温哥华公园公众参与机制的借鉴

范俊芳

文友华

公园是与群众日常生活息息相关的公共服务产品，是供民众公平享受的绿色福利[1]。随着城镇化进程的不断加快，公园事业面临着新的挑战：一是随着人们生活水平的提高，市民群众对公园的服务质量等方面需求不断提高；另一方面现行的公园管理与发展模式已经不能适应市民日益增长的精神文化的需求，这需要城市公园的管理者探索更为先进的城市公园管理模式以顺应时代的需求，在生态、低碳、人文、和谐理念的指导下，加强公园向公益性发展。时代的发展为风景园林的规划者与管理者提出了新的要求与课题，如何将公园与人们的生活密切关联？如何让市民更有参与感与获得感？加拿大温哥华作为全球著名的花园城市，有着高参与度而完善的公园管理系统。本文以温哥华的公众参与的公园管理机制为例，为中国未来的公园城市管理与建设提供有益的借鉴。

1 公众参与的概念

“公众参与”是一种有计划的行动；它通过政府部门和开发行动负责单位与公众之间双向交流，使公民们能参加决策过程并且防止和化解公民和政府机构与开发单位之间、公民与公民之间的冲突[2]。美国谢里·安斯坦(Sherry Arnstein)在论文《市民参与的阶梯》(A Ladder of citizen Participation)中把公众参与分为8个阶梯，从低到高分别为：1)操纵(Manipulation)、2)治疗(Therapy)、3)告知(Informing)、4)咨询(Consultation)、5)展示(Placation)、6)合作(Partnership)、7)权力转移(Delegated Power)、8)公民控制(Citizen Control)[3]。其理论为公众参与成为可操作的技术奠定了定理性的基础，至今仍广为世界各地的公众参与研究者和实践者所采用。城市公园作为公益性文化设施，在城市的社会文化、精神文化中扮演了非常重要的角色，这就要求管理者探索一个公园管理者、社会团体与民众共同参与的管理机制，从而促进公园的公益性发展方向。

2 我国城市公园公众参与的现状与问题

我国受到多年计划经济体制的约束，进入转型时期不久的城市公园管理虽然正在逐步脱离政府单中心的管理模式，但在公众参与机制还停留在十分初级的层面。目前以政府为主体的传统管理模式依旧占主导地位，缺乏完善的公众参与机制。市民很难直接参与到公园的管理与建设中来，公众参与主要局限于公示、听取意见、咨询、听证等几个方面，多数是一种事后的、被动的、初级的参与活动，主要表现在：1)公众只能浅层次地参与到公园的决策中来，相关者的利益诉求难于得到重视与落实；2)公众缺乏有效引导与解说，导致市民参与时更多计较个人利益和得失，缺乏社会责任感，导致意见收集有偏差；3)政策制定过程与规划设计过程都是封闭进行，管理办法与规划往往在政府完成后才公示，公众参与缺乏实际意义，收集到的意见也很难反映到成果中，公示流于形式。

表1 项目各阶段公众参与情况表①

3 温哥华公园管理机制简介

3.1 通过选举产生的政府机构

温哥华公园管理局(The Vancouver Board of Parks and Recreation)成立于1888年，负责整个大温哥华公园的管理与运营。温哥华公园管理局是通过市民选举产生的政府机构，管理委员会由7名委员组成，他们的任期为4年。主席和副主席由委员选举产生，任期一年。委员们需要制定全年的服务计划以及实施计划的政策，同时，委员会负责收集和听取居民的意见，并反馈和反应市民的愿望，以确保温哥华的公园和娱乐活动保持可及性和可持续性。公园管理局拥有公园的所有权、管辖权和控制权[4]。其管辖内容包括两大方面：温哥华地区超过240个的公园和市政投资的大型的公共活动设施，包括社区中心、游泳池、溜冰场、健身中心、高尔夫球场、街道树木、游艇码头、运动场等。公园委员会的选举性质以及对管辖权内公园的绝对行使权，使得温哥华今天拥有了在世界范围内令人羡慕和尊敬的城市公园系统和公共活动设施。

