村级民主决策制度的运行实效与优化路径——基于吕梁市13个行政村的田野调查

白平则，高 玥

(山西师范大学 社会学与法学学院，山西 临汾 041004)

十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(2019年10月31日) 提出，要“着力推进基层直接民主制度化、规范化、程序化”。村民自治是我国农村基层直接民主的有效实现形式，民主决策是村民自治的关键和核心要素之一。村级民主决策发展到今天，已经形成了以村民会议制度、村民代表会议制度、“四议两公开”制度等为主要内容的制度体系，其中村民会议制度、村民代表会议制度规定了村级民主决策的主体、组织形式、内容、议事规则等，“四议两公开”制度规定了村级民主决策的具体程序，强调村级重要事项、重大问题由村党组织研究讨论机制。本文通过对吕梁市中阳县、柳林县13个行政村村级民主决策的主体、组织形式、内容、议事规则、具体程序等实际情况的考察，分析村民会议制度、村民代表会议制度、“四议两公开”制度等村级民主决策制度的运行实效，并结合全国各地民主决策的成功经验，就优化村民民主决策制度提出自己的建议，以供决策参考。

一、村级民主决策制度运行实效的调查分析

本次调查共访谈43人，发放问卷96份，其中有效问卷92份。接受调查的人员包括乡镇干部、村“两委”成员、村监委成员、村民代表、普通村民，其中对乡镇干部、村“两委”成员以及村民代表以访谈为主，对普通村民以问卷调查为主访谈为辅。同时深入县民政部门、乡镇政府、村“两委”收集第一手文献资料。以下分析，“行政村”均简称为“村”，“自然村”则称为“(村)小组”，13个村按照13个英文字母A-M的顺序依次编号。

(一)村庄常住人口大多为中老年人，文化程度普遍偏低，民主决策能力不足，影响了制度运行实效

调查发现，各村均存在不同程度的人口流出，常住村民受教育程度普遍偏低且对自己的政治权利与义务、法律法规缺乏了解，部分村庄60岁以上的老年人成为了民主决策的主要群体。

数据显示，在13个村中，有4村(A、B、C、F)人口流出严重，其中C村流出人口占村庄总人口的一半以上，A、B、F 3村流出人口占村庄总人口的80%左右，如表1所示。

表1 部分村庄的人口流出情况

注：表1数据来源于本次问卷调查，本文其他表格数据也均基于本次问卷调查的真实数据，以后不再赘述。

常住村民主要为初中、小学及以下文化程度，受过高等教育的人很少，如表2所示。

表2 常住人口文化程度

38.04%的村民没有听说过《村民委员会组织法》(下文均简称为《村组法》)，39.13%的村民听说过但不了解具体内容，只有22.83%的村民了解或非常了解《村组法》，如表3所示。

表3 村民对《村组法》的认知情况

常住村民45岁以上的人将近80%，其中将近一半是60岁以上的老人。一些村(A、B、C、F) “(村里)只剩下老人、残疾人”。此外，党员、村“两委”成员、村民代表等直接参与村级民主决策的人中，年龄在60岁以上的也占有一定比例：37.50%的村“两委”成员、村民代表年龄在60岁以上，55.17%的党员年龄在60岁以上，如表4所示。在访谈中，A村村支书说道：“应乡镇政府的要求，(A村)要求利益相关者参加村民代表会议，但村民好像不太关心会议内容，好多事情说了也不太懂，得会后村干部再对涉及到的户逐户沟通”，在其他村庄也有类似的问题存在，一些村民在访谈中表示“(村里)也没啥事”“(村民代表)说了我也记不住”“不懂这些”。

表4 年龄结构

(二)村民代表会议制度运行良好，村民会议制度功能弱化

表5 13村村民代表会议召开情况

村民代表会议制度运行良好。村民代表会议召开次数远超“每季度召开一次”的法定要求。13村村民代表会议召开次数均远超法定要求次数，3村(B、C、J)每年召开村民代表会议达20次以上、平均每月召开2次以上，其余各村每年召开村民代表会议12次以上、平均每月召开1次；各村普遍形成了村民代表会议“有事就开”的召开机制，如表5所示。

村民代表会议记录、签字及通过制度较为完善。调查发现，13村召开村民代表会议都有会议记录，大部分村庄会议记录比较详细，内容包括：参会人员、会议议题、讨论过程中的重要发言、表决结果等。会议结束后，所有参会人员都要签字，如果觉得会议记录不真实或者不同意会议决策，可以拒绝签字，如果拒绝签字的参会人员达到一半以上(一些村庄是30%以上)，则会议决议不能通过，不能实施。这种会议制度使得绝大多数人不同意的决策不能实施，民主集中制得到充分体现。

