绿色发展视域下公共政策多源流模型及其修正——以快递包装新国标的出台为例

韩 艺，刘莎莎

（南昌大学a.公共管理学院；b.廉政研究中心，南昌330031）

一、问题提出

统计数据显示，中国快递业务总量已连续数年稳居世界首位[1]。快递业迅猛发展的同时，由快递包装所带来的快递垃圾泛滥、环境污染、资源浪费等问题日渐突出，开展快递业“绿色包装”迫在眉睫。快递绿色包装产品涵盖材料生产和设计、适度使用到包装废弃物回收处理整个生命周期[2]，具有可循环、可降解、能够再生利用特性[3]。绿色包装不仅有助于环保[4]，而且是消费者在经济增长与生态发展之间取得平衡的新诉求[5]。因此，积极推广快递绿色包装，使用符合绿色化、减量化、可循环的环保封装用品，彰显必要。在多方因素推动下，国家质检总局、国家标准委于2018年2月发布了新修订的《快递封装用品》①系列标准（以下简称快递包装新国标），并于2018年9月1日起正式实施。相对旧国标②而言，“绿色化”是标准修订的重中之重，快递包装新国标首次明确提出“快递包装袋”宜采用生物降解塑料，并围绕减量化、绿色化、可循环的要求，对各类快递包装物（封套、包装箱、包装袋）的具体标准做了相应修订。快递包装新国标的出台是中国快递业绿色包装行动制度化的转折点，对于中国快递业绿色发展至关重要。

快递包装新国标的出台历经从问题识别，到进入政府议程，再到上升为决策议程的完整公共政策议程阶段。现有关于政策议程的解释，主要包括阶段启发性框架、倡导联盟框架以及多源流模型等。较之前两者，多源流模型因更契合我国政策环境而受到国内学者的青睐并广为运用。纵观国内基于多源流视角剖析政策议程设置的研究，多关注受“偶然性”焦点事件影响而出台或终结的典型政策案例，如《校车安全管理条例》的出台与《收容遣送制度》的终结等。近年来，非“偶然性”事件所触发的政策议程设置过程也开始引起学者关注，如《共享单车指导意见》的出台等。

与《校车安全管理条例》等受偶然性焦点事件影响下快速出台的公共政策不同，快递包装新国标的出台有其时代必然性，其政策议程设置过程呈现出渐进性特征。究竟在绿色发展理念引导下的快递包装问题是如何渐进引起决策者的关注，进而被提上政策议程的？快递包装新国标缘何出台，起关键性助推作用的因素是什么？快递包装新国标出台的背后，是否有多源流的推动作用？问题流、政策流、政治流如何？政策之窗何时开启，其过程如何？多源流理论框架对新国标政策出台过程是否具有足够的解释力？问题流、政策流、政治流之外，是否还存在其他变量与因素的综合作用？多源流理论框架在特定情境中的验证、适用性及其修正？快递包装新国标政策执行需要哪些条件、与决策议程环节存在何种关联？厘清这些问题，不但有助于理解中国公共政策场域中的绿色政策前决策过程的博弈历程，而且有助于检验多源流理论的适用性及其可能的中国式情境修正与优化。为此，本文拟借助多源流理论，重点剖析快递包装新国标政策议程的设定阶段与过程，拟回应与解析这些问题。

二、多源流理论及其应用研究现状

（一）金登的多源流模型

约翰·W·金登的多源流模型框架（MultipleStreamFramework，简称MSF）是用来解释政策如何制定的一种方法，重点分析模糊性条件下的政策选择及形成过程（议程的确定和决策过程）[6]。其主要从问题流（ProblemStream）、政策流（PolicyStream）、政治流（PoliticalStream）三条源流及其汇合，加上“政策之窗”（PolicyWindow）的开启来解析政策议程的设定过程，试图打开公共政策前决策过程的“黑箱”。问题流是指问题的识别，重点解释某个特定社会状况是如何成为问题，进而发展为具有紧迫性的公共问题，该问题又是怎样引起决策者的关注；“系列指标、焦点事件和现行项目的反馈等”是了解问题流状况的主要途径。政策流是备选方案和政策建议的产生过程，该源流的发展壮大，离不开由专业人员（如专家学者等）组成的政策共同体的意见与建议，尤其是政策企业家的“软化”行动[7]160；有效备选方案的产生是使问题在议程上持续被关注的关键因素，只有具备技术可行性和价值观念可接受性的备选方案才可能最终被采纳。政治流则是在特定政治环境下，由公众情绪、压力集团间的竞争、政党或者意识形态等因素所构成的政治主线[7]184。在金登看来，三条源流有一定的内在联系，但在一般情况下，都是独立地向前流动，其内在结构、运行规则和机制也不尽相同。当各源流发展成熟后，分离的源流汇合在一起，政策企业家把握和利用“政策之窗”开启的关键时机（可预测或不可预测），推动三条源流的耦合、建立决策议程并筛选出有效的备选方案，最终完成决策过程，推动政策出台。金登基于问题流、政策流、政治流以及政策之窗等构成的多源流理论模型（图1），为解释复杂的公共政策过程提供了有效的分析透镜。

