区域旅游发展的府际合作治理路径——以山西省运城市为例

徐顽强，王文彬

(华中科技大学 公共管理学院，武汉 430074)

党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。当前，社会民众更加注重精神享受和文化产品消费，外出旅游休闲日渐成为重要的“幸福生活”需求。据文化和旅游部发布的《2018年文化和旅游发展统计公报》数据显示，2018年国内旅游人数55.39亿人次，收入5.97万亿元，分别比上年增长10.8%和10.5%。[1]虽然我国旅游产业发展迅猛，但依然存在着旅游总供给不能满足旅游总需求的巨大难题。[2]其中，旅游产业的区域发展不平衡，旅游资源开发不充分问题高度凸显。而各级政府在区域旅游产业发展过程中发挥着重要的引导作用，为此，亟待思考政府间的合作问题。既要清楚辨明区域旅游发展在行政因素上的现实梗阻，也要科学对症下药、设计可操作的优化路径。

一、问题提出与文献综述

着眼社会公众的公共文化服务需求以及经济社会发展趋势，可清晰发现区域旅游产业发展的战略价值。加快推动区域旅游产业发展，不仅能够深度开发旅游资源，创设绿色经济增长点，还能帮助实施乡村振兴战略。而梳理学术界的既有研究，则能聚焦区域旅游发展的难题与破解对策。

(一)缘何注重区域旅游产业发展

当前，新常态下旅游业发展正呈现规模扩张和个性消费同步提升的趋势，旅游产业地位日渐凸显，区域旅游协调发展成为重要目标。[3]在此背景下，积极开拓发展区域旅游产业，也逐渐成为许多地方政府优化经济结构和提升经济效益的重点工作。快速发展旅游产业不仅能够深度挖掘各地丰富的旅游资源，还能创设出新的经济增长点。挖掘旅游资源价值既是发展区域旅游产业的重要途径，也是保证旅游产业持续发展的必然要求。在既往的发展进程中，更多的经济建设都只是为了满足社会公众的物质生活需要，而对有助于促进民众精神满足的文化事业发展则关注较少。伴随物质生活的较大改善，社会公众愈发注重文化生活质量提升，这为进一步开发旅游资源提供了良好契机。我国国土辽阔，自然旅游资源极其丰富，而悠久的历史文化更是烙印在各种人文旅游资源载体上。这些资源都有待于进一步开发，进而更好地为经济社会发展服务。同时，通过开发旅游资源、发展区域旅游产业，也可以为地方发展创设新的经济增长点。发展区域旅游产业，既有助于调整地区经济发展结构、改变经济发展方式，也可以通过吸纳劳动力就业等方式，直接服务地方发展并产生较大经济效益。[4]此外，区域旅游产业的发展，也可以不断吸引日益增长的游客流量，进而带动餐饮业、旅行服务业、交通运输业和手工艺品制造等行业发展，实现周边产业的共生繁荣。

区域旅游产业在促进地区经济发展的同时，也可以直接有效地服务乡村振兴战略。相对于城市文明而言，我国农业文明历史更为悠久、内容更为丰富，农村也一直是我国众多旅游资源的集聚地。且随着社会发展以及国家特色小镇计划的实施，乡村旅游愈受欢迎，游客体验农村生活和观赏农村风光的愿望更加强烈，这些诉求也都为农村发展创造了良好机遇。通过发展乡村旅游，在满足主要来自城市的旅游者特殊旅游体验需求的同时，亦能为乡村经济和社会发展提供机遇，缩小城乡差距，实现城乡融合发展，从而助力新时期我国乡村振兴战略目标全面实现。[5]此外，旅游产业的发展也可以大大激发传统文化的魅力，进而助力传统文化的传承发展。在区域旅游产业发展过程中，传统文化保护所面临的资金困难和受众过少等问题都有望得到解决，这也可以成为振兴乡村文化的新路径。

