中国生态空间类规划的回顾、反思与展望——基于国土空间规划体系的背景

吴 岩

王忠杰

杨 玲

吴 雯

当前中国城镇化发展阶段正处于快速发展向高质量发展的历史转型时期，在生态文明的大背景下，国家正在探索构建新时代的国土空间治理和规划体系。

十八大报告要求“促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”。2015年4月，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出：“国土是生态文明建设的空间载体。要健全空间规划体系，科学合理布局和整治生产空间、生活空间、生态空间”[1]；《生态文明体制改革总体方案》指出：“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系。[2]”《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)指出：“建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局。[3]”

笔者参与了国家标准《城市绿地规划标准》(GB/T 51346—2019)[4](以下简称《绿规标准》)的编制，编制组专家高度重视区域层面绿色生态空间保护修复和生态服务供给。在梳理总结我国生态空间类规划理念和技术方法的基础上，响应国土空间规划的发展要求，《绿规标准》明确了市域绿色生态空间统筹的原则和技术要求，并对生态控制线划定和管控原则进行了规定。

综上所述，生态空间治理是国土空间治理的重要内容，围绕生态空间的规划研究和编制是当前国土空间规划体系的重要组成部分，也是当前规划体系改革关注的重点之一，其理论体系和科学方法的研究，将成为国家空间规划和治理体系构建完善的重要支撑。空间规划的探索实践并非始于当前，近20年来，在东南沿海发达地区和部分特大城市开展的生态空间规划，其编制形式、方法理念、技术策略和实施情况差异较大，较少见到系统的梳理和经验总结。而厘清生态空间类规划产生、发展的历史脉络和编制逻辑，结合新时代国土空间规划的新形势，探究其未来的历史使命、发展定位、演变趋势和编制要求，对于完善国土空间规划体系、建构生态空间规划体系具有前瞻性和基础性的价值。

本文将概要回顾我国生态空间类规划探索实践的发展演变历程、特征和经验，阐明当前生态空间类规划发展的背景形势，并提出在国土空间规划背景下对编研思路转变的要求。

20年来国内学者对生态空间类规划的理论、理念和策略方法展开研究[5-14]，围绕国内外生态空间类规划的相关案例进行了介绍、分析、评价或反思[15-34]。尚未见学者对国土空间规划体系背景下生态空间类规划编制专门撰文探讨。

受制于历史因素，本文所指的生态空间与当前“三生空间”中生态空间的内涵有一定差异。在过往以城镇建设为重心的城乡规划体系下，生态空间的概念是相对于“城镇建设空间”而言的，显然是包括农业生产空间的，在市域和省域尺度下，甚至包括村庄乃至镇区和各类建设园区。因此，早先的生态空间类规划的概念则倾向于“城镇外围非建设用地”的规划内涵所指。所谓生态空间类规划是指对上述内涵的“生态空间”进行保护、管控和建设引导的各类规划，包括各地实践中涌现出的生态空间规划、生态控制线规划、生态保护规划、生态网络规划、禁限建区规划等。

1 历史回顾

生态空间类规划是在城乡规划体系下孕育发展起来的规划类型。

进入21世纪以来，中国城市化和工业化快速发展，带来了区域性生态退化及风险，生态空间类规划编制走上城乡规划的历史舞台，如《北京市限建区规划(2006—2020年)》《深圳市基本生态控制线规划》《上海市基本生态网络规划》《成都生态守护控制规划》《武汉都市发展区1:2 000基本生态控制线规划》等，也有相关技术内容包含在城市绿地系统规划等相关规划类型里，形成了丰富的实践经验。

1.1 发展阶段划分与特征概述

独立编制的生态空间类规划并非从来就有。对生态空间的规划和管控早期多体现在城市总体规划或城市绿地系统规划中，后来才逐步发展为独立的规划类型，并演化出不同的规划形式和不同的空间层次与工作深度。按照过往典型项目独立编制与否、内容和深度差异、规划实施层次的不同，笔者认为可以将生态空间类规划发展粗略地划分为4个阶段。