图1 金登多源流理论模型

（二）多源流理论（模型）的本土化研究现状

多源流提出后，作为一项实用工具，在国外被广泛用于分析公共政策过程。近十五年来，国内研究者在对多源流理论进行引介并解读的同时，将之运用于交通管理、社会治安、食品安全、环境治理等公共政策制定过程，在总体上证实了该理论的解释力的同时，也结合中美差异，对理论（模型）进行了本土化修正与补充。代表性观点和结论如下：（1）三条源流的独立性问题。毕亮亮（2007）梳理了江浙跨行政区水污染防治合作的政策过程，指出三条源流并非彼此独立，其出现存在一定的先后顺序[8]。黄俊辉、徐自强（2012）剖析《校车安全条例（草案）》的政策议程，强调源流之间的相关性和非独立性[9]。王刚、唐曼（2019）进一步指出三条源流的出场顺序具有确定的可预测性[10]。（2）新源流发现。王程韡（2009）提出了“多层流”演化的新模型[11]。孙志建（2014）提出了涵盖“议题流”“行动流”和“规则流”三种政策源流的“新多源流模型”，以此对中国地方政府“模糊性治理”的行为模式进行机制性解释[12]。魏淑艳、孙峰（2016）结合中国情境及网络社会的发展特征，提出了对中国政策议程更具解释力的“网络多源流模型”，认为这一模型是中国情境下多源流模型的调试与优化，秉持多源流理论的模糊性逻辑，纾解了多源流理论中国化过程的局限，增强了多源流模型的中国适用性和解释力[13]。杨志军（2018）基于“源流要素+中介变量”检验，将政策理念、政策形象和政策精英三个要素作为解释变量，对多源流模型进行了优化，指出从中介变量出发增强新多源流模型的解释力，高度重视“关键个人”的作用[14]。（3）关注模型本土化应用中的特定因素。主要包括中国共产党的作用、“试点”效应以及领导人重视等因素。在中国的决策模式下，中国共产党在政策议题确定上居于领导地位（贺东航，2015）[15]。文宏、崔铁（2014）对中国决策情景下的多源流模型进行优化，将政策源流中的“试点”效应和特殊情况下的临时决策作为多源流模型本土化的重要补充[16]。张海柱（2016）梳理义乌市出租车改革历程，指出“试点”效应是促成“政策之窗”开启的关键性因素[17]。唐斌（2017）立足中国基层治理现状，探究企业主体介入基层政策议程设置的影响力和政治逻辑，对模型的应用进行了改进[18]。方浩、杨建（2019）在模型应用中也指出，领导人的重视及先行试点效应是打开政治窗口的捷径[19]。（4）关注政策终结阶段的多源流模型。阮蓁蓁（2009）[20]，吴光芸、李培（2014）用多源流分析了中国食品免检制度的终结过程及策略[21]；刘伟伟（2015）以收容遣送制度的终结为例，构建出了政策终结的多源流模型分析框架[22]。（5）理论的未来发展。李文钊（2018）[23]认为，多源流框架在未来是否能够具有持续性的生命力，一个重要的因素是该理论通过适应性调整，主动与一些成熟的理论进行对话，进而发展具有普适性的理论命题，为共同研究和知识积累创造条件。

