基于信用体系建设的农村社会治理创新

张远娜 毕明

摘要：当前农村基层党组织弱化、民心涣散、风气不正等问题已成为基层社会治理的一大难题。山东省荣成市通过“机构、政策、氛围”三位一体、“村居、干部、村民”三位一体“信息采集、考核、公示”三位一体、“奖励守信、惩戒失信、信用修复”三位一体四个三位一体的农村信用体系建设，找到了提高群众道德水平、增强村居凝聚力、提升农村社会治理水平的有效抓手，其经验有较强的示范作用。

关键词：农村;社会治理;信用体系

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出要加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，在推进国家治理体系和治理能力现代化上下更大功夫。[1]农村基层治理一直是国家治理的重要方面，基层不牢，地动山摇。[3]改革开放以来，伴随着工业化、城镇化进程，我国农村社会结构、农业经营体系以及农民思想观念等都发生了深刻变化，给农村社会治理带来了巨大挑战，出现了很多新问题、新情况，迫切需要创新社会治理体制，探索合乎时代要求、响应人民呼唤、彰显人民主体地位的更为有效的治理方式，解决农民生产生活中面临的各种问题，不断增强广大农民的获得感、幸福感、安全感，最终实现农村“善治”。[4]

一、当前农村社会治理的难点

进入新世纪以来，农村村居呈现出承载功能日益繁重、村民利益诉求多元、民主意识不断增强等特点，导致农村不可避免地出现基层党组织弱化、民心涣散、风气不正等问题，成为基层社会治理的难点问题。

第一，农村社会发生结构性变迁，农民利益诉求日益多元。改革开放以来，城乡间的人口流动明显加速，农民的生产生活方式、思想价值观念逐步转变，民主意识、法治意识、权利意识明显增强，利益需求日益多元，对政府的要求和期望越来越高。传统的单向管理方式已经不再适用，农村社会迫切需要新型治理机制，既满足农民参与村级事务管理的意愿，又能最大程度维护农民的切身利益。

第二，农村新型社会矛盾逐步凸显，呈现出日益复杂的趋势。随着经济社会的发展，我国利益格局大幅度调整，贫富差距成为农村社会的突出矛盾，已经严重影响农民的心理平衡，对农村社会稳定产生巨大影响。另外，村民选举纠纷、经济纠纷、医疗纠纷、环境保护纠纷、干群纠纷等新型矛盾纠纷不断，且呈现交错渗透之势，矛盾化解难度明显增大。

第三，农村基层党组织存在不少短板，甚至出现弱化、虚化、边缘化。弱化表现为村干部履职能力差、带动致富能力差，导致党组织力量薄弱，无力带动群众干事创业。虚化表现为干部履行职责虚、工作落实虚、追究问责虚，导致农村各项工作难以真正贯彻落实。边缘化表现为党在农民当中的凝聚力、号召力、信任度日益减退，农村各项工作陷入被动局面。

第四，青壮年流失导致农村空心化、老年化，社会治理主体能力不断弱化。工业化、城镇化的快速推进导致农村青壮人口大量流出，老人、妇女、儿童等“三八五零”成为农村农业生产主体，造成农村社会治理人才短缺、社会治理主体能力弱化，在农村事务管理中缺乏话语权，这是当前农村社会治理面临的最大挑战。

二、荣成市农村信用体系建设的实践探索

荣成市位于山东半岛最东端，辖三区、12镇、10个街道，共825个行政村、120个居委会，人口67.5万，占地面积1 526平方公里。2013年荣成市在全国率先启动村居信用体系建设，创新符合基层特点的信用管理机制，探索四个“三位一体”的信用建设模式，建立起信用主体全覆盖、信用信息类别全覆盖、街道区域全覆盖和信用产品应用全覆盖的社会征信体系，找到了提高群众道德水平、增强村居凝聚力、提升基层治理水平的有效抓手。

（一）“机构、政策、氛围”三位一体，实现信用体系建设制度化

在机构建设上，荣成市坚持市级主导、区镇联动、部门协同，成立由市长任组长，分管常委任副组长，25个区镇街道、83个部门任成员的社会信用体系建设领导小组，把信用体系建设纳入目标责任制考核，作为工作成效的重要方面严格奖惩;镇街层面，成立由党工委书记任组长，征信办、督查考核办、经贸办、城建办、环卫办、党政办等分管负责人任成员的街道全域信用体系建设领导小组，实现机构下沉、责任下沉。领导小组下设征信管理办公室，具体负责征信管理工作的开展和协调。同时根据工作需要，在镇街、村居、企业等各个层面设置信息管理员，负责信用信息采集工作。

政策制定上，依据荣成市委市政府《关于深化社会信用体系建设实施方案》等文件精神，各街道根据实际情况分别出台全域信用建设实施意见，并针对农村村居、村民、村干部、党员、镇域环境等不同群体和领域分别制订管理办法和考核标准，形成了较完备的信用管理制度框架和标准体系。