20世纪80—90年代及更早时期，可视作早期萌芽阶段。该阶段以1983年版和1993年版的《北京市绿地系统规划》[35]《合肥绿地系统规划(1990)》[36]等为代表。前两者关于市域大环境绿化的相关规划内容和后者中的环城公园带布局，体现了这个时期该类规划的典型特点：1)未有独立的规划编制；2)相关技术内容以绿化建设项目的空间布局为主，且多局限于为城区服务的近郊区域；3)尚未强调“生态”的理念。

20世纪90年代末—21世纪初，可视作起步探索阶段。该阶段以京、沪、深等城市的同期绿地系统规划为代表，多有市域层面绿地系统规划的专门章节，并具有以下典型特征：1)仍然少见独立的规划编制；2)规划深度多止于市域层面的布局结构和概括性目标，也有典型项目类型和重点项目的提出；3)相关内容多纳入或体现在同期的城市总体规划中。在该阶段也出现了《北京市第二道绿化隔离地区规划》[37]，该规划针对约束城市空间扩张具有重要意义的局部生态空间提出了城乡建设控制和绿化、生态建设要求。

21世纪初—2010年前后，可视作推广实施阶段。该阶段生态空间类规划取得了跨越式的发展，并广泛推广。其重要背景有二：一方面，国家和各级政府对生态文明建设日益重视；另一方面，东南沿海发达地区和部分特大城市的城市化发展面临规模尺度、空间格局控制等方面的巨大挑战，因此亟待转换路径、优化形态。本阶段单独编制的生态空间类规划事实上作为该时期城乡规划体系的重要“补丁”，弥补着“增量规划”的不足。该时期涌现出了《北京市限建区规划(2006—2020年)》[38]《深圳市基本生态控制线规划》《上海市基本生态网络规划》《武汉市全域生态空间管控行动规划》等一批地方探索先行的规划项目。这些规划通常具备以下特点：1)多以系统全面的生态安全格局、限建条件研究为基础；2)多形成了与城乡建设空间基本耦合的生态空间系统规划布局；3)多形成了具备共识性的规划方案，以及分区分类的规划指引；4)规划深度一般未达到定线深度。

2010年前后至今，可总结为管控深化阶段。本阶段生态空间类规划又有了新的发展，以上海市郊野单元(含郊野公园和村庄)规划、深圳市基本生态控制线划定和城市绿线规划、《武汉都市发展区1:2 000基本生态控制线规划》《武汉都市发展区生态绿楔导则》等为代表。新的发展阶段具备以下特点：1)多达到定线深度，多实现了“多规合一”，支撑规划实施管控；2)多形成了实施层面分区、分类的规划控制要求；3)多有与之匹配的实施政策和地方法规，以保证实施；4)多形成或融入了新的信息管理平台。

上述划分过程是粗略的，各个城市发展阶段的差异和生态问题在矛盾集中出现的时间并不相同，应对策略和“反应时长”亦有差别，部分城市对照上述阶段划分可能出现阶段缺失或多期叠加的现象，或者有的城市同一时期出现不同的发展阶段。但这一划分过程整体上反映了生态空间类规划从无到有、从简到繁、从概念性到实施性、从结构控制到定线管控的发展趋势。

1.2 产生和发展的原因分析

通过对上述发展阶段的梳理不难发现，在城乡规划体系下，生态空间类规划是作为城乡规划体系的“补丁系统”产生并发展起来的。以城镇空间为编研重心的城乡规划体系，在面对快速剧烈的城市化过程带来的日益突出的区域性生态安全风险下，产生并逐步发展出了生态空间类规划，将其作为一种专门的“约束手段”用以限制城乡建设用地的快速扩张。生态空间类规划还与城乡规划体系的空间层次相匹配，吸收了城乡规划的管控模式，逐步实现了从“概念规划”到“专项规划”“控制性详细规划”的发展演进过程。

正是这种作为“补丁系统”的产生和发展进程，从一个侧面解释了为什么生态空间类规划在东南沿海地区首先出现，并得以在城镇群不同等级城市中发展，且随即为一批中西部地区特大城市和超大城市所借鉴。