国内研究著述颇丰且价值斐然，在多源流模型的理论引入和本土化研究上都取得了重要进展。但客观地看，主要集中于分析受“偶然性”突发事件的影响而出台的公共政策议程设定过程，对“渐进性”的公共政策议程设置过程分析尚显不够，本土化应用仍需加强。鉴于此，本文在源流独立性、新源流的发现以及与现有理论对话的基础上，通过案例分析，尝试构建起一个多源流扩展模型。案例的选择即为快递包装新国标的出台。原因在于，新国标的出台是践行绿色发展理念的渐进性制度化尝试，但学术界对于绿色发展理念是如何引导政策出台、如何将理念转换为政策实践的相关研究尚显不足。目前，我国正处于绿色发展成长期，密集的绿色文件出台、全国范围内的绿色试点项目，探索绿色发展的制度性建设正渐趋完善[24]。作为我国快递业绿色包装行动制度化发展的转折点，新国标的出台既具有不言而喻的现实意义，又具有极为重要的研究价值。

三、《快递封装用品》新国标出台的多源流分析

（一）问题流：“绿色包装”缘何得以提上议程？

只有紧迫性的公共问题才有可能引起决策者的关注，从而被提上政策议程。在金登看来，这些公共问题之所以被关注，关键在于相关重要指标的变化、系列焦点事件的发生、现行项目的反馈等因素的共同影响[7]85。在快递包装新国标政策议程设置过程中，与绿色包装相关的重要指标的变化、 媒体对系列焦点事件的关注以及旧国标在运行中的反馈情况共同构成了问题流。

1.系列指标的变化：快递业务量及包装物用量逐年攀升

中国是全球第一大网络零售国，快递业务量持续递增（图2），据预测，2020年全国的快递业务量将高达700 亿件[25]。快递行业蓬勃发展的同时，行业共振效应日渐凸显，大量快递包装物③给环境带来的负面效应引发广泛关注，快递绿色包装问题不容忽视。国家邮政局自2015年开始逐年发布的《中国快递领域绿色包装发展现状及趋势报告》④显示，历年来各类包装物料的消耗量不断增加（图3），其中塑料袋、胶带等难以降解的包装材料污染严重、回收率低，产生的问题突出，2017年包装物总体回收率不到20%，2016年在部分大中城市，快递包装垃圾占到清运垃圾的92%以上，电商包装垃圾增量成为城市生活垃圾增量的主要因素，占清运生活垃圾增量85%－90%[26]。快递包装在环境污染、资源浪费、生态破坏方面导致的日益严重的问题不容小觑，从标准源头出发，实施绿色包装势在必行。

图2 2014-2018年全国快递业务量

图3 2014-2018年六类快递包装物用量

2.系列焦点事件：新闻媒体的持续报道

快递包装指标反映的不仅是行业问题，更是一个综合性的社会公共问题。互联网时代，网络媒体尤其是官方主流媒体具有较高的网络权威，针对系列焦点事件等公共问题的持续报道，能够起到问题聚焦和舆论聚合作用，从而快速触发公众反馈，引发或加速决策者对问题的关注。在快递包装问题上，围绕包装物回收、资源浪费、垃圾污染等主题，人民网、央视网、搜狐新闻、澎湃新闻等国内主流媒体均对此进行了持续报道（表1）。在问题流阶段，媒体对系列焦点事件的关注吸引了决策者的关注，从而加速了问题进入政府议程。

3.旧国标运行中的反馈：标准老化，需加大对环保内容的关注

现行项目运作情况的反馈信息是评估和监督项目执行情况的“晴雨表”。相较于指标变化和焦点事件而言，反馈信息更能直观反映政策执行是否偏离预期目标，对未来的政策调试具有重要作用。随着网购行业的迅猛发展，2009年版的旧国标难以适应新形势，政府官员、人大代表政协委员、行业专家等相关群体集中呼吁加大对快递包装问题的关注，尽快出台符合环保需求的新标准。王梅（原国家邮政局副局长）指出，要解决好标准老化问题，增强快递服务类标准的有效供给。金京华（国家邮政局政策法规司司长）认为，旧国标内容缺失，未充分设计绿色环保的内容，急需修订完善。杜惠平（全国政协委员）在2017年“两会”上呼吁加大对快递包装垃圾污染问题的重视程度，尽快出台快递包装行业标准。行业观察者龚进辉认为，快递包装缺乏硬性标准是快递包装绿色化的“拦路虎”之一，由此导致现行标准对行业整体约束力不够，政策执行力度与现实需求存在差距。值得一提的是，快递包装问题因加剧污染防治工作难度而引起了决策者的关注，原全国人大常委会委员长张德江强调，要重视这一问题，加强固体废弃物减量化、资源化、无害化的治理协同。快递包装反馈信息在暴露旧国标运行存在的问题的同时，彰显出新标准的必要，从而为政策共同体提出针对性的政策建议创造了前提。

