构建科学完整有效法律制度体系 强化公共卫生法治保障

黎霞

2020年年初，新冠肺炎疫情在武汉暴发，随即迅速蔓延全国，严重影响了人民的生产生活及生命安全。此次的新冠肺炎疫情，是近年来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。

截至目前，全国多地新增病例均为0，疫情防控取得重大进步。但是，在疫情暴发的初期，也暴露出了目前我国公共卫生安全法律体系尚存的一些缺陷与不足，值得我们重新审视相关法律法规。因此，本文旨在研究目前公共卫生安全法律体系的现状，分析其不足之处，并就此提出相关完善的建议，以期健全国家公共卫生安全法律体系，强化公共卫生法治保障。

我国公共卫生安全法律体系立法现状

我国最早的关于调整突发公共卫生事件的法律规范是1956年原劳动部制定的《防止沥青中毒办法》。随着2003年非典的暴发，使得公共卫生越来越受到政府和公众的关注。因此，国家在已有的法律制度的基础上，总结前段实践经验，出台了《突发公共卫生事件应急条例》，逐步完善我国突发公共卫生事件应对法律体系。目前，突发事件应对法、传染病防治法、食品安全法、职业病防治法、动物防疫法和国境卫生检疫法等构成了我国现行的公共卫生法律体系。除了这些法律外，现行法规有《突发公共卫生事件应急条例》《传染病防治法实施办法》《重大动物疫情应急条例》《国内交通卫生检疫条例》《进出境动植物检疫实施条例》等。此外，还有部门规章和地方性法规、规章等。这些法律法规共同构成了我国突发公共卫生事件的法律法规体系，为有效地处理突发公共卫生事件提供了相应的法律依据，也为保障人民群众生命健康安全提供了充分、有效的法律制度保障。在肯定我国公共卫生立法体系取得成绩的同时，我们也应当看到其还存在需完善之处。因此，就本次疫情应对存在的不足，习近平总书记在2月3日主持召开中央政治局常务委员会会议时强调，要加强法治建设，认真评估传染病防治法、野生动物保护法等法律法规的修改完善，还要抓紧出台生物安全法等法律。通过进一步完善法律和出台新的法律条款的方式，从源头上防止类似传染病的发生。

我国公共卫生法律体系存在的缺陷与不足

（一）现行法律对传染病分类与措施的对应关系设置得不够科学

现行传染病防治法将传染病分为甲、乙、丙三类。甲类传染病包括鼠疫和霍乱，乙类、丙类明确列举了包括非典在内的多种传染病，合计共39种。其中“传染性非典型肺炎”和“人感染高致病性禽流感”是在“非典”疫情后2004年法律修改时增加的。除此之外，该法根据不同种类的传染病对应地设置了预防、控制措施，特别是规定针对甲类传染病的预防、控制措施并不适用乙类和丙类。此次的新冠肺炎并不在法律规定范围之内。根据该法的相关规定，突发原因不明的传染病需要采取本法所称甲类传染病的预防、控制措施的，由国务院卫生行政部门及时报经国务院批准后予以公布、实施。因此，国家卫生健康委员会将新冠肺炎定性为乙类传染病，但对它采取甲类传染病的预防、控制措施。这一不得已的“变通”，正是为了临时弥补立法上的“缺陷”。由于各种传染病的传染性强弱、传播途径难易、传播速度的快慢、人群易感范围等因素不能确定，随着传染病病种的变化和科学技术的发展进步，会不断有新的危害严重的传染病出现并被发现，如非典和新冠病毒。一旦高传染性疫病暴发，由国务院卫生行政部门上报，再通过国务院予以确认公布，明显不利于疫情的防治。其次，甲类传染病仅包括鼠疫和霍乱，范围明显过窄。被依法纳入法定传染病，是适用传染病防治法相关预防控制和处置措施的前提条件，传染病病种的设置将直接关系到疫情发生后采取何种的预防、控制措施，事关重大，不宜过于僵化。

（二）法律法规之间的规定存在冲突

我国目前应对突发公共卫生事件的法制建设一个最显著的特点，就是很多法律法规的设置常常出现交叉、重复甚至抵触，各者之间并没有建立起协调一致的关系。这就使得在面对突发公共卫生事件时，出现处理不及时甚至无法应对的局面。

>>2019年10月，黎霞代表列席全国人大常委会第14次会议时在人民大会堂留影。 作者供图

1.权利分配的相关规定存在直接冲突

根据突发事件应对法的相关规定，其确立的是自下而上的应急事权模式，明确地方政府是预防发生、首先应对、防止扩散的第一责任人，赋予其统一实施应急处置的权力。规定“属地管理为主”是我国应急管理体制的重要原则，“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责”，“突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报”。

而按照传染病防治法的相关规定，其采取的则是自上而下的管理事权模式，规定“国务院卫生行政部门主管全国传染病防治及其监督管理工作”，“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内的传染病防治及其监督管理工作”，“地方人民政府和疾病预防控制机构接到国务院卫生行政部门或者省、自治区、直辖市人民政府发出的传染病预警后，应当按照传染病预防、控制预案，采取相应的预防、控制措施”。