法律规定的村庄公共事项基本都能按照规定经村民代表会议讨论决定。在实际决策过程中，决策的内容主要包括：贫困户的评定是所有村庄的重要决策内容；移民村多以拆迁赔偿为主要决策内容；部分村以乡镇的村庄发展规划为主要决策内容；还有一些村以修路、水源等为主要的决策内容。因此，从村级民主决策的实际内容看，制度运行良好。

村民会议的决策功能严重弱化。大部分村庄只有每三年的村“两委”换届选举时才召开村民会议，除此之外基本不召集村民会议。只有1个村(J)除换届选举外召开过村民会议。许多村庄因村内资源匮乏，缺乏就业机会，陪伴子女外出上学等导致大量农村人口常年不在村里居住，达不到村民会议召开的法定人数要求，村民会议很难召集。

由此可见，村民代表会议制度切合农村实际，运行良好，能够得到全面落实。

村民会议制度不切合流出人口较多的经济落后农村社区的实际情况，在这些农村社区村民会议制度很难行得通。

(三)贯彻落实“四议两公开”制度存在差距与不足

2009年农村社区全面推行“四议两公开”，“四议”即由村党支部会提议、村“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议；“两公开”是指决议公开、实施结果公开[1]，在整个决策过程中，主要通过前三项程序实现村级重要事项、重大问题由村党组织研究讨论机制。

从13村的村级民主决策程序(如表6所示)可以看出，“四议两公开”制度的落实情况存在差异，个别村庄能做到“四议两公开”，部分村庄“四议”程序一定程度上简化，决议及其实施结果公开水平有待提高。此外，部分村庄由于村党支部会提议和党员大会审议程序被省略，村级重要事项、重大问题由村党组织研究讨论机制难以实现，有待进一步完善和落实。

个别村“四议两公开”制度得以落实，有其特定的原因。13村中，按照“四议两公开”制度进行决策与决策公开的有2村(E、M)，E村可以实施 “四议两公开”工作法的主要原因是村庄公共事务较多：E村是一个移民村，且移民工作还未完成，在移民过程中，各种利益的分配问题与每一个村民的利益密切相关，只有严格按照“四议两公开”程序才能降低冲突发生的可能性，降低决策成本与决策风险。而M村实施 “四议两公开”的主要原因是血脉相连、村企共建，为村庄的内部良性互动提供了条件：M村是一个单姓村，几乎所有村民都有或近或远的亲属关系，村民之间具有来自于传统的紧密联系；M村企业家发家致富后，“反哺”村庄，出资建设新村居，发展助农产业，吸纳村民就业，M村全村1370人，有1100人左右在村中居住、就业。村庄产业进一步将村民紧紧联系在一起，形成一个利益共同体，为村民民主决策提供了有利条件，“四议两公开”得以实现。

表6 13村民主决策程序

“四议”程序简化的11村中，除3村(B、E、M)有党支部提议民主决策内容程序外，其余8村村庄事务决策通常是先召开村“两委”联席会议，然后由村“两委”成员、党员、村民代表一起开会讨论决策。“四议”程序简化的主要原因是：村庄事务较为简单。“四议”程序简化的11村均存在不同程度的人口流出，常住村民多以老人为主，且村内大多无产业，也没有多少集体资产，虽然部分村庄有工矿企业，但是和村庄联系较少。在这种背景下，这些村的村庄事务大多是国家惠农政策或者县、乡镇政府农村发展规划的推进，简单易处理，不存在太多争议，通常情况下，村“两委”、党员、村民代表商议便可决策。

在决议及其实施结果公开方面，村民代表会议召开后，一半村民未收到村民代表关于会议决议的报告，如表7所示。微信群成为决议公开的主要方式，村公告栏和村广播在决议公开方面几乎不发挥作用。

表7 村民代表会议后村民代表的报告情况

综上，按照“较差”“良”“优”三等级评价吕梁市两县13村村级民主决策制度各要素的实际情况(如表8所示)认为，村级民主决策制度整体上运行情况较为乐观。同时，这些情况也反映出村级民主决策在制度和实践方面均存在一些待完善的地方。

表8 村级民主决策制度运行情况评价

二、影响村级民主决策制度运行实效的法律分析

(一)《村组法》关于村民会议的规定过于庞统、模糊，不利于发挥村民会议的积极功能

“召开村民会议，应当由本村十八周岁以上的村民过半数，或者本村三分之二以上的户代表参加”，但达不到召集村民会议的法定人数，无法开会怎么办，并没有规定；“人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项”，但“人数较多”与“居住分散”没有明确标准，村民会议如何进行授权也未作规定。调查发现，大部分村庄没有村民会议授权村民代表会议决策的正式程序，村干部表示“上面(乡镇政府)让这么开会”，可见本应由村民会议进行授权的村民代表会议变成了行政授权。

