全面建成小康社会后相对贫困及其治理

文_江治强

（作者系民政部政策研究中心研究员、研究二室主任）

（责任编辑 吕红娟）

党的十九届四中全会提出，要“坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制”。在脱贫攻坚即将收官之际，“相对贫困”的概念在党的全会决定中第一次提出意义重大，为我国全面建成小康社会后的贫困治理指明了方向。

一、从绝对贫困转向相对贫困是人类贫困治理的趋势

缓解乃至消除贫困是现代国家实现发展的重要任务。从历史的视角看，从英国率先颁布济贫法，到西方国家探索建立社会保险制度和福利国家体制，从单个国家的反贫困到世界银行、联合国开发计划署等国际组织积极倡导和参与其中，人类与贫困作斗争的历史大体经历了绝对贫困和相对贫困各占主流的两个阶段。

绝对贫困占主流的时期主要发生在工业化社会早期。当时，很多国家住房、医疗卫生条件落后，不时遭受灾害、疾病、饥饿等问题的困扰，为解决国民基本生计问题，绝对贫困概念应运而生。绝对贫困被界定为不能满足人的基本需要的状态，按照英国学者郎特里对“基本需要”的界定，当人们无法满足维持生命的卡路里或营养摄入的需要时即为绝对贫困。随着社会的发展，人们又将“基本需要”提升为较高层次的“符合社会可以接受”的基本需要。但总的看，绝对贫困主要是物质生活资料短缺不能满足衣、食、住、行等基本需要的一种社会状况。

基于绝对贫困的界定，20世纪初，英国采取“市场菜篮子法”对社会成员维持最低生活所需的货币预算进行估算，提出了划定贫困人口的绝对贫困线；1963年，美国基于对基本需求内容的扩展提出了“欧桑斯基标准”，并以此推出相关政策宣布向贫困开战；20世纪90年代，世界银行收集考察了86个国家的贫困线，提出了维持最低生活的“1美元／天”标准，为发展中国家提供了一个贫困程度和减贫成效比较的统一标准。中国早在1986年借鉴绝对贫困的概念，以每人每天2100大卡热量的最低营养需求为基准制定了农村贫困标准，开启了大规模的农村扶贫行动。在饥饿、灾荒、疾病等灾难面前，“绝对贫困”概念的提出和付诸反贫困的实践，极大增强了各国反贫困行动的针对性。

然而，随着各国对发展和民生福祉追求的不断提高，绝对贫困的界定特别是按照“营养”或“最低需求”来考量贫困的缺陷逐渐被人们所发现。绝对贫困概念的主要缺陷，一是只关注到“贫”的表现和结果，而忽略了造成“困”的深层次原因；二是忽略了贫穷与人的生命周期之间的关系；三是模糊了人的生存的必要条件与个人支出的界线，以及对潜在贫困问题缺少关照等。当“绝对贫困”在一些后发国家广泛流行的同时，一些经济合作与发展组织（OECD）国家提出并实施了基于相对贫困的社会政策。所谓“相对贫困”，是基于这样的现实考量，即“不管社会多富有，总有一部分人是社会中的低收入者”。如果绝对贫困是指家庭收入低于某个临界值的情况，那么相对贫困则是相对于社会平均水平而言的贫困，它指的是家庭或个体所拥有的收入和资源虽然可以满足基本生活需要，但不足以达到社会的平均水平。相对贫困概念的提出大大拓展了人们对贫困行动的认知。1979年，英国放弃了“菜篮子法”测算贫困线的做法，转而采用相对贫困的定义，将家庭收入低于中位数收入60%定义为贫困，其他欧盟国家也普遍采用平均收入50%～60%的相对贫困标准来援助贫困的老年人、儿童、失业者等低收入脆弱群体。目前，发达国家普遍将相对贫困作为其推行反贫困政策的理论依据。