(二)简单梳理学界既有研究成果

针对区域旅游发展，学者们也进行了比较丰富的研究，主要可以分为三个方面：一是部分学者持续关注区域旅游产业的竞争力测度问题。区域旅游竞争力评价有利于发现旅游资源的区域优势与劣势，有利于旅游竞争力的提升。[6]总的来看，只有生产要素、需求条件、相关支持性产业、企业发展、政府和机遇的共同作用，才能提升区域文化旅游产业竞争力。[7]二是一些学者重点思考交通可达性对区域旅游产业发展的重大影响。目前，不同类型景点系统分型特征明显，存在局部围绕城市和交通线分布的情况，表现为“大集聚、小分散”的核心边缘分布格局。[8]在交通网络效应下，新增景区密集分布于邻近中心城市主要对外交通要道两侧，耦合于可达性时空演变，且“板块”旅游地域结构特征显著。[9]三是部分学者从协同视角审视区域旅游产业发展问题。长三角地区是中国区域旅游合作和旅游一体化的成功范例，目前长三角地区旅游一体化正由“政府主导推动”向政府、商界、民间、学界等多元推动升级转化。[10]借鉴智慧旅游模式，可以从创新机制、学习机制、知识管理机制、资源整合机制和可持续发展机制着手，共同推动京津冀区域旅游协同发展。[11]此外，也有部分学者认为，区域旅游协同发展在很多地方实质性进展较为缓慢，主要原因在于条块分割的行政体制的障碍。[12]具体说来，许多地方之间的旅游发展仍更多的受行政区划的影响，旅游规划的不合理性突出，形成的精品旅游线路不多，合作意识有待进一步加强，亟须建立由旅游域为基础的旅游圈。[13]相对说来，关于政府间关系对区域旅游发展影响的研究较少，难以满足旅游产业发展的政策调适诉求。而当前，随着公共问题的跨域延伸，地方政府往往独木难支，往往需要借助府际合作来化解各种发展难题。本文试图解剖山西省运城市区域旅游产业发展案例，精准发现影响区域旅游产业发展的核心病因，而后从府际合作治理视角提出优化旅游产业发展的政策建议。

二、山西运城区域旅游产业发展案例扫描

为了实地了解区域旅游产业发展现况，课题组选择了山西省运城市作为调研考察点。该地区旅游资源极其丰富，但区域旅游产业发展却较为落后，能够作为区域旅游产业发展不力的典型代表。山西省运城市古称河东，因“盐运之城”得名，是中华文明的重要发祥地之一，华夏始祖尧、舜、禹都相继在此活动，此后历朝历代也在河东大地多有开发，尤以唐朝为盛，这些都给当地留下了极其丰富的旅游资源。做大旅游产业，建设旅游大市，既是促进经济结构调整和推进城市化进程的需要，也是新世纪运城经济发展和富民强市的必然要求。[14]但实际上该地的区域旅游产业发展比较缓慢，对经济发展的帮助作用较弱。考察发现：府际政府间的合作缺失是导致该区域旅游产业发展迟滞的重要原因。

(一)运城旅游产业规划不健全

运城旅游产业规划不健全和顶层设计的匮乏，正是导致运城区域旅游产业发展迟滞的首要原因。近年来，为了推进运城旅游业发展，运城市委市政府提出要围绕“古中国·新运城”“关公故里·大运之城”品牌，落实《运城市推动文化旅游产业发展专项行动方案》，进一步提升运城文化旅游品质。[15]虽然，这些政策有效激活了当地旅游产业活力，但整体看来，该地的区域旅游产业规划仍然不太健全，科学引领作用和实践价值仍然比较小。首先，整个运城市的旅游产业发展目标体系明显缺失，无法高效引导和实际指导旅游产业发展。突出表现为缺乏发展运城市旅游业的科学规划，且全市的旅游资源开发范围不明确，不能直接指导各县域政府建设发展旅游产业。与此同时，运城市缺乏旅游产业发展的阶段性目标，既不能逐步推进、精准落实，也不能对全市的旅游产业发展进行全面考核。其次，运城市的旅游产业政策扶持体系尚不完善。旅游产业的发展需要多方协调合作，必然要求进行多种政策的高度协同，只有借助政策力量推进各项工作真正落地，才能为区域旅游的建设发展创造良好条件。