表1 国内主流媒体对快递包装问题的报道

（二）政策流：政策共同体的同一诉求——快递绿色包装

快递包装问题作为社会公共问题被识别，专家学者、政协委员、政府官员以及利益相关者（网售企业、快递企业）等均对此提出了相关解决方案，形成了有效的政策流。快递包装“绿色化”在政策共同体中达成共识，建议的同质性较高，在价值可接受性、技术可行性及未来约束条件等方面具有合理性。政策流主要包括专家学者的政策建议、利益相关者的诉求表达以及政府部门的渐进性政策引导。

1.专家学者、人大代表、政协委员的政策建议：旧国标绿色内容缺失，新行业标准亟待出台

专家学者、人大代表、政协委员等构成政策共同体联盟，在推动政策流发展过程中发挥着关键作用。联盟中的部分政策企业家具有“双重身份”，既是行业领域的精英代表，又是政治领域的“两会”代表，他们借助每年召开的“两会”表达政策建议，有效推动了政策议程设置。在“两会”上，徐秋芳（全国人大代表）针对快递过度包装问题，建议加快新型快递包装的设计应用。温思美（全国政协委员）建议从立法角度对快递行业的包装进行约束。“两会”之外，专家学者建议大量涌现。比如：王荃（福建省标准化研究院）提出要加快出台快递行业绿色包装评价标准，以节能、环保为导向，对各类快递包装材料及包装规格等提出明确要求，同时制定并推行快递专用箱产品标准；黄卫东（南京邮电大学管理学院院长）则进一步聚焦可操作性，建议选择结实、轻盈的材料，探索易清洗、可调配的箱体管理模式，设计多样性的标准包装，以实现快递箱多次循环、清洁安全、投递安全等多方面要求。此外，行业观察者龚进辉立足现状，指出快递业应结束各自为政的局面，由行业协会牵头，会同苏宁物流、菜鸟等龙头企业尽早出台强制性包装标准，使绿色包装成为行业标配。总的来看，专家学者、人大代表、政协委员和官员等的政策建议为决策者应对快递绿色包装问题提供了有效的备选方案，同时也能够“软化”公众思想，使公众更容易接受政策共同体的政策建议，形成社会共识。

2.利益相关者的诉求表达：呼吁尽快制定国家标准

政策能否顺利出台，备选方案是关键。而利益相关者的呼吁和诉求能促成备选方案的产生与完善。较之于专家学者所提出的政策建议，网店、快递与物流等企业为代表的利益相关者群体的诉求表达，能够进一步完善备选方案，使其更具可操作性和内在契合性。徐俊华（阿里巴巴菜鸟网络“绿色行动”负责人）表示，推出可重复使用的安全塑料材质环保箱，在技术上已经非常成熟，但国家层面标准缺失，造成推广困难。张近东（全国人大代表、苏宁控股集团董事长）表示，应明确快递业绿色包装使用率和回收率标准，尽快制定快递业绿色包装和过度包装国家标准。邵忠林（中国快递协会副秘书长）出于成本考虑，提出从两方面推广绿色快递包装：一是尝试市场化道路，通过引入第三方企业做快递盒回收共享，或在快递盒上打广告，吸引社会资本投入；二是发挥全行业优势，设计适合全行业使用的标准共享快递盒，以降低单个物流企业推广绿色包装中的成本投入。利益相关者的普遍诉求集中在出台国家标准的利益表达上，与专家学者、人大代表、政协委员和官员的政策建议（表2）不断交流博弈、碰撞结合，影响范围广、可操作性强，多元利益代表的政策流持续壮大。

3.政府部门的政策导引：单方呼吁至多方联动

政府部门连续出台相关规定以回应专家学者的政策建议及利益相关者的诉求表达，通过顶层设计统筹兼顾各方利益，逐步圈定政策方向，导引最终新国标政策出台（表3）。梳理发现，新国标出台之前的政策引导经历了由单方呼吁至多方联动、宏观目标规定至具体标准化细则的演进历程：国发〔2015〕61 号将“绿色节能”作为快递业发展的目标之一；2016年国家邮政局出台《快递业绿色包装工作实施方案》，单独将“绿色包装”作为未来快递业发展的重点工作；2017年6月《快递封装用品》系列国标标准（征求意见稿）公布，面向全社会公开征求意见；2017年10月，国家邮政局、国家发展改革委等十部门联合发布《关于协同推进快递业绿色包装工作的指导意见》；2018年2月，《快递封装用品》新国标正式出台，政策议程设定过程完成。