1.3 过往规划编制的基本逻辑和内容重点

总结过往该类规划的编制实践，其核心内容可以归纳为2个方面：1)识别划定生态空间；2)制定以城乡开发建设管控为主体内容的空间管控政策。基于这2个方面的核心内容，在城乡规划体系的背景下，生态空间类规划体现出4个方面的突出特征，也是其局限性所在。

1)作为从属于城乡规划体系的专项规划，囿于“生态空间”开展规划编制，规划范围避开城市总体规划，甚至是各级规划确定的集中建设用地范围，基本上难以与城市总体规划互馈互动。

2)较为僵化地把各类“生态要素”(以各类保护地要素或限制开发的自然要素)叠加为“生态空间”，忽略“山水林田湖草是一个生命共同体”的系统性特征。

3)单纯地以“约束和限制城乡开发建设”为规划主体内容，很少重视生态服务的发展与供给。

4)规划管控手段单一，鲜见配套的实施监督体系、政策法规和技术支撑体系，对于土地、财政、农民等方面的综合性“治理”体系缺乏研究和配套支撑。

2 新背景及其发展转型的展望

2.1 当前发展转型的背景

当前生态空间规划体系构建的宏观背景可以概括为生态文明新要求、美好生活新需要和规划改革新形势。

生态文明新要求。十九大报告指出：“要加快生态文明体制改革，建设美丽中国。”生态文明理念是空间规划体系建立的根本出发点，生态文明新时代是空间规划体系的逻辑起点和工作基点[39]，以“美丽和谐”为目标支撑生态空间治理是生态空间类规划的使命。

美好生活新需要。十九大报告指出：“既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。[40]”生态空间毫无疑问是提供“优质生态产品”的重要空间载体，而“提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”是生态空间类规划和空间治理未来的根本指向之一。

规划改革新形势。《若干意见》明确指出：“建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措。[3]”国土空间规划高度重视生态保护、修复建设。

回顾过往生态空间类规划的目标、思路和具体内容，毫无疑问具有典型的空间规划属性特征，在国土空间规划和治理体系中应有一席之地，且应作为其基础前提和核心内容。

2.2 基于新背景对发展趋势的2个预判

2.2.1 地位发生跃迁

在生态文明新要求、美好生活新需要、规划改革新形势的背景下，建设生态文明是规划改革和空间规划体系建构的根本出发点。生态空间的保护、建设和治理作为空间规划体系的基础前提和核心内容，面临着地位跃迁的历史机遇。生态空间类规划将从城乡规划体系中的“补丁系统”地位，迈向空间规划体系语境下基础性、前置性的地位，成为区域空间发展和空间治理的核心政策工具，参与到“三生空间”的科学统筹中，落实和响应“建设生态文明和美丽中国”“提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”的相关要求。

2.2.2 体系逐步建立

生态空间类规划作为国土空间规划体系的构成内容之一，在“分级分类建立国土空间规划体系”[3]的导向下，服务于空间治理体系的完善，将伴随国土空间规划体系的逐步建立，而逐步发展衍生出“多层次、多类型”的规划编制体系。

1)生态空间类规划的技术内容会体现在总体规划层面生态空间保护、修复的专门章节，或者是设立总体层面的生态空间专项规划，如县市级的生态空间类规划、生态控制线规划等。

2)也可以存在针对不同保护对象或保护区域而设立的专项规划类型。如跨区域性的流域生态保护和建设规划，或林地规划、湿地规划、海岸带生态空间类规划等。

3)按照国土空间规划体系对“规划传导和自然资源转用管理”的要求，生态空间规划体系中应该包括达到详细规划深度的规划类型，类似于当前已有的生态控制线定线规划或控制性图则。

综上所述，生态空间类规划的发展转型面临历史性机遇，同时也需要响应新的要求。

3 应对发展转型的编制思维转变

国土空间规划体系构建的核心要义可以简要概括为“一优三高”：“一优”是指生态文明建设优先，“三高”为全面实现高水平治理、引领推动高质量发展和共同缔造高品质生活[41]。生态空间规划体系作为空间规划体系的一部分，其发展转型同样需要遵循“一优三高”的核心要义。基于此，笔者认为过往的编制特点和思维逻辑亟待调整。生态空间类规划不能再走以往“对象单纯”“自上而下”“目标单一”的道路，必须将生态空间作为空间规划和治理体系的底图和亮色，探索新时代的治理模式，改良创造与之相适应的规划工具。