(二) 区域旅游业发展思想尚未统一

运城下辖区县(市)发展旅游产业的思想尚未统一，这也是造成上下级政府合作缺失和区域旅游产业发展缓慢的重要原因。立足于当地丰富的旅游资源，积极发展旅游产业，倡导绿色发展理念，原本应该成为公认的新型发展思路和思想。但当前，运城区域内的各级政府却尚未形成发展旅游产业的统一思想认识，严重影响了区域旅游产业的发展。一是运城市政府对区域旅游产业发展思想的宣传引导不到位。由于运城区域旅游产业规划不健全，使得市政府对旅游产业发展思想的提倡往往只是政策性的宣示，所给予的具体指导意见较少，不利于在区域范围内统一旅游产业发展思想。二是旅游产业的发展需要较高投入，但收益较为缓慢，难以快速帮助主政领导塑造政绩，因而下属区县(市)政府推进旅游产业的积极性相对匮乏。三是运城市下属各区县(市)拥有的旅游资源数量不一、种类不同，也在很大程度上影响着当地政府对旅游产业发展情况的判断。此外，政府行动思维也会引导社会组织的经济活动。在政府重视程度不高的情况下，社会组织参与发展旅游产业的意愿也比较微弱。

(三) 发展旅游的府际协商缺位

府际之间的协商合作是落实区域旅游产业政策的重要基础，也是推进区域旅游产业快速发展的必要条件。当前，运城市范围内的府际协商合作较少，很难扫除阻碍区域旅游产业发展的各种难题。一方面，运城市政府与下辖区县(市)政府的协商不到位，突出表现为全市旅游产业发展路线图的缺失。虽然运城市政府出台了关于促进旅游业改革发展的总体性政策文件，制定了重点任务和工作进度安排表，充分发挥了政治引领和政策引导作用，但与下级政府进行的具体协商较少，未能针对各区县(市)的旅游资源现状制定更加务实的发展路线图。另一方面，区县(市)政府之间进行的协商合作较少。旅游产业的发展需要巨大的投入，对一个区县(市)来说往往压力过大，因而适时开展必要的联合和合作发展，应该成为推进区域旅游产业发展的重要方案。而县域政府之间协商合作意识不强、合作机制匮乏等因素，都严重干扰着政府之间的协商合作，也无法形成共同开发旅游资源的良好氛围，最终阻碍区域旅游产业发展。

(四)区域旅游资源宣传工作迟滞

在府际合作不足的情形下，区域旅游资源的整体性宣传工作也比较迟滞。整体打包宣传旅游资源可以快速提升区域旅游知名度，进而吸引更多的游客和消费者。但在运城的实地调研中发现，该地的区域旅游资源宣传工作极度匮乏，明显影响了区域旅游产业的整体建设发展。首先，运城市相对缺乏整体性的旅游资源宣传方案。虽然下辖区县(市)开展了各种各样的宣传工作，但有些宣传理念不统一，甚至出现相互冲突，极易引发当地旅游资源宣传工作的混乱。再加上各区县(市)的能力相对有限，旅游资源的宣传力度小，形成的影响力和吸引力较小，也不利于深度挖掘旅游资源价值。其次，运城市缺乏整体推介自身旅游资源的创新性意识。如何借助新型媒体技术，最大化地推介本地旅游资源，原本应该成为创新宣传模式的重要思路，但运城市在这方面进行的思考较少。相比山西省其他地域而言，运城市改革发展旅游产业的步伐较为缓慢，缺乏大范围使用互联网等先进传播媒介的意识，而且在传统媒体上进行的旅游资源宣传也都比较少，这些都不利于提升地区旅游资源的知名度，也不能扩展游客来源。