3.2 “服务城市所有人，社区与环境”的管理目标

城市公园的分布与其配套的公共服务设施，与人们的身心健康密切相关。可以说城市公园的质量与数量，是决定当地市民生活质量的重要指标，并与市民的幸福指数密切相关。温哥华公园建设核心的目标是“服务城市的所有人，社区和环境”[5]。这种目标的实现一方面表现在温哥华市公园与公共活动设施的高度公益性；另一方面表现为市民对公园管理的高参与度上，市民意愿决定了公园建设的定位、目标与功能。

3.3 构建高参与度的城市环境系统

为确保让所有人、社区和环境受益，公园管理局不仅将所有免费开放的公园及公共活动设施管理得高效有序，还将城市、公园与市民紧密地联系在一起，让市民成为公园真正的主人，构建了高参与度的城市环境系统。具体表现在以下几个方面。

1)让每个市民都能公平地参与到公园、设施、城市改造与更新的所有项目与决定中来。市民从项目策划阶段就开始参与到公园建设项目中，以此保证最高程度的市民认同与公平。

2)市民通过预约的方式，可以全面参与到公园及公共活动设施的建设中。公园委员会的委员们的会议，均向公众开放。市民可以共同参与讨论工作人员的报告，审查政策和项目，并规划未来。

3)建立公园与社区的联系。倡导积极的社区参与度，鼓励居民积极加入公园和社区活动。

4)充分认识志愿者的价值，通过公园志愿者服务增进市民的主人翁精神和责任感。

5)寻找社区团体的支持，与公园建立有效的合作与积极开放的关系，与合作伙伴共同提供服务计划，制定未来战略目标。

6)不断提升公园的体验感受与功能，通过完善公园和活动中心的设施服务，使其更具有包容性和普及性。

7)促进绿色教育和宣传，向社会推进可持续生活意识与知识。利用公园委员会的专业知识，方案，设施和伙伴关系，维护健康的生态系统。

8)制定相关的计划和服务规划，大力推广运动健身活动，让公园充满艺术活力与文化体验，积极促进公众参与和获得艺术体验。

4 公众参与项目管理案例分析

4.1 公园+社会团体+志愿者的公园与社区文化共建模式

4.1.1 创建目标

研究显示，让人们更多地从事艺术和文化活动是健康社会发展的重要因素，艺术和文化活动对人的身体健康和心理健康都会产生积极的影响[6]。因此，在温哥华公园管理委员会的指导下，温哥华各公园按照公园+社会团体+志愿者的模式，该模式强调公园承载的社会责任，通过公园管理委员会的工作，探讨如何支持公众参与到城市文化和艺术活动中来，促进社区文化与公园的互动，以达到“创建健康城市”的目标。

4.1.2 执行团队

温哥华公园管理局于2013年初组织了艺术、文化与环境(Arts，Culture and Environment，ACE)团队，成为一个新的支持公园与社区发展的模式，即：公园机构通过和娱乐与专业艺术团体的合作，创造更多适合大众的艺术活动，从而达到：让艺术走进社区，让艺术融入生活，让市民热爱艺术，形成更健康的社会环境，达到“推进社区互动与艺术教育”的目的。

4.1.3 工作内容与成果

ACE团队的工作内容：组织社区志愿者，宣传项目和倡议大众参与，在整个城市的范围进行广泛的创意活动。与不同团体合作，包括草根艺术、环保组织、博物馆和剧院等，开展各种文化节目。所有的项目由社区志愿者、咨询委员会与公园工作人员一起指导。