表2 快递包装问题主要政策共同体建议描述

（三）政治流：快递绿色包装的政治氛围

在当代中国政治制度环境中，执政党和政府的发展理念、国民情绪及国际环境三大因素共同构成了快递绿色包装问题上的政治流，起着关键性的决定作用。

1.党和政府的发展理念：美丽中国与绿色发展

党的十八大以来，生态建设在“五位一体”的现代化建设中备受重视。新时代建立生态文明和环境保护新局面，必须贯彻“绿色”新发展理念，不断深化生态文明体制改革。2012年11月，党的十八大报告首次提出“美丽中国”理念，并把“生态文明建设”写入党章，纳入党的行动纲领；党的十九大报告进一步将“美丽”纳入社会主义现代化强国的目标之一。2016年12月，中办、国办印发《生态文明建设目标考评办法》，该评价办法按照绿色发展指标体系实施，从顶层向各地生态文明建设工作施压，进一步引导地方政府执政理念向绿色发展方向转变。2017年底，官方首次发布绿色发展指数，考评结果引起广泛关注。因此，党的十八大以来，“绿色发展”理念成为国家经济社会发展的基本导向，“建设美丽中国”与“绿色发展”的政治氛围浓厚，而原有快递包装引起的系列问题与绿色发展理念背道而驰。在这种背景下，将绿色发展理念融入生产生活，大力推行绿色包装，既符合党和政府的发展理念，也是顺势而为的必然选择。

表3 国家层面对快递绿色包装的政策导引

2.国民情绪：公民环保意识的增强及NGO 的关注

近年来，公众对生态良好的美好生活需求不断增长，生态环保意识不断增强。2013年《全国公众生态文明意识调查报告》显示，我国公众对生态文明的知晓度为48.2%[46]；在2016年的报告中，这一比例上升至96.3%；对于党的十八大提出的“建设美丽中国”的战略，80.3%的受访者认为建设“美丽中国”是每个人的事[47]。“只有政治文化的绿化和生态利益的直接相关人——公民有效地参与政治过程，才能推动社会的成熟，奠定生态文明发展的坚实基础。”[48]在建设“美丽中国”的大背景下，公众环保意识的增强对快递绿色包装新国标的出台既是压力也是推力：一方面，公众对美好生态环境的诉求能倒逼新国标出台；另一方面，环保的意识增强使得公众对绿色包装的接受性与迫切性渐增，一定程度上推动了绿色包装新国标的出台。

在推进快递绿色包装行动中，NGO 成为一支不可或缺的力量。零废弃联盟、中国绿发会、重庆绿联会、笔触媒、互动天地、绿和等环保NGO 长期关注这一问题，并在2017年9月举行的“快递外卖包装垃圾问题NGO 伙伴交流会”上，围绕快递环境污染和解决方案等议题展开深入讨论。零废弃联盟的政策团队针对《快递暂行条例（征求意见稿）》提出了多项积极的、建设性的意见并提交给国务院法制办。在绿色包装解决方案上，菜鸟驿站在给阿里提的解决方案中指出，首先要去掉胶带，并将材料替换成可降解材料。互动天地CEO 孙巍对此并不赞同，认为所谓的“可降解材料”只是企业平台误导公众所玩的文字，不能从根本上解决问题[49]。2017年8月16日，重庆一家环保组织针对几大外卖平台提起环境公益诉讼，要求外卖平台减少污染排放、厉行节约和履行环保职责。NGO 对快递包装问题的关注，能够“软化”公众环保意识，引发公众参与讨论，从而聚合成解决快递包装问题的最大公约数群体，对新政策出台起到了有效的助推作用。