三、区域旅游产业面临府际合作缺失挑战

从运城市的案例中可以看出，府际合作缺失是区域旅游产业发展的最大挑战。为了发展区域旅游产业，必须高度重视不同地域的旅游资源、相关政策以及发展理念协同，高效推进政府间的密切合作。但当前，各级政府对旅游产业认知不统一，区域内部的旅游政策协同较少，缺乏连片开发旅游资源理念，旅游资源整体宣传不到位，都严重束缚了当地旅游产业的发展，而这些难题也都是府际合作缺失的重要表现。具体示意图见图1。

(一)政府对旅游产业认知不统一

政府对旅游产业认知不统一，正是府际合作缺失的突出表现。由于旅游资源往往孤立分散在不同地域，区域旅游产业发展必须得到各地政府的共同支持，特别需要统一上下级政府对旅游产业发展的思想和认识。但受到多重因素影响，统一府际间的旅游产业认知进程比较缓慢，严重阻碍了区域旅游产业的发展。一方面，旅游产业的发展需要较大规模的投入，不仅需要注入大量发展资金，而且还需要旅游经营人才的支持。当前，资金不足、人才短缺、运营低效等难题制约着许多地方的文化旅游产业发展。[16]另一方面，旅游产业的经济收益见效慢，不能在传统的发展指标(GDP)中发挥重要作用，对地方政府领导政绩考核和职位晋升的帮助作用较小。为了更好地突显自身政绩，地方政府会更加倾向于选择那些经济收益见效快的产业，这使得旅游产业极易遭受冷遇。总之，现实条件的硬约束、考核指标的软束缚，都严重影响着各级政府对旅游产业发展的认识及统一。

区域旅游的府际合作缺失政策整合难题基础要素具体问题认识协商府际政府对旅游产业认知不一府际政府间旅游政策协同匮乏旅游资源连片开发理念缺失旅游资源整体宣传工作不到位

图1区域旅游产业面临的府际合作挑战

(二) 府际间旅游政策协同匮乏

区域内部的各级政府缺乏旅游政策协同，也影响着府际之间的密切合作。借助政策协同与合作，可以为区域旅游产业发展提供较多资源，也能直接扫除发展障碍。由于各地政府对旅游产业发展认知不一致，极易导致区域旅游政策协同缺失。而且基于地方利益制定的相关政策也可能会与全局性的旅游产业发展相冲突。首先，部分地方十分缺乏发展旅游产业的相关政策，无法与其他地域开展旅游政策协同合作。在不同的经济发展模式与思想指导下，地方政府制定的各种发展政策形态不一，有些地方比较注重开发旅游资源，自然会制定内容完善的旅游产业发展政策；但那些不重视旅游产业发展的地域，往往只制定出笼统性的旅游产业政策，很难真正有效地指导旅游产业发展。在上述情形下，区域内部的旅游政策协同十分困难，并不能为区域旅游产业发展创造良好环境。其次，地方政府制定的旅游政策带有强烈的地域属性，很大程度上只是为了保护地方利益，极易与邻近区域和区域整体的旅游政策出现冲突，这也会导致政策相斥和消解问题出现，最终直接影响区域旅游产业的发展。

(三) 旅游资源连片开发理念缺失

在当前行政区划明确和地方利益固化的背景下，许多地方明显缺乏连片开发旅游资源的理念，难以推动区域旅游产业的健康发展。一方面，区域内的上级政府对旅游产业发展顶层设计和整体规划的缺位现象仍然比较突出。虽然各级政府都较为认同绿色发展理念，但在强大的政治考核压力下，他们对传统发展方式的依赖并没有下降，传统的路径依赖依然严重。在这样的政治生态中，发展旅游产业理念尚且建立缓慢，也就很难真正投入到区域旅游产业的发展中。另一方面，区域内的下级政府之间的协商合作能力较弱，也不利于旅游资源连片开发理念的迅速形成。当前，为了推进自身经济发展转型，许多地方政府开始积极尝试发展旅游产业，但往往只着眼于本地资源，很难统筹开发区域内的所有资源。再加上地方政府之间的协商合作有限，也很难促成旅游资源的连片开发。总之，在上级政府主导作用不足、下级政府协商合作能力弱化的情况下，快速建立旅游资源连片开发理念仍然存在诸多阻碍。