案例：温哥华的Field House项目。ACE团队利用公园的闲置的管理用房改造成艺术家工作室，吸引社区、院校和有兴趣的访客通过日常的交流与分享体验，来进行文化与艺术的互动。目前已有超过12处Field House和超过100位的艺术家以独立或合作的方式，加入此项目，建立艺术工作室[7]。对艺术家而言，这是一个创造稳定的工作空间的机会，作为回报，他们大力发展并参与为社区服务的艺术项目。如Maclean Park的Field House项目，是一个将艺术与生态理念结合，进行再创作的工作室。他们引导市民将废弃物和侵略性的野生植物进行再利用，创作编织制品和艺术品。而Elm Park的Field House项目，则创建了“在游戏中解决问题”的活动，旨在邀请社区的人们共同发明一些新的运动和游戏项目，好让大家有更多的机会在一起活动。温哥华公园局与ACE团队通过这些活动的组织，让市民更多地融入社会生活、艺术领域。

4.2 专家团队+市民+设计师的公园建设项目管理模式

4.2.1 公园管理者的角色与定位

对于一个即将新建的公园项目，公园管理局在整个项目从策划到施工全过程，担当了组织者、聆听者和联系人的角色，将公园设计最大化地符合市民的需求。一个公园从项目诞生到建成，公园管理局始终强调了每一个设计阶段市民参与的最大化，并寻求与利益相关者的协作，共同确定他们对于公园问题研究、未来机会和设计理念的思考，并作为公园设计的依据与原则。

4.2.2 案例分析

以2015年温哥华市中心区的重要地段Northeast False Creek的旧城改造和城市更新项目为例，温哥华市议会决定对该片区的交通系统、街道景观、公园及生态环境等内容进行整体改造。作为最后一个位于城市中心的未开发的大片区域，它滨水而立，处于文化、艺术、体育与发展的中心，是城市发展最重要的战略之一。由于项目意义重大且涉及多个部门，该项目由市政府牵头，联合了城市规划、公园管理局、城市设计、工程服务公司、绿色可持续发展等部门，协同规划设计公司，共同组成项目团队，参与到项目的规划设计中来。项目从启动到2016年9月，共超过17 500人参加过94次不同的公众活动、公众开放日、研讨会、在线调查和在线讨论等活动[8]。项目公众参与分为4个阶段(表1)。

由于项目在规划设计的各个环节都尽可能多地让市民参与，同时在各专业、各领域、各层面的人共同协作下，得以确定实施方案，从而保证了项目最终的效果。

图1 城市遛狗公园设计引导图[9]

4.3 民意需求+有效引导的管理政策制定模式

4.3.1 管理政策制定的典型案例

温哥华公园管理局征对出现的社会需求有效及时地制定管理政策，政策的制定不仅关注民意的需求，更注重政策实施的引导性与实施管控，做到既人性化，又有章可循。以遛狗公园的政策制定为例，该策略旨在建立人与动物之间良好的次序与关系，来确保有狗和没有狗的人士能够共同享用安全的公园空间。温哥华公园委员会为“人、公园和狗”的策略提供了系统的管理框架，最大限度地减少冲突，有效地实现了“人·公园·狗和谐共处”的目标，使城市更加温馨、有序和人性化。

4.3.2 制定的措施和步骤

1)大量的民意及数据调查。温哥华公园局组织调查了2004—2016年间获得有许可证的狗的户外活动总时间，经过多轮的公众参与以及利益相关者的讨论和协商，7 000个利益相关方和公众的互动，获得相关的政策建议。这个过程包括对400名温哥华居民进行的电话统计调查以及2项网上调查，共有6 400多名受访者参与，包括有狗和没有狗的人士[9]。并对已有的遛狗公园进行问题和需求研究，最后形成的意见由咨询委员会和调查成员共同指导完成。

2)建立遛狗公园的等级及相应的服务半径。在全市范围内将遛狗公园分为大型遛狗公园和社区遛狗公园2个等级，并按步行35min服务半径和步行10min服务半径进行分布，以确保大多数居民能方便到达。