从绝对贫困过渡到相对贫困是经济社会发展到一定阶段的结果。当前，除了撒哈拉以南国家的整体性绝对贫困仍然较为严重之外，全球多数国家已经基本解决了“赤贫者”的“匮乏”问题，贫困的主要矛盾发生了显著变化。现代社会的贫困问题，如失业、资产性贫困、社会排斥等已经取代了饥饿、疾病等绝对贫困时代的表现形式而成为新的贫困表现，因而绝对贫困的概念客观上已经无法满足一些国家认识和应对“丰裕社会”中的贫困问题。从绝对贫困向相对贫困过渡，也体现了人类对贫困本质的共识。20世纪以来，无论是阿玛蒂亚·森的可行能力剥夺理论、美国学者罗伯特·哈弗曼提出的资产贫困概念，还是联合国开发计划署倡导的多维贫困指数的方法，无不反映了相对贫困的理念。“相对贫困”概念聚焦于发展成果和社会福祉在全体社会成员中的分配与共享，从而对于优化一个国家的收入分配结构、改善社会阶层关系有着重要指导意义。

二、中国贫困治理聚焦相对贫困的内在动因

改革开放之初的中国是世界上贫困人口最多的国家之一。但是经过改革开放40多年发展，中国消除了7亿多人口的基本生计之忧，2020年全面建成小康社会的目标实现后，还将彻底摆脱绝对贫困，未来将主要面对相对贫困问题。

第一，转向相对贫困是我国发展迈上更高阶段的客观要求。消除贫困既是推动经济社会发展的必要条件，同时也受经济社会发展条件的制约。在我国全面建成小康社会之前，一方面，绝对贫困问题相对突出，对基本民生保障构成的威胁较大，需要集中力量消除；另一方面，解决相对贫困问题的条件还不够具备，反贫困行动必须先解决急难险重问题，再渐进瞄准更高的目标。从经济指标上看，2018年我国国内经济总量达到13.6万亿美元、人均GDP首次超过9000美元，全国居民人均可支配收入中位数达到24336元，居民人均消费支出达到19853元，居民恩格尔系数降到28.4%。2019年，我国国内生产总值预计将接近100亿万人民币、人均将迈上1万美元的台阶。这意味着我国已经步入中高等收入国家行列，但人均GDP还仅是美国的1／6、日本的1／4、英国的1／5，人类发展指数排在世界80位以后。国际经验表明，在这样一个阶段上，不能仅仅关注绝对贫困，而应当转向相对贫困，因为只有以保障和改善中低收入群体的民生为突破口，培育和扩大中等收入群体，增强社会稳定发展的预期，才能为未来发展注入持久动力。

第二，转向相对贫困是解决不平衡不充分的发展问题的客观需要。缓解相对贫困，本质是解决发展的公平性和充分性的问题。当代中国，站在宏观的角度上，相对贫困在一定程度上等同于“发展的不均衡”问题。解决相对贫困问题，就是要继续促进城乡协调发展、区域协同发展，从而减少地理空间上的发展不平衡带来的居民生活水平上的不合理差距。从中观角度上，相对贫困意味着“收入分配的不合理”问题。在告别绝对贫困之后，多数发达国家进而关注“丰裕中的贫困”问题，很大原因是国内收入分配悬殊对本国社会稳定和发展活力造成了影响。中国在1999年基尼指数达到39.23，2012年达到42.2，2017年城乡居民可支配收入比达到2.7∶1，东西部居民人均收入比为1.66∶1，与此同时高低收入阶层之间的收入差距不断拉大，必须采取措施防止收入分配拉大趋势扩大。在微观角度上，相对贫困意味着一部分社会成员“生活质量的不达标”问题。解决相对贫困的问题，就是要让一部分中低收入群体全部达到基本生活水准以上，消除低收入家庭和个人在就业、教育、医疗、住房、养老等方面的困难。全面建成小康社会之后，解决发展的不协调、不平衡和不充分的问题，聚焦相对贫困就等于抓住了解决这些问题的切入点和突破口。

第三，从反贫困的目标任务看，消除相对贫困是全面打赢脱贫攻坚战后中国反贫困战略转型的客观要求。党的十八大以来，我国全面实施精准脱贫战略，对革命老区、集中连片贫困地区和民族边远地区，采取一系列非常规性举措，持续加大扶贫开发力度，使农村贫困人口连年大幅减少，实现了农村从普遍贫困走向整体消除绝对贫困。2018年世界银行发布的《中国系统性国别诊断》报告称“中国在快速经济增长和减少贫困方面取得了‘史无前例的成就’”。整体性消除绝对贫困之后，我们要解决的重点问题不再是部分群众的温饱和基本生活条件的问题，而是以实现更高水平的生活质量为目标，系统解决低于社会平均收入水平的社会成员如何共享公平优质的教育、平等的就业创业机会、合理公正的收入、优质的公共服务和更充分的社会保障等问题，这就需要中国反贫困战略转向相对贫困。