该法仅授权县级以上地方人民政府在传染病已经暴发、流行时，确有必要报经上一级人民政府决定后，才能采取限制或者停止人群聚集、停工、停业、停课等紧急措施。显然，突发事件应对法的规定使得属地政府在防范、应对突发事件中更具主动性和积极性，而传染病防治法相关规定则较为保守、谨慎。

2.预警信息发布的主体规定混乱

根据传染病防治法第十九条第二款“国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布”和第二十条第二款“地方人民政府和疾病预防控制机构接到国务院卫生行政部门或者省、自治区、直辖市人民政府发出的传染病预警后，应当按照传染病预防、控制预案，采取相应的预防、控制措施”的规定，传染病预警发布主体仅限于国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府。而根据突发事件应对法第四十三条“可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报”之规定，明确预警信息发布主体为县级以上政府。由此可见，传染病防治法和突发事件应对法对于预警信息发布主体的规定存在不一致之处，两者存在的明显冲突，在实践中容易出现责任主体相互推卸责任的情况。这两部法律同样是全国人大常委会制定的，但二者之间的矛盾，并非简单适用特别法优于一般法或新法优于旧法的原则即可解决。

3.紧急征用主体规定不一致

在紧急征用制度上，突发事件应对法第十二条规定的“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产”，而传染病防治法第四十五条规定的“国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备”，两部法律的规定明显并不协调。

（三）相关法律法规存在滞后性

我国传染病防治法自1989年出台以来，仅在2004年、2013年修订过两次，与我国之后实施的全面推进“法治中国”“健康中国”战略建设明显不相适应，与全方位、全周期保障人民健康的要求还有差距。尽管我国传染病防治法已经修改，但作为其配套实施的《传染病防治法实施办法》自1991年制定以来并未作任何修改，其原初功能是通过细化我国传染病防治法的相关规定以增加实践中的可操作性，而现实的情况却是该实施办法的大部分内容已被传染病防治法、突发事件应对法、《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共事件总体应急预案》《国家突发公共卫生事件应急预案》等所修改甚至完全取代，法律适用性大打折扣。

再者，目前我国各地区出台的，仍具有法律效力的地方立法（包括地方性法规和地方政府规章等）共计32部。目前仅有8部进行了修订，而超过15年未修订的立法竟高达21部，部分立法已与时代相脱节，难以满足和适应新时代公共卫生事业发展的实际需要。

完善我国公共卫生法律体系的建议

（一）设置科学的病种分类并修正传染病分类与措施之间的对应关系

现行传染病防治法采用列举的方式对传染病进行了分类。这样，一方面把传染病局限于已知的疾病，人为地缩小了传染病的范围；另一方面，导致未列入传染病分类中的新发生的传染性疾病在被卫生行政部门明确为传染病之前，被排除在传染病之外，并不能当然地适用传染病防治法。除此之外，该法还规定增加、减少或者调整传染病病种由国务院卫生行政部门予以公布。这就导致新的传染病在防治过程中的滞后，不利于疫情的防治，不能实现“有效预防、及时控制”的目的。这是本次新冠肺炎疫情在最初发生时应对不力的重要教训。

建议对传染病根据危害程度和传播力度进行科学的分类，该等分类可以授权疾控机构或卫生行政部门根据实际的变化情况进行发布。以此增加法律的灵活性，以免错失防控疫情的最佳时机。

（二）理顺相关法律法规的适用关系

如前所述，多部法律法规在同一问题上有着不一致的规定，存在尚需完善之处。传染病防治法、突发事件应对法存在的冲突和分歧不但严重影响法律的权威性，而且容易导致权责不明、责任主体相互推诿责任、实际操作混乱的问题。建议对传染病防治法和突发事件应对法认真梳理和研究，正确处理中央和地方的关系，明确相应职权范围和有关要求以及各层级防控责任，理顺传染病防治法与突发事件应对法的衔接适用关系。对关于预警信息发布主体不一致的条款适时作出修改，解决两者在传染病防控预警信息发布方面存在的明显冲突。对发布预警信息主体、条件、时间、程序以及不履行法定义务的法律责任等方面进一步细化，使之具有更强的可操作性。

（三）及时更新法律法规，加强法律保障

当前，公共卫生安全不断迎接新的挑战。虽然现阶段我国颁布了一系列应对突发公共卫生事件的法律法规，但大部分法律法规存在滞后性，一旦出现新的突发公共卫生事件，则无法完全从法律上保证突发公共卫生事件应对机制的正常运行。完善公共卫生法律体系，应该充分考虑当前突发公共卫生事件发生的特点和发展规律以及应对突发公共卫生事件过程中所出现的问题。针对此次防疫过程中我国公共卫生法律体系暴露出来的不足，实事求是地总结经验教训，建设完备的突发公共卫生事件防控法律体系，以满足和适应新时代公共卫生事业发展的实际需要。对于传染病防治法和突发事件应对法，应当配套制定行政法规层次的实施细则，切实增强法律的可操作性，从而构建起一套科学完整有效的法律制度体系，强化公共卫生法治保障。