为此，需要实现以下4 个方面的“思维转变”。

3.1 从“补丁”思维转向“统筹”思维，保障生态空间格局

以往以遵循“经济增长、规模增量”为导向、以开发建设为重心的规划编制思路中，城市总体规划是生态空间类规划的上位规划，生态空间类规划是城市总体规划的专项规划，作为“补丁”系统，必然导致生态空间类规划的2种路径：“底线-扣除法”“需求-系数法”。

而国土空间规划背景下，生态文明建设优先强调要求规划编制要突出生态空间格局系统、和谐的发展要求。生态空间是棋盘，生态空间保护、修复、建设和治理是区域发展和空间治理的前提。因此规划编制应以生态保护为基础，构建完整连续的生态网络体系，为开发建设做好“棋盘”，把城市放在大自然中。

例如，在雄安新区相关规划中，坚持生态优先，将“淀水林田草”作为一个生命共同体进行统一保护和修复。围绕水源涵养、生物多样性维护、洪水调蓄、污染防治、防风固沙与水土保持等生态功能，划定主体生态空间，布好棋盘，确定适应开发区域，蓝绿空间占比稳定在70%。

3.2 从“标准”思维转向“定制”思维，协调城绿空间布局

以往生态空间类规划的基本技术思路可以概括为“生态格局研究和生态空间识别-规划布局方案推演与确定-分级分类管控区划定-管控政策制定”的标准化流程。

但是在国土空间规划的背景下，高质量发展要求规划编制遵循“先布棋盘、再落棋子”的程序逻辑。生态空间类规划作为区域空间发展和空间治理的核心政策工具，则需要有效发挥其约束、协调和优化城乡建设用地选址和布局的基础性作用。因此，生态空间类规划应围绕预判和预防区域及城市的重大生态风险要求，强化城乡生态格局与山水林田湖草的衔接，着力于生态空间保护与城镇空间发展的协调耦合，有效发挥其约束与统筹城乡建设用地选址和布局的基础性作用。

图1 贵安新区核心区马场片区绿地结构图与用地布局图(引自中国城市规划设计研究院项目《贵安新区总体规划》《贵安 新区绿地系统规划》)

图2 鞍山市南部矿山工矿业大气污染物扩散分析与生态隔离地区控制宽度研究分析图(引自中国城市规划设计研究院项目 《鞍山市生态园林城市建设规划》)

在中国城市规划设计研究院承担的贵安新区系列规划中，坚持“以绿定型，优化城镇空间结构”的思路，在核心区用地布局规划中，将山水资源的保护和蓝绿空间系统的完善构建放在首位，而后布局城市建设用地空间，塑造了“绿心＋山水生态环+绿楔”的绿色本底结构，形成了峰塘相映、碧翠联环、山水城景协调的绿底画卷(图1)。

生态风险的预判和预防，则要求生态空间类规划在基础性生态研究的方向、内容和重点应坚持问题导向，从“标准化”的生态研究中跳脱出来，深入研究城市自然地理、气候气象、经济产业和历史人文等更多方面的特征。从“静态”分析到关注生态“过程”，把握区域面临的突出生态问题，定制个性化的技术路线和研究重点。

《鞍山市生态园林城市建设规划》中，通过对临城采矿区排岩厂在软轻风条件下扬尘污染情况的实地勘测和气象模拟，得出处于下风区域的城市粉尘浓度与距离函数关系，科学确定了排岩厂和生活类城市用地之间的绿化隔离地带范围。上述研究是典型的基于风险的定制研究[42](图2)。