3.国际环境：全球环境治理时代各国的示范、压力与责任

国际社会对包含快递包装在内的固体废物处置已达成共识，即快递包装应该从源头筹划，最大程度减少废物排放。在包装绿色化方面，运用政策法规和技术标准规范商品包装，是许多发达国家的通行做法，德国、美国、英国、法国、日本等国在包装绿色化方面的立法工作由来已久（表4）。除立法外，针对过度包装采取罚款手段（韩国）或者加重税收（美国、丹麦），也是发达国家促进包装绿色化的常用手段。此外，联合国在全球环境治理中发挥积极作用，2014年6月，首届联合国环境大会召开，前秘书长潘基文在会议上呼吁全球环境管理进入新时代。2017年12月，第三届联合国大会以“迈向无污染地球”为主题，聚焦对抗污染问题，讨论共同应对全球性的污染威胁。在联合国呼吁下，全球环境治理格局已然形成。发达国家在快递绿色包装上取得的成效可供借鉴，同时也对我国形成了示范压力；作为联合国五大常任理事国之一，解决传统快递包装问题、积极并大力推行绿色化，是践行我国国际环境治理责任的重要体现。

表4 发达地区包装立法相关规定

（四）“流”与“力”的形成、三“流”汇合及“政策之窗”

新国标的政策议程，并非仅有三条源流的作用，而是源流、源流本身及各种公共能量所产生的压力、推力与动力等力的交织复合。整个议程设定过程中历经“流”与“力”相糅合的三个阶段，“流”的形成与汇合、“流”与“力”的结合，推动了政策之窗的开启和政策的最终形成。

1.阶段一（stag1）：问题形成，问题流凸显，压力占主导

早期的快递包装问题影响范围小、外显性不足，仅仅只是一个行业性问题。随着网络购物的蓬勃发展，自2014年伊始，中国快递包裹量一跃成为全球首位，快递包装问题也逐渐由行业性问题转变为社会公共问题。一方面，快递包装产生的垃圾增量大、物料浪费严重且回收率低，由此引发的环境污染和资源浪费问题形成聚集化态势，严重威胁公众日常生活，新闻媒体对这一问题开始集中报道，自下而上的社会压力加快了问题进入政府议程的速度；另一方面，党的十八大报告将生态文明建设纳入党的行动纲领，从顶层设计上对生态文明建设提出新的要求，自上而下的压力和行动纲领引力促进了政府部门对快递包装问题的关注。可见，2014年之前是快递包装问题形成阶段，该阶段问题流逐渐扩散，自下而上的社会压力与自上而下的工作压力占据主导地位，共同促进问题进入政府议程。

2.阶段二（stag2）：多方行动，政策流形成，推力占主导

2015年至2017年6月是绿色包装调研评估阶段，这个阶段的问题流、政策流与政治流发展迅速，尤以政策流的壮大为甚，政策企业家的作用明显。该阶段的发展主要受四种推力的影响：（1）政府推动。主要方式有二：一是开展专题调研。国家邮政局自2015年开始逐年发布《中国快递领域绿色包装发展现状及趋势报告》，2016年7月至2017年4月，原国家邮政局副局长王梅率领团队对全国展开了多层次、全方位的快递业绿色包装专题调研活动。二是召开专项研讨会。《推进快递业绿色包装工作实施方案》出台后，为进一步落实方案，由国家邮政局主办的快递业绿色包装应用试点工作专项研讨会于2017年2月在武汉召开，部署推动全国试点工作。（2）媒体推动。媒体作为政府与公众沟通的桥梁，在这一时期对快递包装相关问题进行了密集报道，是绿色包装议程设定的关键性推力。（3）企业推动。快递绿色包装的最终实现离不开快递相关企业的积极配合与实践，菜鸟联盟“一撕得”环保纸箱、京东“青流计划”、苏宁“共享快递盒”、全峰快递转运中心使用“中转箱”等系列实践，均对绿色包装进行了有益尝试。（4）平台推动。2017年4月，全国首个快递业绿色发展产学研协同创新示范基地在青岛成立，该基地融政府、快递企业、环保NGO 与智库等多主体为一体，成为推动快递包装绿色发展的重要平台。可见，在调研评估阶段，政府、企业、社会多元主体进行协同，政策企业家（国家邮政局王梅、快递企业领导人）积极发挥作用，促进问题与政策建议相结合，“流”与“力”的互动显现，特别是强大推力占据主导地位，由于政策之窗未完全开启，政策尚未正式出台。

