官员政绩压力与环保财政支出

梁孙宾 王晓聪

[摘 要]文章基于2003—2016年215个城市数据，以2006年作为实施干部环保考核的分界线进行实证分析，研究官员政绩压力与环保财政支出的关系以及地方开放度对前两者的调节关系。结果发现：①实施干部环保考核前，官员的政绩压力对环保财政支出具有负面效应，提高城市开放程度对前两者的调节效应不显著;②实施干部环保考核后，官员的政绩压力对环保财政支出具有正面效应，提高城市开放程度对前两者的关系具有显著的负向调节效应。上级政府应优化环保财政支出的保障机制、改进环保考核机制;地方政府间应加强环保合作，并稳步推动地区高水平开放。

[关键词]政绩压力;环保支出;开放程度

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.36.004

1 引言

生态文明建设要久久为功。中央政府多次强调不走“先污染，后治理”的老路，但是在绩效考核之下，地方官员的策略反應会产生“重地上，轻地下”“重经济增长，轻公共服务”的现象（吴敏、周黎安， 2018）。作为环境治理主要承担者的政府，其环保财政支出是政府治理环境污染最直接的方式。官员政绩压力对环保财政支出的影响机制主要为官员“晋升锦标赛”。在政治集权和财政分权的体制下，地方党政“一把手”的仕途受到上级对其政绩考核的影响，难免造成个别省市的官员之间为了突出政绩而形成“你追我赶”的局面。随着环保考核的权重逐步上升，地方官员会由注重“发展的数量”演化为注重“发展的质量”，意味着地方政府需要将较以往更多的财政资源投放到环境治理领域来完成考核目标。

在进一步扩大开放的背景下，文章引入地方开放程度机制，我国已从经济“旧常态”的发展模式向“高水平开放，高质量发展”的发展模式转变。地方官员为了避免扩大地区开放过程中带来的环境风险，会通过提高环境标准、加大环保投入等来规避风险。那么，官员在政绩压力下是否会增加环保财政支出来治理环境污染呢？地方开放程度是否会影响官员政绩压力与环保财政支出之间的关系？文章以2006年作为实施干部环保考核的分界线，用环保财政支出来分析地方政府对环境治理投入力度，并以开放视角研究框架，研究官员政绩压力对环保财政支出的影响以及地区开放程度对两者的调节作用。

2 文献综述与评述

一般来说，在晋升锦标赛中，政绩排名越靠前的官员更容易得到上级提拔。官员的晋升锦标赛还包括末位淘汰制，官员绩效相对位次越靠后则更易被降职（Zhou and Li， 2005）。基于钱先航等人提出政府行为的本质是地方官员的动机（钱先航等， 2011），刘胜指出地方官员对环境治理的重视程度与地方官员对其收益成本的预期有关（刘胜、顾乃华， 2017）。同时，在压力型体制下，地方政府为了得到上级的认可而追求更加优越的指标（冉冉， 2013）。也有学者认为压力型体制下，官员会追求环保政绩。例如在李波通过对河长制治理的研究中发现，下级政府努力完成治水任务的目的在于避免成为上级政府约谈的对象（李波、于水， 2018）。生态治理作为准公共产品经常被忽视或重视不够，官员一般将经济发展作为核心任务，环境保护相较于经济发展并不是施政重点，仍无法忽视与官员政绩诉求相挂钩的环境约束性考核的政策会改变地方官员治理环境时存在“雷声大，雨点小”的心态。

另外，在中国式财政分权制度下，上级政府会倾向于根据地方经济增长绩效评价官员政绩，在以GDP为晋升标准的考核体制和财政分权体制下，地方官员在环境治理方面往往不作为（张楠、卢洪友， 2016）。同样，财政分权加剧地方政府间的税收竞争，地方政府“庇护”污染型企业在本地区发展以获得更多税收，导致环境保护没有得到重视（吴俊培、万甘忆， 2016）。有少数学者持不同观点，由于财政分权度高的地区资金充足，地方政府能够充分发挥信息优势，污染治理的力度比较大（贲友红、李向东， 2017）。

已有文献为本研究的开展提供了重要理论借鉴，与上述文献相比，文章采用地方环保财政支出，能直接体现政府对地区环境治理的重视程度，还加入了地方开放度的机制，探讨地方开放程度影响官员政绩压力与环保财政支出的关系。最后，文章参考张楠、卢洪（2016）的研究，以2006年为实施干部环保考核的分界线，分析不同时间段官员政绩压力对环保财政支出的影响，有利于探讨环保考核作用于官员进而影响环境的机制。

3 模型构建与数据说明

3.1 计量模型设定

笔者构建了以下的实证模型。

3.2 变量指标选取

3.2.1 因变量

环境保护财政支出。由于在2007年以前，环保财政支出没有独立的科目，数据难以获取，许多学者多采用环境污染治理投资数据来代替环保财政支出。2007年后，环保财政支出“类”级科目才开始独立化。为此，文章2003—2006年选取环境污染治理投资总额为衡量指标，2007年之后采用地方环境财政保护支出的数据。

3.2.2 自变量

官员政绩压力。文章以GDP实际增长率、财政盈余水平、城镇失业率，并将官员任期、人均GDP作为工具变量来测算官员政绩压力指数。具体如下：财政盈余=（地方财政收入-地方财政支出）/地方财政收入;城镇失业率=城镇登记失业人员数/（登记失业人员数+从业人员数）。考虑到“相对绩效评价”和“地区可比性”的原则，文章将215个城市数据划分为副省级城市和普通城市两类进行比较和赋值