氛围营造上，结合创建全国文明城市和新时代文明实践中心试点建设，通过印发宣传册、张贴标语、展示看板、入户宣讲、媒体报道等方式，提升农村居民对信用体系建设的认识，在辖区内培育知信、重信、用信、守信的氛围，为全域信用体系建设打下良好的思想和群众基础。

（二）“村居、干部、村民”三位一体，实现信用建设主体全覆盖

村居方面，以各街道下辖村居为信息征集对象，征集内容包括经济建设、生态文明建设、社会建设、民主政治建设、党群建设、平安建设等，确保村居重点工作全部纳入信用管理。

干部方面，以農村全体党员干部为对象，信用信息征集内容包括党建、“三资”管理、农村环境综合整治、宣传、文化、妇联工作等。为进一步规范党员行为，部分街道在辖区党员中开展红色征信，比如王连街道采用“双星级（市级星、村级星）”考核模式，对党员的信用水平提出更高要求，进而充分发挥党员的模范带头作用。

农村居民方面，信用信息征集内容包括村容村貌、公共秩序、村居建设、移风易俗、文明道德、公益事业、村级管理等方面。其中还以特定群体，比如镇村保洁队伍为征信对象，征集责任区清扫、城乡一体化保洁、清除积雪等信息，来推动相关重点工作开展。目前荣成市全部村居均已全部纳入征信系统，每个村居及其成员都建立起了信用信息档案，拥有了自己的“诚信身份证”，实现了信用主体全覆盖。

（三）“信息采集、考核、公示”三位一体，实现信用评价体系科学化

在信息采集上，以村为最小单位，各街道划分片区，各片区信息采集员按照既定的信用管理办法，每月提报片区征信信息，月底由各村诚信工作领导小组召开议事会，对征信信息逐一核实提报。各村建立征信微信群，采用群众提报、村委把关、实时监督的模式，确保信息采集工作的公开、公正、透明。各街道征信办负责对各村守信失信数据进行更新、管理和维护，数据更新频率每月不低于一次。对于一票肯定事项和一票否定事项须经集体讨论后报街道征信办存档备案。

在信用考核上，各街道结合区域实际，实行千分制考核和分级管理，根据信息征集主体、行为影响程度等要素，设定了好人好事、公益事业、孝老爱亲、社会公德、移风易俗等多层面的扣分细则和加分细则，依据分数高低依次划分为AAA、AA、A+、A、A-、B、C、D八个信用等级，其中，C级被列入诚信“黄名单”，D级被列入诚信“黑名单”。

在信息公开上，每月各村通过征信联席会议和公开栏，将当月采集的信用信息进行公开。同时建立重点人群信用信息公示制度，建立诚信“红黑榜”，对诚信模范组织和个人以及严重失信行为进行公示，形成对失信者的社会性惩戒。

（四）“奖励守信、惩戒失信、信用修复”三位一体，实现信用评价结果真应用

信用体系发挥作用的关键在于信用评价结果的真应用。荣成市秉持“奖励守信、惩戒失信”“一处守信，处处受益;一处失信，处处受限”的原则，变村民福利为信用奖励，按照信用等级获取福利待遇。例如在王连街道东岛刘家村，户均征信等级在A+以上享受闭路电视免费，收种小麦、玉米免费，耕地、旋地免费，收种花生半价等待遇;如果评级达不到A+，则需支付相应费用。为加大奖励力度，2018年开始，有条件的镇街通过“政府出资一块、企业贡献一块、强村支持一块”的方式设立了信用基金，对达到一定信用等级的村民和组织进行奖励，在保障公平上适度体现效率的原则。同时，结合荣成市级诚信奖励政策，针对个人推出多个“信用+”守信激励产品，信用等级高的个人在评先选优、贷款、招投標、入学参军、就业创业等方面优先考虑，信用等级为C、D级的在上述方面均受不同程度的限制。另外，对已经发生的信用损害，信用主体可以通过志愿服务、好人好事、公益活动等加分项进行修复，督促信用主体提升信用水平。

通过持续不断地正面引导、典型带动、信用激励，荣成市广大农村居民积极参与信用建设，倡树正能量，弘扬新风尚。与开展信用建设前相比较，两委干部团结了、党群干群关系和谐了、群众素质提高了、集体荣誉感增强了、村风民风好转了、基层党组织的战斗堡垒作用提升了，知信、重信、守信成为干部群众的自觉行动，涌现出大批热心公益、保护环境、助人为乐、孝老爱亲等文明事迹。

三、荣成市农村信用体系建设的启示

农村开展信用体系建设可谓正逢其时。党的十九届四中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为一项重要的战略任务，为农村基层治理创新提供了根本遵循;党十八大以来政治领域的正本清源、经济领域的健康发展、社会领域的有序转型都为信用体系建设提供了有利条件;更重要的是，面对农村治理的各种问题，人民群众对信用建设的重要性、迫切性已经达成共识。[6]此时推进信用体系建设合乎时代要求、执政需要、人民呼唤，加上党委政府的不懈努力，所以产生了农村信用建设“一抓就灵、满盘皆活”的效果。荣成市开展农村信用体系建设的实践为创新农村社会治理工作提供了有益启示。