(四) 旅游资源整体宣传不到位

区域旅游资源的整体宣传不到位，也充分体现了府际间合作意识的匮乏。单个旅游资源的价值相对有限，开展单一化的媒体宣传，不仅极易产生大量宣传费用，而且所形成的口碑效应和游客吸引力也比较小。因而，将区域内的旅游资源进行合理打包，开展整体宣传工作，应该成为推动区域旅游产业发展的新路径。当前，地方政府对旅游资源的整体性宣传意识比较匮乏，且缺乏必要的宣传策略。虽然许多地方政府也进行了大量旅游资源宣传工作，但往往只是对某一旅游景区的重点推介，或者对地域旅游景点的模式化罗列，非常缺乏响亮的旅游名片和核心宣传内容，这不利于迅速推介旅游资源的整体形象，也不能清楚有效地界定旅游资源。与此同时，区域旅游产业发展缓慢，难以为整体宣传旅游资源提供充足的资源支持，不易引起地方政府对旅游产业宣传工作的重视，所给予的各方面支持也比较少，这些因素都会影响旅游资源的整体宣传工作。此外，区域政府对旅游产业的统筹设计较少，也从根本上约束着区域旅游资源的整体性开发，无法为旅游资源的整体宣传提供优质宣传对象，这也在很大程度上导致了旅游资源整体性宣传缺位问题。

四、区域旅游的府际合作治理路径

府际合作缺失导致了区域旅游产业发展乏力，因而重塑府际合作关系，夯实府际合作治理，理应成为改进区域旅游发展的关键路径。需要重点关注府际旅游资源共享，保证开发的完整性，建立信息交流平台，构建旅游交通途径，建立区间旅游制度和保证旅游产品生态系统互补性等协同合作。[17]结合区域旅游产业发展需求，区域内的各级政府共同构建出“制度圈”“政策圈”“组织圈”“资源圈”和“宣传圈”，通过五圈互动合作，为区域旅游产业发展创造良好的环境。具体示意图见图2。

图2区域旅游中的府际合作治理示意图

(一)制度圈：顶层设计区域旅游发展

尽快制定区域旅游产业的整体性发展制度，构建一个科学完整的制度圈，应该成为改善区域旅游产业发展的首要工作。开展区域旅游产业发展的顶层设计，不仅能够规划产业发展道路，而且还能为产业发展创造出更加翔实的图景。一方面，制定出区域旅游产业发展的四梁八柱，建立产业发展的框架性制度。旅游产业的可持续发展必须具备强有力的制度保障，即提供充足的制度空间和政策调整空间。在着眼全局工作时，我们也要积极规划区域旅游产业的整体性制度，不仅要梳理区域旅游产业发展的框架性工作，而且还需要科学设计区域旅游的全产业链工作，为区域旅游产业发展创造良好的营运环境。另一方面，尽快制定区域旅游产业发展的配套制度，完善区域旅游产业发展制度体系，才能够构建出完整的区域旅游产业制度圈。单一的框架性制度往往只能发挥全局性的引领作用，要想充分发挥各种制度的实际指导作用，必须创设更加细化的具体制度，进而直接服务区域旅游产业发展。

(二)政策圈：加强府际旅游政策协商

推进府际合作治理、促进区域旅游产业发展，还需要积极加强府际旅游政策协商，构建政策圈，推动各项制度设计的具体落地。增强政府之间的协商合作意识，消除区域内政府间的旅游政策冲突和失调，进而优化旅游产业发展的政策环境，这也是推动区域旅游产业发展的重要基础工作。一是应该不断增强政府间的旅游政策协商意识。在制定旅游政策时，不仅要积极遵循上级政府的指导思想，而且还要推动和周边区域政府的协商合作。通过政策协同，为旅游产业集聚更多的发展资源，借助各级政府合力来开展工作。二是各级政府也应该有意识地化解既有旅游政策之间的矛盾和冲突，消解区域旅游产业发展的障碍。当前在地方利益主导下，许多政府制定的部分旅游政策有可能对全局利益或周边区域利益有所忽视，极易引发政府间的不满与不当对抗。各级政府要大胆正视这种问题，通过主动接触、互相让步的方式，化解政策冲突，避免旅游政策的消解效应。此外，上级政府也要积极审查下级政府的各项政策，及时指导化解政策冲突部分。