副省级城市的指标与15个副省级城市的指标的加权平均数比较，普通城市与所在省份城市的加权平均数比较，计算加权平均数时，以GDP总值为权重进行计算;在设值方法上，如果该城市当年的GDP增长率和财政盈余大于同类地区加权均值则设值为0，否则为1;若该城市当年城镇登记失业率、工业二氧化硫排放强度大于同类地区加权均值则设值为1，否则为0，任期：如果官员在这一年的上半年就职（1～5月），这一年记为该官员在该城市就职的第一年，如果官员在这一年的下半年就职（6～12月），则下一年记为该官员在该城市就职的第一年。，然后将所得值相加便得到地方官员的政绩压力指数ps，指数ps取值范围为[0，3]，数值越大代表政绩压力越大。

3.2.3 控制变量

此外，文章添加以下控制变量：①人口密度;②产业结构，采用第三产业总产值占第二产业总产值比重;③官员受教育程度，采用官员初始学历，初中及以下=1，高中/中专=2，本科/专科=3，硕士研究生=4，博士研究生=5。

3.2.4 调节变量

关于开放程度指标的选取，根据“污染天堂”假说和“污染光环”假说以及借鉴沈国兵、张鑫（2015）的研究成果，选取外贸依存度、外资依存度、市场活跃度3个指标测量地区的开放程度。关于城市开放程度的具体测算，文章参考沈国兵的研究（沈国兵、张鑫， 2015），采用纵横向拉开档次法进行计算，综合开放指数越大，代表城市的开放程度越高。

3.3 数据的来源与说明

变量数据选自2003—2016年的城市数据，剔除数据缺失较多的城市，选择全国215个城市作为研究对象。在数据的来源上，各个变量指标的获取均来源于《中国城市统计年鉴》《中国区域经济统计年鉴》各市的统计年鉴和《国民经济和社会发展公报》以及财政预决算报告等直接或计算间接获得;市长数据参考陈硕公开的官员数据库（陈硕， 2016），并手动补充市长数据。此外，除了测量官员年龄、任期、受教育程度采用实际数值外，其他变量均进行取对数处理（见表1）。

4 实证检验与分析

4.1 基本模型检验

表2的模型1和模型3报告了环境约束性考核与官员政绩相挂钩之前与挂钩之后的回归结果。由模型1可以看出，官员政绩压力对环保财政支出具有显著的负向作用。以经济发展为主的“官员晋升锦标赛”使得地方官员对待地方环境规制采取“睁一只眼，闭一只眼”的态度，造成环境质量下滑的幅度大于环境治理的力度。模型3显示官员政绩压力对环保财政支出具有正向作用，在实施环保考核与官员政绩相挂钩之后，官员政绩压力对环保财政支出具有显著的正向作用。理性的地方官员会充分考虑环保政绩考核，避免上级政府的问责风险。模型2和模型4报告了开放程度对官员政绩压力与环保财政支出的调节效应回归结果。这表明在环境约束性考核与官员政绩相挂钩之前，提升地区的开放程度对官员政绩压力与地方环保财政支出的关系没有调节作用。模型4表明地区开放程度的提高會削弱官员政绩压力与地方环保支出的正向作用，这一结论支持了“竞争假说”，同时，地方政府也通过减税免税等政策吸引外资，税收收入的减少致使环保财政支出也有所下降。

4.2 稳健性分析

为了检验上述估计结果是否准确，本文将从以下三个方面进行稳健性检验：第一，划分考核实施后的时间区间。2011年颁发的《关于加强环境保护重点工作的意见》指出要将环境保护纳入各级政府的财政年度预算，加大经费投入以平衡同级环保能力。为此，文章将环保考核实施后的样本划分为2007—2011年、2012—2016年两个时间段;第二，剔除副省级城市的样本;第三，参考周黎安（2018）的做法，利用官员年龄的大小将总样本划分为年轻官员样本和大龄官员样本，上任时年龄小于54岁的官员为年轻官员，否则视为大龄官员。由于篇幅限制，回归结果没有进行汇报，以上的回归结果均表明其结论依然稳健。

5 结论与政策建议

文章选取2003—2016年中国215个城市数据对开放视角下官员政绩压力与环保财政支出的问题进行研究，结果发现：①地方环保财政支出总量深受官员政绩压力的影响。在干部环保考核实施前，随着政绩压力的增大，官员倾向于把财政资源投入到短期可实现政绩的生产性支出项目，挤出了环保财政支出;在干部环保考核实施后，官员政绩压力对地方政府节能环保财政支出具有促进作用。环保考核对官员形成强大的约束力，官员需要在地方环境治理中获得加分而加大对环境治理的财政支出。②地区的开放程度在不同时期的调节作用差异较大。为此，有必要进一步优化环保支出的保障机制，避免因财政分权导致政府间的环保竞争加剧。③改进干部环保政绩考核机制，加快由“数量考核”向“质量考核”的转变，并坚决实施生态环保“一票否决”制度，强调晋升激励在环保考核中的作用。④稳步推动地方高水平开放。地方政府可以制定引进外来企业的甄别机制以及扩大开放和环境保护的整合政策，纠正过去盲目追求数量的理念，在政策导向上应注重“引进来”的质量，积极引进环境友好型的企业，整治辖区污染型企业，鼓励企业以技术溢出促进节能减排。

参考文献：

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[4]刘胜， 顾乃华. 官员治理、外商直接投资与地区环境污染——基于官员激励及其异质性视角[J].经济体制改革， 2017（2）： 24-30.

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[12]陈硕. 从治理到制度：央地关系下的中国政治精英选拔1368—2010[D]. 上海：复旦大学，2016.

[作者简介]梁孙宾（1996—），男，汉族，广西梧州人，深圳大学管理学院硕士研究生，研究方向：公共政策;王晓聪（1996—），男，汉族，山西运城人，深圳大学管理学院硕士研究生，研究方向：公共政策。