(二)《村组法》没有规定违反村民(代表)会议相关规定的法律责任

《村组法》仅规定了“应当”如何做，但未明确违反村民(代表)会议相关规定的法律责任，使得其在实践中缺乏应有的约束力。 《村组法》规定: “村民会议由村民委员会召集”，“有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议，应召集村民会议”，但若村委会不响应村民或者村民代表的提议召集村民会议应承担何种法律责任或村民如何寻求法律救济，并没有规定。

(三)村级民主决策权保障机制缺乏，被侵犯时缺乏有效的救济方式

调查发现：在决策执行阶段，大部分村村级民主决策执行无障碍，个别村民主决策执行受阻，在决策执行受阻后，由于缺乏正式的救济方式，部分村民选择逐级上访解决问题。可见，村级民主决策需尽快建立保障和救济机制。

三、村级民主决策制度的优化路径

(一)完善村民(代表)会议会前协商制度

《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》(2019年1月3日)提出，要“健全村级议事协商制度”。中共中央办公厅 国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》(2019年6月23日)提出，要“完善村民(代表)会议制度，推进民主协商、民主决策实践”。当村庄事务的决策与执行涉及到村庄外部的主体时，如果得不到这些主体的配合与支持，则即使民主决策合理科学，也不能顺利执行，因此，应当在村民民主决策过程中引入民主协商。具体而言，在有工矿企业的村庄，乡镇党委及政府应引导企业积极参与到村庄的民主决策中。在召开村民会议或者村民代表会议之前邀请企业代表参加，或者以召开村企座谈会等方式在村民(代表)会议召开前积极听取企业的意见与建议，增进村庄与企业的交流与相互理解。乡镇党委要积极引导村党支部和企业党支部加强联系，通过党支部将村庄和企业有机结合，在民主协商过程中加强党的领导，促进民主决策更加科学化、合理化。

召开村民(代表)会议前要以协商会、恳谈会等方式就待决策事项进行广泛协商，在此方面有许多可以借鉴的经验，如：浙江象山村民说事制度[2]，浙江温岭的民主恳谈会制度。以浙江温岭的民主恳谈会为例，在召开村民(代表)会议前由村委会组织召开民主恳谈会选定一个议题进行讨论，首先对参会人员随机分组，接着先进行一个小时小组讨论再进行一个小时全体讨论，最后形成观点从而对村庄重大事务的处理产生影响。此种做法的创新性体现在：首先给予非本村户籍居民发言权，通过随机抽样的方法确定参会人员，会前分发相关资料；其次，由中立的、训练有素的协调员主持会议，专家学者列席会议及时解决发生的问题；再次，村干部不得参与小组讨论但可参与全体讨论；最后，匿名记录讨论内容，当场宣布讨论结果等。这样，既可以广泛吸纳各界人士的意见与建议，又可以增进村民之间的相互了解，提高达成决策一致的可能性[3]。

(二)健全村级重要事项、重大问题由村党组织研究讨论机制

《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》(2019年1月3日)提出，“健全村级重要事项、重大问题由村党组织研究讨论机制”。

健全村级重要事项、重大问题由村党组织研究讨论机制，具体而言可以：1.每月村党支部召开党员大会时，会议内容中增加关于村庄事务决策的相关讨论。调查发现，所有村庄每月都有固定的党员日召开党员大会，通过固定的党员大会商讨、审议民主决策议题具有可行性。2.逐步增加村民代表中党员的比例，最终达到50%以上，以提高党员在村民民主决策中的权重，使党的意志和村民的意志都能在村民民主决策中得到充分的体现。同时严格筛选党员和村民代表并加强教育，使党员和村民代表成为党和群众的合格代言人。3.未经党员大会审议或者党员大会审议未通过事项不得列入村民(代表)会议的议事决策程序之中。与此同时，村党组织的决定必须按照民主集中制原则经过党内集体讨论。

(三)建立健全村民民主决策法律保障体系

建立健全村民民主决策保障体系，充分发挥乡镇党委、村党组织、村务监督委员会对村民民主决策的保障作用。将司法救济引入到村民民主决策中，当村党组织、村民委员会侵犯村民民主决策权时，先由乡镇纪监委、村务监督委员会组织调查，如情况属实，分别向乡镇党委、乡镇政府报告，由乡镇党委、乡镇政府责令改正。如村民委员会侵犯村民民主决策权，可以由决策权受到侵犯的村民直接向人民法院提起行政诉讼。

乡镇党委、村党组织必须尊重村民民主决策权。乡镇党委、村党组织要经常组织开展关于尊重村民民主决策权利的教育，使之内化于每一个党员干部的心中，体现在每个党员干部的行动上，最终起到示范作用。多数村民反对的事项不能成为村民(代表)会议的正式决策，使得村民民主决策与基层党组织的领导有机统一。