3.阶段三（stag3）：进入决策，三“流”汇合，动力占主导

2017年6月至2018年2月是进入决策、新国标出台阶段。此阶段，问题流、政策流与政治流发展壮大并完全汇合，“流”与“力”相融合推动政策之窗完全开启，在这种背景下，决策主体的内生动力发展迅速并占据主导地位，快递标准修订工作完成了最终的政府决策议程：一是发布征求意见稿。2017年6月，《快递封装用品》系列国家标准（征求意见稿）发布，向全社会广泛征求意见。二是多部门协同出台指导意见。2017年10月，国家邮政局、国家发展改革委等十部门《关于协同推进快递业绿色包装工作的指导意见》的发布，使得绿色包装工作的协同开展有据可依，得到更多决策主体的支持。三是成立专家认证小组。2017年11月，全国电商与物流绿色包装认证认定专家小组成立，有计划地开展绿色包装认证工作。2017年12月，国家邮政局组织召开了快递绿色包装应用试点项目中期评估会议，对试点经验进行了总结提炼。在综合意见反馈和部门实践的基础上，2018年2月快递包装新国标历经完善最终正式发布，2018年9月1日起正式实施。

综上，快递包装新国标的出台历经问题形成——多方行动——决策议程三个阶段，其间“流”与“力”交织：在问题形成阶段，问题流逐渐凸显，政策流尚未成熟，政治流开始显现，压力占据主导地位，推力和动力尚显不足；在多方行动阶段，问题流进一步发酵，引起政策共同体的广泛关注，随着相关政策建议不断被提出政策流逐渐成熟，与此同时绿色包装的政治氛围正在形成，多主体的推动力在这一阶段占据主导地位，社会压力仍然存在，决策主体内生动力尚在积蓄；在决策议程阶段，问题与政策相结合，绿色包装的政治氛围已相当浓厚，三条源流都经过发展壮大并完成汇聚，压力和推力进一步加强，促使政策出台的决定性因素——决策主体的动力积蓄最终完成，在政策企业家的推动下，新政得以最终顺利出台（图4）。

图4 快递包装新国标政策议程设定阶段与过程

四、研究结论与展望

（一）研究结论

1.“同”与“异”：中国情境中的多源流模型解释力与差异性

研究发现，快递包装新国标的出台总体上是问题流、政策流与政治流三大源流耦合的结果。这表明，多源流理论对于快递绿色包装这种因网络发展和社会进步而出现、不具备突发性特征的渐进性政策过程仍有较好的解释力。但研究也发现了差异性：一是三条源流之间并非如金登所言的“很强独立性”，而是相关且交叉，特别是，政策企业家兼具两会代表、政府官员或快递企业老总的“双重身份”进一步模糊了源流之间的界限。二是政策之窗的开启，更多取决于政治之窗，偶然性焦点事件的作用并不明显。在我国的政策话语背景中，党和国家的执政理念、政策试点及经验反馈是直接决定政策之窗能否开启的关键。以“绿色化”为导向的新国标与党和国家建设“美丽中国”的战略方针相一致，加之又具备在典型地区和企业的试点经验基础，政策之窗能够长期打开，新国标的出台成为必然选择。因此，在我国渐进性政策议程设定过程中，政策之窗的开启主要受政治之窗所主导，持续性的政策试点、经验反馈、部门联动又使得窗口的开启呈现出在总体稳定性的不同阶段的程度性特点。

2.“流”与“力”：公共能量场内的交互功效与作用

在新国标议程设定过程中，并非仅有三大源流的作用，而是呈现出“流”与“力”的综合效用。多源“流”（问题流、政策流、政治流）与多种“力”（压力、推力、动力、引力）相互交织，在多源流汇合与各种力的综合作用下，最终促使政策出台。实际上，“流”既形成“力”，“流”的汇合又产生合力，“流”与“力”相互交织、综合作用并贯穿于政策议程始终。而金登只是谈到“问题、政策和政治这些分离的溪流往往在某些关键的时候汇聚在一起”[7]24，至于汇聚的过程（为何汇聚、汇聚的效用、政策之窗为何此时打开、推动的过程如何等）的解释仍是不清晰的。实际上，“力”的背后是“流”和政策共同体中的各行动者释放的公共能量，“在公共政策过程的特定场境中，有着意向性的各种话语和能量彼此互动”[50]。因此，与其说是“流”的作用、“流”的汇聚——不如说是“流”背后的公共能量所形成的“力”、“流”在汇聚时所产生的合力、各种力综合其间的“公共能量场”的作用——最终推动了政策之窗的开启和政策的最终出台。正如福克斯和米勒所认为的“制定和修订公共政策的场所就是一个能量场”[51]。可见，公共政策的议程设定过程同时是多种“流”与“力”相互作用的公共能量场过程，从“流”与“力”的结合并作用于其间的“公共能量场”视角分析政策议程设定过程，为解析政策过程提供了更为清晰的透视图，同时形成了一个多源流理论模型扩展图（图5），有助于丰富多源流理论研究。