三、建立解决相对贫困长效机制要注重系统治理

与消除绝对贫困不同，缓解相对贫困更加需要树立系统治理的思维，关键是建立长效机制。

一是加强治理相对贫困的顶层设计。相对贫困是一种复杂的社会现象，贫困的治理不能靠一维政策工具来实现。党的十八大以来，习近平总书记亲自倡导和推动的精准扶贫精准脱贫方略，实际上是典型的系统贫困治理战略。未来解决相对贫困问题，也必须树立系统治理、综合治理、协同治理的思路。一方面要将解决相对贫困的指导理念，有机融入城乡协调发展、区域一体化发展以及乡村振兴战略、新西部大开发战略等国家层面总体战略框架，在资源调配、产业转移、生产力布局等方面统筹解决城乡、区域、行业发展的不平衡问题；另一方面，加紧研究制定与农村脱贫攻坚相接续的“后扶贫时代”综合反贫困政策体系，包括完善初次分配体现效率、再分配彰显公平和“第三次分配”有效补充的分配机制，健全有利于扩大劳动收入和有利于优化收入分配结构的财政税收政策，进一步补齐和完善就业、教育、医疗、住房、社会保障等制度政策中的空白点和薄弱点，逐步形成一套综合应对相对贫困的制度体系。

二是研究制定中国特色的相对贫困标准，加强相对贫困监测预警。制定符合中国发展阶段性特点的相对贫困线，进而以之瞄准贫困对象，是解决相对贫困问题的基本前提。划定相对贫困线的一般做法是与社会平均收入一定比例相挂钩。近年来，中国反映收入分配状况的基尼系数一直处于国际警戒值，同时收入分配呈“矮金字塔”结构，相对贫困标准不能定得过高，可以按照高于最低工资标准并按人均可支配收入的1/4到1/3的比例区间来划定，人均收入水平较高的省份可以采用下限标准，人均收入水平较低省份采用相对高限标准。同时，建立全国低收入群体信息数据库，运用联合国开发计划署推出的多维贫困指数的方法，加强对相对贫困群体生活质量状况的动态监测预警，提高国家反贫困战略的预见性和精准性。

三是构建梯度民生保障政策体系。统筹扶贫开发与社会救助、社会福利、社会保险体系，建立以“赤贫”和特困群体兜底保障、一般低收入群体普惠保障、结构性特殊贫困群体分类保障为主要特点的梯度民生保障机制。继续发挥社会救助体系中低保、特困人员救助供养等制度的兜底作用，为脱离贫困的农村贫困人口和城乡无劳动力、无生活来源人口提供基本生活保障。进一步关注孤儿、事实无人抚养儿童、城乡贫困老年人、零就业家庭、单亲家庭、“失独”家庭等特殊脆弱群体，扩大专项性社会救助、儿童福利和残疾人福利等制度的覆盖面，缓解低收入阶层的结构性贫困问题。加快长期护理保险制度建设，探索建立照料服务、康复护理、心理关爱等服务型民生保障制度。强化兜底性保障制度与普惠性保障制度、社会救助与社会福利、社会保险制度在政策、标准、管理和资源上的统筹、衔接和配套，形成反贫困整体合力。

四是加大公共财政投入，稳步扩大社会安全网覆盖面。按照世界银行或OECD国家等较为流行的贫困标准，我国应当至少有20%的人口划为相对贫困群体，其中，比照高收入国家社会安全网覆盖的穷人占贫困人口的比重（据世界银行2017年统计，社会安全网覆盖的穷人的比重，中低收入国家的覆盖率在36%、中高收入国家为61%，高收入国家为72%），社会安全网覆盖的贫困人口至少应当达到六成。为此，应当逐步加大社会安全网公共财政投入力度，以此扩大社会政策覆盖相对贫困人口的规模。目前，欧盟等发达国家用于社会安全网的财政投入一般占到GDP的30%左右。全面小康社会的目标实现后，我国将在未来30年内迈上中等发达国家行列，与之相适应，公共财政用于社会安全网的投入也应提高到满足相对贫困群体获得社会平均生活水准的水平。