（一）坚持以人民为中心，明确为谁治理问题

以人民为中心是习近平新时代中国特色社会主义思想的核心理念，体现在党和政府工作方针上，就是维护好、实现好、发展好人民群众的切身利益。信用体系建设将信用嵌入各个领域、各个环节以及具体个人，通过提高全社会的诚信意识和信用水平，防止失信行为侵害他人正当权利，让各方参与者普遍获益并产生持久综合效益，充分体现了以人民为中心的发展思想。它使得村居基层治理有了抓手;人与人之间多了信任互助，少了猜疑冷漠，社会交往成本大大降低;每个人在守信践诺中能够获得具体的奖励和权益。这种互利共赢的模式成为良性循环，在推进信用体系建设工作深入开展的同时，实现了基层治理水平的持续提升。

（二）坚持共建共治共享，明确谁来治理问题

党的十九届四中全会要求完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，其核心要义之一就是治理主体的多元化。[1]一方面，要坚持党委领导、政府负责，这是信用体系建设时间短、起效快、效果好的重要原因。信用体系建设之初就要以社会治理为总目标进行整体规划，建章立制，以上率下，顶住说情风，构建起强有力的组织制度保障。另一方面，信用建设主体要覆盖企业、社会组织以及全体农村居民，尽管初期各类主体都处于不理解和不情愿的状态，但是由于受到正面引领、典型示范、荣誉激励等影响，各主体主人翁意识开始觉醒，参与信用建设的积极性不断提高，变被动为主动，实现了自我管理、自我服务，自我教育、自我监督，共同参与治理、共享治理成果。

（三）坚持科学的顶层设计，明确治理机制问题

制度设计是一门科学，也是一门艺术。好的信用制度设计要做到两个关键点：一是激发人的善念;二是让参与者有更多的获得感。因此，农村征信制度设计要立足区域、结合村情，将各村村规民约与征信管理细则结合起来，细化具体信息采集标准，量化赋分细则，并根据实际情况动态增减，让信用主体明确自己的行为边界;要坚持既不降低标准也不吊高胃口的原则，做到应采尽采，让信用奖励和惩戒有理有据;要围绕尊重人、发展人、完善人的理念来展开制度设计，如既往不咎、启发善念的不溯及既往制度，褒扬善行、抑制恶行的正面激励与负面惩戒机制，失信扣分提醒的预警机制，允其改过自新的修复机制等，最终体现“小善必奖、小过可补、大过必惩”的导向。[5]P25

（四）坚持三治融合，明确治理方式问题

党的十九届四中全会提出完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。[1]农村信用体系建设正是群众参与制度化和三治融合的生动体现。信用体系本身是以树立诚信文化理念、弘扬诚信传统美德为内在要求，将其制度化之后，既能以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用，又能以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用。同时将诚信与村规民约结合起来，由村民参与制定规则，集体表决通过后共同遵守，对于有争议的事项提交村民议事会集体讨论决定，大大拓展了村民参与公共事务的平台，增强了村民自治组织能力。

（五）坚持心灵治理，明确治理终极目标

党的十九大报告提出，要培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态。[2]社会治理着眼于化解社会矛盾，但其终极目标还是人的建设，如何更好处理人与人之间的关系是社会治理的重要命题。作为中华民族的传统美德，诚信毫无疑问是心灵治理的重要手段。通过荣成信用体系建设实践，我们明显感受到诚信对于道德回归的重要价值。当“人人讲信用、事事守信用、行行用信用”的信用生态形成之后，社会大众心态必然普遍好转，社会治理长效机制也有了坚实的基础。

总之，在农村进行信用体系建设是以人民为中心的重要实践，也是社会治理的有效抓手，更有巩固基层政权建设、实现基层社会长治久安的重大意义，值得进一步研究和推广。

参考文献：

[1]《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》辅导读本[M].济南：山东人民出版社，2019：30.

[2]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利，习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告，2017.10.17.

[3]中共中央辦公厅、国务院办公厅[M].北京：人民出版社，2017：49.关于加强和改进乡村治理的指导意见》[M].北京：人民出版社，2019：4.

[4]王浦劬.国家治理、政府治理和社会治理的基本含文及其相互关系辨析[J].社会学评论，2014（03）.

[5]谢一奇.作为治理工具的社会信用体系建设[D/OL].南京：南京大学，2017.中国知网.http：//cdmd.cnki.com.cn/Article/CDMD-10284-1017096301.hen.

[6]叶湘榕.基于社会治理体制创新视角加强社会信用体系建设[J].天水行政学院学报，2015（02）.