图5 多源流理论模型扩展图

3.“用”与“思”：多源流理论特定情境运用的省思与修正

多源流理论提出后，成为解释政策议程和政策变迁等政策过程的主流理论，作为“用来解释政策如何制定的一种方法”被广为引证和应用。然而，一方面，根置于美国情境中的多源流理论，在涉及不同的制度、文化、经济等情境变量的适用性问题值得省思；另一方面，金登多源流理论的得出主要基于卫生政策和运输政策这两个领域的访谈、文件和案例研究，在运用于其它领域时是否能得到有效印证也有待考量。因此，多源流理论在运用到一国特定情境中需要结合情境与个案分析而重新检视与验证，得出省思、发现与修正。正如政治学家罗伯特·A·达尔所言：“从某一国家情境中的公共行政实践做出的概括，不能普遍化并运用于不同情境中的公共行政管理。一种原则有可能适用于不同的框架，然而，原则的适用性只有在对那种特定的框架进行研究之后才能确定。”[52]总的来看，现有关于多源流模型的研究，在政治源流及政策之窗开启的分析上均较为薄弱，主要原因在于，研究者作为旁观者难以实质性介入政策过程展开研究分析，对模型的修正与推进还不够，这是多源流研究的共同难点与共性缺陷。

（二）研究展望

多源流理论为分析绿色发展背景下的新国标出台提供了较好的分析视角，但政策出台只是政策全过程的环节之一，后续的执行环节应予以进一步关注。基于此，本研究做出了以下展望：

一方面，关注问题，破除政策执行障碍。新国标出台一年多，执行中出现的问题引发关注。快递包装新国标本身属推荐性标准，在施行过程中缺乏强制性，相应的硬性违规惩戒措施还较为欠缺，施行效果有限。2018年3月发布的《快递暂行条例》仅“鼓励”企业使用环保包装材料，相应的监管主体尚不明确，配套制度有待跟进。同时，新国标的推行存在难点：一是新型环保材料成本较高，快递企业的环保意识和责任意识不强，推进难度和压力较大；二是没有更好地带动消费者行动，虽然已有研究表明消费者对于绿色包装具有很强的购买欲望[53]，但企业提供给消费者的绿色选择权却极为有限，消费者真正践行绿色包装行动的动力不足，成为政策执行中的巨大阻碍。因此，政策出台只是开始，如何保障政策执行以顺利实现既定政策目标是下一步的关键，同时也是未来研究的重点。

另一方面，理念先行，维持多方执行合力。随着新国标出台后问题流和政策流的强度减弱或消散，全面推行快递绿色包装，关键在于促进“力”的演化最终都转变为行动力。为此，需要从源头减量到末端回收，政府、企业与社会多方进行协同治理，维持强有力的政策执行合力：理念先行，通过加大政策宣传和相关配套支持力度、倡导社会参与“垃圾分类”以增强动力；出台相应的硬性违规惩戒措施、强化监督检查、建立起绿色物流指数等监测体系和公共信用体系施加执行压力；完善企业补贴制度弥补企业绿色包装成本以减轻经济压力；建立消费者检举平台等方式激发推力等。

注释：

①《快递封装用品》新国标包含三个部分：《快递封装用品第1 部分：封套》（GB/T 16606.1-2018）、《快递封装用品第2 部分： 包装箱》（GB/T 16606.2-2018）、《快递封装用品第3 部分： 包装袋》（GB/T 16606.3-2018）。

②原有标准发布于2009年6月12日，标准号：GB/T 16606.1-2009（已废止）。

③中国快递包装物材料集中在七类：快递运单（含电子运单）、编织袋、塑料袋、包装箱、封套、胶带及内部缓冲物。限于内部缓冲物数据缺失，图3仅汇总了2014—2018年其余六类包装物用量。

④目前，已公布2015、2016、2017、2018年《中国快递领域绿色包装发展现状及趋势报告》的报告。