国土空间规划体系下的绿地系统规划创新趋势

周海波

郭行方

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)发布，意味着“建立国家空间规划体系”已从基本概念落实到了系统化的制度层面。与原有主体功能区规划、国土规划、城乡规划、林地保护规划、海洋功能区划等空间规划不同，新的空间规划体系的构建，是由党中央站在建设生态文明、美丽中国的国家战略高度进行推进，将成为下一时期政府提高国家治理体系和治理现代化的重要手段。绿地系统规划属于国土空间规划“五级三类”体系中的专项规划之一，其工作内容与国土空间总体格局优化的战略要求密不可分。置身全新的规划体系，必须摆脱思维桎梏，以绿色发展为导向，从多个角度重新审视空间规划体系，重构对绿地系统规划产生的影响，厘清思维导向、体系地位、重点内容等方面发生的变化，才能有的放矢调整、编制规划，充分发挥绿地系统规划在国土空间规划体系中的作用，更好体现“绿色发展”的理念，促进治理现代化水平提升，构建美丽城乡人居环境，满足人民日益增长的美好生活需要。

1 城乡规划体系下的绿地系统规划

1.1 体系地位

自1992年原建设部公布的第一版 “园林城市”评选10条标准开始，要求参评城市需编制完成 “城市绿化系统规划”(1996年规范称呼为“绿地系统规划”[1])；2000年版《国家园林城市标准》在沿用此条标准的同时，将“城市绿地系统规划未编制，或未按规定获批准纳入城市总体规划的，暂缓验收”列入特别条款；2010年版《国家园林城市系列标准》中，将未编制(或修编)完成城市绿地系统规划作为评选否决项，并沿用至目前正执行的2016年修订版《国家园林城市系列标准》中。

2001年，《国务院关于加强城市绿化建设的通知》要求2002年底前，各市均要编制完成独立的城市绿地系统规划；2002年，住房和城乡建设部印发《城市绿地系统规划编制纲要》，明确城市绿地系统规划是城市总体规划的专项规划，是对城市总体规划的深化和细化，由城市规划行政主管部门和城市园林行政主管部门共同负责编制，本级人民政府审批，并纳入城市总体规划。在与《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB 50137—2011)充分衔接的前提下，2010年《城市园林绿化评价标准》(GB/T 50563—2010)、2018年新《城市绿地分类标准》(CJJ/T 85—2017)、2019年《城市绿地规划标准》(GB/T 51346—2019)陆续颁布，城市绿地系统规划编制的技术支撑得到全面加强，为其规范编制、客观评价和科学管理奠定了良好基础。

与住房和城乡建设部不断出台规章制度、完善相关标准相比，受限于行业主管领域不同，城乡规划法律层面对专项规划承接不足。从目前施行的《城乡规划法》(2008)回溯至《城市规划法》(1990)，两者均将绿化用地的布局纳入城市总体规划的必备及强制性内容，但都没有将单独编制的专项规划纳入法定规划层级。事实上，绿地系统专项规划的权威性不足一直是困扰地方园林行政主管部门的难题。此外，城市总体规划本身也存在编制和调整周期过长、审批程序复杂的问题，影响了法定规划对城市快速发展的有效指导，城市绿地的依法建设与管理也难以有效开展。

在实践中，各市特别是国家园林城市，在总体规划编制过程中，往往同步启动编制城市绿地系统规划，并将其核心指标与各类绿地布局纳入城市总体规划。关于城市总体规划与绿地系统规划的研究也普遍认为，两者应形成相互依存、相互协调的关系，核心内容保持一致，才能为规划实施与管控提供保障[2]。

图1 城市总体规划与城市绿地系统规划编制层级及主要内容对比

1.2 任务目标及主要内容

城市总体规划与绿地系统规划编制任务与目标不尽相同，编制重点也各有侧重。前者是指导城市社会经济全面发展的综合部署，内容偏向对城市性质、规模、空间发展形态及各项建设用地的统筹安排[3]；后者以优化生态人居环境、促进城市可持续发展为目标，内容聚焦合理安排市域大环境绿化及城市各类绿地建设的空间布局[4]。两者均在市域与城区2个层级进行编制，主要内容如图1所示。

1.3 存在问题

城乡规划体系下，城市总体规划与绿地系统规划在法定地位不对等、关注焦点不一致的情况下，虽然有相同的规划层级，但在规划内容衔接、传导有效性、实施建设方面仍存在诸多难以协调解决的问题。