(三)组织圈：组建旅游发展协调机构

组建区域旅游发展协调机构，构造结构完整和功能齐全的组织圈，对于优化政府间合作也具有较强的促进作用。当前，虽然许多地方建立了发展区域旅游产业的组织机构，但下级政府之间的协调发展机构较少，不利于直接协商安排具体性工作，为此应该组建出“区域领导机构—政府间协调机构”的完整组织体系。通过这套完善体系，既能促进相关政策的上通下达，及时传达上级政府的最新政策和指导精神，及时反馈下级政府的合理诉求，也有助于政府间开展具体的政策协调，尽可能在具体工作中进行政策优化和冲突化解。同时，还应该积极扩展这些协调机构功能，更好地服务区域旅游产业发展。首先，积极组织政府间的合作协商，并大力推动旅游产业发展信息的及时流通；其次，在协调机构组建过程中，积极吸纳社会组织力量的参与，进而推动政府和社会组织之间的协商合作，为社会组织参与区域旅游产业建设提供平台和机遇。总之，构建区域旅游产业发展的完整组织圈，可以更好地服务整体制度落地和相关政策的协同。

(四)资源圈：连片开发区域旅游资源

在区域旅游资源相对分散的背景下，要想充分激活区域旅游产业，我们也必须连片开发区域旅游资源，打造数量多且质量高的“旅游资源圈”。通过整体性的打包式开发，可以实现旅游资源的规模效应，并且借助整体宣传实现经济效益的集聚。为此，一是政府间应该统一整体性的连片开发思想。结合旅游资源的实际情况，充分征求各级政府意见后，上级政府应该尽快制定连片开发计划，并积极赢取各级政府的理解和支持，进而在此基础上集中投入开发资源。同时，下级政府之间也要积极树立合作共赢的发展理念，为连片开发区域旅游资源提供尽可能多的帮助。二是积极寻找旅游资源之间的相关联系，为连片开发提供条件。因为旅游资源分布较为分散，梳理、确定旅游资源之间的价值联系直接关系到如何促进旅游资源的打包式建设以及怎样集中开发旅游资源。通过文化价值联系或自然风光归类，可以很好地实现旅游资源的区域集中和连片开发。此外，推进旅游资源的连片开发，也有助于消除各级政府之间的政策隔阂，促进府际政府间的协商合作。

(五)宣传圈：整体打造区域旅游名片

在连片开发区域旅游资源时，也要积极推进整体打造区域旅游名片工作，尽快构建旅游资源宣传圈。通过区域旅游资源的整体性宣传，形成区域旅游品牌和口碑效应，进而吸引更多的游客。一方面，区域内部要形成统一的旅游宣传价值理念，共同设想和构建区域旅游名片。在自然旅游资源和人文旅游资源之间进行平衡选择，构建最能代表区域特色的旅游宣传价值观，进而通过广告创意设计，包装出完美展现区域旅游资源价值的旅游名片。如运城市所进行的古中国文化宣传，就是一次成功的旅游名片打造。但该区域进行的整体性宣传工作较少，不利于旅游资源价值的高度彰显。另一方面，也要积极采用各种创新性媒介，全方位宣传区域旅游名片。除了积极利用传统的纸质媒体和电视媒体之外，各级政府也要积极开发采用以互联网为代表的新型媒介，拓展旅游资源的宣传平台，最大化地拓宽区域旅游名片的宣传空间。总之，整体性打造区域旅游名片，形成区域旅游的特色印象，既可以吸引社会组织进行产业投资，也能够更加有效地激发区域旅游资源价值，促进区域旅游产业的飞跃发展。