3)提供遛狗公园的空间和设施设计导则。图1为遛狗公园设计导则图示之一。导则通过图示的方法，明确界限划分、标识，活动区域划分，粪便收集等各项设计要求，以保证设计者能够在统一的标准下进行规范性的设计，确保设计的安全性，使方案能被所有人接受并获得当地居民的支持。

4)建立严格的行为规范管理制度。确立遛狗公园的维护、监控和管理方法，包括规范居民在犬类放养区中的角色，为所有人和狗在非拴狗区建立礼仪规范等内容。

5)推进执行制度。包括与温哥华市政府工作人员共同开发教育资源，提高公众对许可证和管理细则的认识，增加执法资源和权力，对遛狗者制定具体的行为要求等。

5 温哥华公园管理体制的借鉴

5.1 管理者的双向定位

温哥华公园管理局之所以能够如此高效地对公园及公共活动设施进行管理，得益于其独特的选举制和管理局对公园的所有、管辖和控制权。在建设、经营公园及设施管理的过程中，管理局能够有效地行使管理权利，保证管理理念能够系统地被执行。另一方面，选举制度在根本上树立了所有管理人员“为所有市民服务”的目标，这就保证了所有政策的制定和公园的建设能够切实围绕市民的需求来研究。这种责任和权利明确的机构设置性质，正是公园管理局能够管好公园的根本原因。

5.2 让市民融入公园

公园城市与其他相比，更强调其公共性、社会性、开放性，体现以人民为中心，建设美好生活[10]。因此，让公园融入城市，另一个方面还要引导让市民融入公园，这需要管理者的有效引导。公园管理者的职责不仅仅是维护安全，搞好环境卫生与宣传，更是将公园作为市民“心灵的治愈师”，让公园真正成为市民的精神客厅[11]。让管理者、使用者共同参与公园的维护与经营，是公园后期维护最好的方式。

5.3 建立与市民有效的沟通渠道

项目决策的全过程有更多的市民参与，会让项目的实施多地为社会所理解。项目公众参与的程度越高，项目得到的认可度也会越高。公众参与的方式也不仅仅局限于问卷调查等单一方式。公众开放日、市民代表参与方案讨论等，都是更为直接的沟通方式。城市开放空间的建设与发展必须本着“以人为本”的思想，把握社会生活的变化趋势，充分了解市民需求，建立起与社会生活的良好互动关系[12]。只有深入而广泛地听取市民的意见，最后的项目建成，才会是最贴近使用者需求的成果，才是百年大计。

5.4 民意至上的政策制定原则

城市的发展将不断伴随新问题的产生，公园的服务功能和管理方式可能随着需求随时做出调整。管理者要求随时关注新产生的问题与需求，并及时制定相应的政策。在新政制定的过程中，切忌“头痛医头，脚痛医脚”，导致一方满意，另一方受损，政策难以推行。一项政策的制定，应在多方调研的基础上，且应考虑各种可能发生的情况。只有清晰的条文才不会产生歧义，也越容易实施。从温哥华公园管理局制定遛狗公园的政策过程，可以清晰地看到在政策制定方法上的差异和导致实施效果的不同。

6 结语

今天，在倡导建设公园城市的同时，我们更应该认识到，“公园城市”将“公园”作为协调人与自然关系、促进城市与自然共同发展的核心工具，是社会主义建设新时代推动地区可持续发展的重要理念，其价值核心在于倡导“公共”与“公平”[13]。公园城市不仅是多建公园，而是建立公园、城市、市民共融共生的生活环境，将公园游憩服务作为满足美好生活需要的城市基本公共服务，更强调以人民为中心的普惠公平和活力多元。公园城市的理念特色——“以人为本，共享发展”是它的核心，而要实现这个理念，我们不仅仅要在建设上下功夫，更要在公园管理理念和管理方法上下功夫，提高管理的“软实力”，建立良好的管理系统和管理模式，才可能实现城市与人的“共享发展”。

注释 ：

① 来源：根据City of Vancouver, Northeast False Creek Park Design Stage 2 Engagement-Summary Report[EB/OL].2017-08整理。