1.3.1 市域层级规划传导失灵

由于“国家园林城市系列标准”和“城市园林绿化评价标准”有明确量化考核要求的指标多限定在建成区范围内，多年实践效果表明，中心城区内凡涉及绿地总量与布局的量化指标，如人均公园绿地、绿地率、绿化覆盖率等，均得到了有效传导，在总体规划与绿地系统规划中都有体现，部分重要绿地建设更通过编制绿线专项规划得以保障，城区各类绿地总量稳步提升。

虽然，临泽县近年来加大了农业生产力度，但采取的维护措施存在滞后性。面对农产品的安全问题，政府有关部门要予以高度重视，做好农业绿色化发展引导工作。维护好农业生态环境，对农业的可持续发展起到重要作用。然而，生态环境保护不是一蹴而就的，是需要系统化展开的，唯有长期坚持才能获得良好的效果。面对土壤环境、水环境、空气环境污染日趋严重，要求监督管理部门要加大监督力度，技术部门要采取有效的技术措施予以解决。要定期检测农业生态环境，发现污染及时解决，避免产生二次污染。

绿地系统规划中涉及城区及城市组团间、市域层面的结构性绿地内容，全域生态系统的保护与重构，以及生物多样性保护目标的制定，本应为城市总体规划市域“三区”划定、制定城区空间管制政策提供重要参考和基础依据，却由于种种原因未能有效纳入城市总体规划，或在城市总体规划编制过程中被随意调整，传导失灵(图2)。

目前，由于缺乏对以上保护性、结构性绿地的有效管控，城市发展形态缺乏约束，不断蔓延的城乡开发建设已经成为影响市域生态安全的主要因素。

1.3.2 区域绿地多头管理缺乏协同

此外，城市建设用地之外，广布市域的区域绿地内涵模糊、管理部门分散，也为规划内容的传导和实践操作造成很大难度。

2002年版《城市绿地分类标准》 中的“其他绿地”受制于城乡二元分割模式，一直扮演城市绿地的陪衬角色。直至2017年，为体现生态文明导向下建设用地以外绿地的主动性、系统性和区域性功能，《城市绿地分类标准》修订时，取消“其他绿地”分类，新增“区域绿地”，即“位于城市建设用地之外，具有城乡生态环境及自然资源和文化资源保护、游憩健身、安全防护隔离、物种保护、园林苗木生产等功能的绿地(不含耕地)”[5]。

2018年3月自然资源部成立前，“区域绿地”大类下虽都为城市非建设用地，但细分至中类后的风景游憩绿地、生态保护绿地、区域设施防护绿地和生产绿地，却分属城建、林业、环保、水务、交通、电业和铁路等不同部门管理，并分头制订各专业专项规划。各专项规划审批调整信息难以共享，造成规划空间及功能重叠交错、多头管理，降低了区域绿地建设的系统性和可操作性(图3)，进而造成目前区域绿色空间与城市空间融合不足的现状，城市周边风景资源价值未得到充分利用[6]。

1.3.3 城镇发展重点地区①游憩等产品供应难以满足需求

十九大指出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，这种现象在郊野公园、城市公园等游憩、生态、美学、安全产品供应上体现得也较为普遍和突出。城镇发展重点地区各类绿地质的提升滞后于量的增加[7]。目前许多城市都存在非城市建设用地内公园、游憩场所自发建设、各自为营、自生自灭的现象，缺乏保护与约束；城市建设用地内绿地斑块破碎化明显、功能分配与空间布局合理性被忽视[8]、设施简陋、千园一面现象仍普遍存在。

2 国土空间规划体系下的绿地系统规划

2.1 思维转变

在建设“生态文明”目标引领下，在资源约束倒逼下，在人民日益增长对优质生态环境与游憩产品的需求下，国土空间规划将重点着力于对全域、全要素进行统一、有效的管控，划定“三线”，统筹布局生态、农业和城镇等功能空间[9]。绿地系统规划在编制过程中，首先要与国土空间规划统一价值观与方法论，秉承“人与自然是生命共同体”理念，及时将“规划思维”转变为“管控思维”，运用底线管控、分区管控、分级分类等可操作、可传导的方法，确保与市级国土空间总体规划顺畅衔接，使之有效指导约束其他空间类专项规划编制，实现城市高质量、可持续发展。