3.3 从“约束”思维转向“供给”思维，多元生态服务供给

以往生态空间类规划以约束“城乡开发建设”为核心目标制定规划和管控要求，但是随着经济社会发展，城乡居民对生态空间供给“优质生态产品”的渴求日趋强烈。在国土空间规划的背景下，“高品质生活”的理念要求生态空间类规划引导“供给更多优质生态产品”。因此，生态空间的规划需要坚持“绿水青山就是金山银山”“以人民为中心”的理念，把“供给优质生态产品”作为生态空间类规划的重要导向，使生态空间成为解决“人民对美好生活向往”的重要阵地。

在《郑州市城市生态保护和建设规划》中的市域层面相关规划中，在生态空间分级保护的基础上，坚持“将生态资源转化为生态服务”的理念，系统研究生态空间内风景资源、历史文化资源的特征和分布，构建包括“国家公园体系＋风景休闲体系＋美丽乡村体系＋区域绿道体系＋大遗址保护利用体系”的生态休闲服务供给体系，将生态空间作为中心城区千万级规模人口休闲游憩服务供给的主体地区(图3)。

3.4 从“管控”思维转向“治理”思维，完善规划治理模式

一直以来，城乡建设用地增长始终是生态空间保护的最大威胁，因此以往的生态空间类规划重视刚性管控，也会提出“弹性”的指引要求，但整体疏于对规划政策及其实施机制的研究和系统评估。并且，由于缺少成熟适用的治理理念和政策工具，以“限制城乡建设”给核心的规划管控目标对生态空间内乡村地区的发展，带来了土地开发权的制约，导致了制度设计上客观的不公平和不可持续，矛盾日益突出。

《若干意见》指出：建立国土空间规划体系是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求[3]。在国土空间规划背景下，传统自上而下的单边“管控”思维亟待调整。

图3 郑州市域基于生态空间的生态休闲服务供给体系构建系列图纸(引自中国城市规划设计研究院项目《郑州市城市生态保护和建设规划》)

1)建立“多元共赢”的统筹思维模式。未来空间治理体系必然采取多元主体、多方角度的空间治理模式和治理手段，生态空间治理应坚持政府主导、引入市场机制、尊重土地持有者权益、发挥多方社会力量的原则，充分调动多元主体保护、建设和参与生态空间治理的积极性。

2)打好“多管齐下”的治理组合拳。生态空间类规划编制绝不是生态空间治理的全部，仅仅是其中一部分，需要与实施监管、法规政策、社会治理、市场参与等因素共同构成生态空间治理体系的核心要件和“工具包”。所以应按照国土空间规划“四体系”的要求，探索构建生态空间类规划的编制审批、实施监督、法规政策和技术标准体系。这些核心要件的组成、特征和运作方式，对规划的编制审批具有“基础性”和“前置性”的影响力。特别是要重视逐步建立依托“完善国土空间基础信息平台”的生态空间信息平台，以及逐步开展生态空间保护和利用的地方性法律、法规建章立制工作。

4 结语与展望

生态文明新时代是空间规划体系的逻辑起点和工作基点，生态空间类规划在空间规划体系的语境中将从背景走向前台，面临着地位跃迁的机遇和编制转型的挑战。生态空间类规划在过去二三十年的探索与实践，毫无疑问有着历史性的贡献和价值。但是，生态空间类规划和治理远不止于“生态学”层面的空间识别和管控。

笔者认为，在国土空间规划体系的背景下，未来生态空间类规划和治理在价值理念、理论基础、编研技术和政策设计上面临转型。其中在理论基础方面，要着力于生态空间治理的“影响动因及其演变规律”“参与主体及多元治理”的研究探索。前者的任务在于探索和阐明国内外生态空间治理的一般发展演变规律，以及生态空间治理的社会学、经济学、地理学、文化学领域的规律、理论解释及其作用机制；后者的任务在于探索和阐明影响生态空间治理的政府、市民、社会、土地持有者等不同社会主体的参与模式、价值取向和应对策略。

在编研技术方面，则应着力于探索“精细好用”的规划管控工具。按照“国土空间规划要健全用途管制制度，对所有国土空间分区分类实施用途管制”的要求[3]，要进一步探索空间和时间维度精细化的管控策略，围绕生态空间的“规划实施传导机制”和“自然资源转用管理”2条主线，加强对专项规划和详规规划层面规划工具的探索。