势頭。考虑到中缅瑞丽—皎漂铁路公路项目对我国构建直通印度洋的战略大通道意义重大，我国应将该项目作为当前重点，推动缅方同意尽快启动项目勘察设计，平衡双方利益诉求，明确双方的权利责任义务，尽早达成项目投资协议，争取这一重大项目早日破土动工。

（3）发挥沿边省份作用，推动边境经济合作加快落地。云南省是中国与缅甸接壤的主要省份，要加强云南省在中缅经贸合作中的桥梁和纽带作用。进一步做实中国云南—缅甸合作论坛机制，推动农业、制造业、交通运输等各领域互利合作取得更多务实成果，使之成为沿边省份与周边国家推动务实合作的成功典型。提升两国边境口岸通行水平，早日实现两国公民及第三国人员持护照从瑞丽—木姐等口岸进出。推动中缅边境经济合作区建设，将中缅边境经济合作区与中国（云南）自由贸易试验区发展规划对接融合，使得中缅边境经济合作区成为中缅之间跨境电商、产能合作、金融合作的先行先试区。

参考文献：

[1]张瀚月.“一带一路”视阈下云南省跨境电子商务发展路径及对策研究[J].中国市场，2018（28）：183-186.