图2 城市总体规划与城市绿地系统规划传导效率示意

图3 国家机构改革前“区域绿地”管辖权分配情况

图4 市域生态网络格局组成要素

图5 绿地系统规划与市级国土空间总体规划、绿色空间类专项规划关系示意

2.2 体系地位

绿地系统规划虽然属于专项规划，受国土空间规划约束指导，核心内容应符合国土空间总体规划，但由于其工作内容涉及绿色生态空间格局与城区蓝绿网络，与国土空间总体格局优化密切相关，在建设生态文明理念的指导下，绿地系统规划实际上已成为市级国土空间总体规划的前置性、基础性工作之一，从编制的技术逻辑出发，编制顺序与审批顺序应有所不同。在编制市级国土空间规划前，关于生态战略的绿地系统规划应先行编制规划纲要，作为空间规划编制的依据之一；在市级国土空间规划批复后，再对绿地系统规划进行法定性批复。

图6 生态控制线与生态保护红线的关系

2.2.1 与“双评价”工作的关系

资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价(以下简称“双评价”)属于市级国土空间总体规划的基础工作之一，同时也是绿地系统规划科学识别、梳理核心生态资源，并诊断区域生态环境问题的直接依据。

由于涉及较大空间尺度，一般运用景观生态学(Landscape Ecology)原理作为市域生态网络构建的理论基础，研究对象不仅包括重要的生态资源和生态空间，还包括维持生态要素流动和生物多样性在内的生态过程，涵盖土地资源、水资源、环境、生态和气象气候等方面。

如图4所示，市域生态网络格局基础资料来源分属水利、生态环境、自然资源、农业、应急管理等多部门，“双评价”工作先期将对以上多门类数据进行采集、分析和评价，并基于评价结果对空间布局优化、三线划定及相应的空间政策措施提出相关结论建议。根据“双评价”结论，绿地系统规划应采取多专业、跨学科协作的工作模式，从生态服务、空间建设、文化发展等层面进行考量，具体提出生态建设目标、生态控制线划定方案，以及构建城乡一体、功能多元(生态、游憩、防护、生产)的绿色生态网络，并提出分区管控政策。

图7 生态保育、风景游憩网络与自然保护地体系的关系

图8 城镇开发边界内结构性绿地与区域绿地的关系

2.2.2 与市级国土空间规划的关系

在市级国土空间总体规划方案编制阶段，绿地系统规划将同时从市域和城区2个层面提供重要支撑。市域层面，绿地系统规划应划定与城镇、农业空间协调的市域绿色生态空间，与国土空间规划的国土空间格局优化、自然资源保护利用内容对接；城区层面，绿地系统规划应划定内外连通的城区结构性和保护性蓝绿空间、均衡布局的特色公园绿地、合理设置的生产防护绿地，与国土空间规划的中心城区布局优化、慢行系统布局、城市风貌塑造等内容对接。同时，绿地系统规划在国土空间规划方案编制过程中，应辅助其进行多情景假设与多方案比较，并同步进行调整，不仅是不可或缺的前期工作，更是全过程的技术支撑。

2.2.3 与其他涉及绿色空间专项规划的关系

此外，由于统筹要素全面、系统完整连续，绿地系统规划与其他专项规划已不再是简单的、缺乏逻辑联系的并列关系，而是涉及绿色生态空间类专项规划的基础依据之一(图5)。在国土空间“五级三类”规划体系下，许多城市将根据实际情况选择编制生态廊道、城市风廊、湿地保护、自然保护地体系、林地保护、绿道建设等规划，此类专项规划虽然关注对象不同，但都涉及绿色要素空间布局，均应在市级国土空间规划的指导约束下，以城市绿地系统规划确定的网络框架、主导功能、空间形态、指标要求为依据进行编制，统一发声。

3 编制创新趋势

针对以上变化，结合《城市绿地规划标准》(GB/T 51346—2019)(以下简称“绿地标准”)相关内容，笔者认为国土空间规划体系中的绿地系统规划应重点体现以下几方面内容，才能有效支撑国土空间规划技术方案编制。

3.1 工作模式创新

制定工作方案阶段，结合未来边界落地、分级分类精细化管理的实际需求，应由自然资源主管部门主导，由水务、城建、园林、环卫和交通等有绿地建设管理职能的部门参与，对规划方案共同进行研讨。研讨形式可提升各相关部门的参与深度与知情度，便于提升绿地建设的系统性与可操作性。制定技术方案阶段，由于需要项目组根据“双评价”，对自然资源、生物、人文和城乡建成环境方面进行综合研判，并提出绿色生态空间保护目标与生态要素空间分布格局，所以在技术人员构成上也应体现跨专业、多学科的融合。

3.2 市域内容创新

3.2.1 科学识别生态空间

调和开发与保护的矛盾，是国土空间规划的基础逻辑之一[10]。绿地系统规划应充分利用“双评价”工作基础，从多学科角度系统性审视人类活动、资源、生境之间的联系与影响，科学有效识别核心生态资源，确定市域需要保护的生态空间要素，提出生态保育、风景游憩、防护隔离和生态生产等绿色空间在分布及功能方面存在的问题与隐患。

3.2.2 划定生态控制线

根据绿色生态空间要素及其空间分布，与城镇开发边界、永久基本农田协调，提出生态控制线划定方案，在生态空间内实施与分级分类管控，并提出对应的管控策略，提升生态系统服务功能，维护城市生态安全。其中生态控制线中严格管控范围与管控策略应与生态保护红线保持一致(图6)。在生态控制线划定过程中，需与市域国土空间规划中生态保护红线划定工作紧密衔接，以建设“生态文明”为出发点，辨证处理不一致问题，确保将生态保护红线全部纳入生态控制线范围。

3.2.3 统筹构建市域功能性生态网络

在生态控制线范围内，形成生态保育、风景游憩和安全防护相互依存、相辅相成的三大功能体系。首先，尊重自然地理特征和生态本底，构建“基质-斑块-廊道”模式的绿地生态网络；科学保护、合理利用自然与人文景观资源，构建满足城乡居民多元化休闲活动需求的绿地游憩网络，生态与游憩网络内包含湿地公园、森林公园、地质公园、风景名胜区及其他风景游憩绿地，以上也是国土空间规划中生态空间主体——自然保护地体系的重要组成(图7)。

其次，统筹城镇外围和城镇间绿化隔离地区、区域通风廊道和区域设施防护绿地，建立城乡一体的绿地防护网络。三大功能网络之间可相互重叠，但需注重其连通性。

3.3 城镇发展重点地区内容创新

3.3.1 优先建构结构性绿地

塑造高水平的城区蓝绿空间，除需考虑公园绿地布局均衡性与绿地总量外，还应增加两部分重点工作。首先要注重结构性绿地的合理建构与保护，结合城市资源本底与城市风貌、历史文化保护、城市风廊等要素，以“带”“环”“心”“楔”和“网”等形态确定城区结构性、保护性绿色生态空间，并制定该空间内的准入建设类型，限制城市建设用地布局形态。城镇开发边界内的结构性绿地不但包含城市建设用地中的公园绿地和防护绿地，也应注重与区域绿地的连通，纳入城市建设用地以外，具有风景游憩功能的区域性绿地(图8)，利用其建设森林公园、海洋公园和地质公园等，提供可供中短途游憩、远足、自然教育的生态场所。

3.3.2 关注城市绿地分级与特色配置

公园是城市应提供的重要公共产品之一，也是体现城市精神、培育城市文化的重要空间载体，应按服务人口规模，分级配置具有不同规模与服务半径的综合公园和社区公园，并结合城市特点丰富专类公园类型。大于10hm2的综合公园，可辅助城市发展高端文化产业；围绕15min社区生活圈建设的居住区公园，可为市民提供日常游憩场所；特色专类公园体系的培育，可承载人民日益多元的精神文化需求。 因此，“绿地标准”已对综合公园、社区公园、游园的设置规模、服务半径、人均指标等分级设置提出了具体规定，以指导不同层级公园在空间上合理、均衡分布。同时，当前中国城市专类公园的人均用地指标尚无标准，鉴于近年来专类公园呈发展壮大的趋势，“绿地标准”也提出小城市、中等城市人均专类公园面积不应小于1.0m2/人，大城市及以上规模的城市人均专类公园面积不宜小于1.5m2/人的指标要求。

4 实践展望

本次“绿地标准”中的系统规划部分，即对当前城市绿地系统规划应体现的创新方向与编制重点，结合广泛调研与多次研讨，进行了概念、方法、指标等方面的约定与规范，如城镇开发边界内规划人均区域绿地面积、市域规划人均风景游憩绿地面积、人均专类公园面积等指标，均为首次提出。展望未来，国土空间规划体系是对原有空间规划的一次有机重构，是全新的课题和崭新的起点，此背景下的绿地系统规划是值得持续关注、探讨的热点领域，各地还应从实际需求出发，继续围绕构建“一张蓝图”中的绿色空间网络①，在体系、方法、内容、指标等方面进行探索实践，方能担起时代赋予的重任，走出适应国家全新治理体系要求的创新之路。

注：文中图片均由郭行方绘制。

注释：

① 来源：市县国土空间总体规划编制指南(讨论稿)，2019年8月版。