专项债发行使用成效及存在问题

摘   要：为规范政府融资行为，按照新预算法“开前门、堵后门”的要求，2015年后地方政府需通过发行地方债特别是专项债为项目建设筹集资金，以支持了地方经济社会发展。本文简要梳理海南专項债历史发行情况，分析海南省专项债发行使用的主要成效及存在的一些问题，并对海南省政府发行专项债支持自贸港建设提出政策建议。

关键词：专项债;成效评价;政策建议

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2020.12.011

中图分类号： F812.5             文献标识码：A           文章编号：1003-9031（2020）12-0076-07

一、海南省专项债发行概况

（一）发行规模阶段性扩大，在地方债占比呈上升趋势

2015—2020年，海南省累计发行地方政府专项债 82 期、发行金额 1206.86 亿元。按照专项债发行筹资用途不同，该专项债发行大致分为以下两个阶段。2015—2018 年为第一阶段，主要完成地方政府债务置换;2019—2020 年为第二阶段①，主要是地方政府项目融资和专项债到期偿还，是地方政府举债新形式。2015年专项债发行58.25亿元、占比26.1%;2016年，专项债发行规模升至213.61亿元、同比激增266.7%，发行占比迅速提升至38.8%;2017年，专项债发行回落至199.51亿元，同比下降6.6%，发行占比降至37.2%;2018年，地方政府债务置换面临收官，专项债发行规模又反弹至211.95亿元，同比增长6.23%，发行占比上升至39.6%。2019年，专项债发行规模上升至225.86亿元，发行占比首次提高至52.1%;2020年，为应对经济下行，专项债发行规模扩大至297.67亿元，同比增长31.8%，发行占比提高至52.6%。

（二）发行期限阶段性调整，中长期债券占比略微过半

2015—2020年，海南省发行地方政府专项债平均期限为7.15年，3、5、7、10、15、20、30年期专项债占比分别为8.0%、41.4%、19.3%、27.9%、2.0%、0.3%、1.1%，5年及以下短期债券与5年以上中长期债券比例为49.4：50.6，大致分为三个阶段。2015—2017年为第一阶段，发行短期债券略超中长期债券。专项债平均期限为6.51年，发行品种是3、5、7、10年期，2015、2016、2017年短期和中长期债券比例分别为50.8：49.2、50.4：49.6、50.4：49.6。2018—2019年为第二阶段，集中发行短期债券。专项债平均期限为5.69年，发行品种仍是3、5、7、10年期，2018、2019年短期和中长期债券比例分别为73.1：26.9、61.7：38.3。2020年为第三阶段，集中发行中长期债券。专项债平均期限为9.88年，停止发行3年期品种，继续发行5、7、10年期品种，并开始发行期限更长的15、20、30年期品种，全年短期和中长期债券比例为21.6：78.4。

（三）发行利率先降后升至高位，随后近三年持续回落

2015—2020年，海南省发行地方政府专项债加权平均利率为3.47%，3、5、7、10、15、20、30年期专项债加权平均利率分别为3.23%、3.51%、3.52%、3.43%、3.67%、3.56%、3.73%，大致分为三个阶段。2015—2016年为第一阶段，发行利率下行。发行初期，在以降低化债成本为导向的置换制度合力推动下，2015年专项债平均利率为3.52%，2016年下降58个基点至2.94%。2015年5、7、10年期专项债平均利率分别为3.41%、3.65%、3.65%;2016年3年期平均利率仅为2.70%，5、7、10年期平均利率分别为2.79%、3.16%、3.10%。2017年为第二阶段，发行利率快速攀升。2017年，金融去杠杆、市场环境趋紧，专项债发行利率推至历史最高位，专项债平均利率为4.12%，较2016年上升118个基点。3、5、7、10年期平均利率分别为4.12%、4.15%、4.09%、4.11%，分别较2016年上升141.8、136.1、92.3、100.5个基点。2018—2020年为第三阶段，发行利率持续下行。在此阶段，央行引导市场利率下行，2018年、2019年、2020年专项债平均利率分别为3.97%、3.38%、3.13%，分别较上年下行15.5、58.6、24.6个基点。2018年，3、5、7、10年期平均利率分别为3.73%、3.95%、3.98%、4.26%，与2017年相比，除10年期上升15.1个基点外，3、5、7年期分别下降39.5、19.8、10.9 个基点。2019年，3、5、7、10年期平均利率分别为3.13%、3.35%、3.36%、3.56%，分别较2018年下行59.4、59.8、62.1、69.7个基点。2020年，5、7、10年期平均利率分别为2.86%、3.05%、3.13%，分别较2019年下行49.5、30.5、43.6个基点，首次发行15、20、30年期平均利率分别为3.67%、3.56%、3.73%。

（四）发行渠道日趋多元化，银行承销比例很高

2015—2020年，先后参与承销海南省专项债的机构有55家，其中银行22家、证券公司32家、其他机构（中金公司）1家，各自承销比例为93.57%、6.26%、0.17%，大致分为两个阶段。2015—2017年为第一阶段，全部由银行承销。2015、2016、2017年，分别有15、16、17家银行承销当年发行的专项债。2018—2020年为第二阶段，银行和证券公司等机构共同参与承销。2018年，17家银行、11家证券公司承销当年专项债，各自承销比例为76.8%、23.2%;2019年，18家银行、2家证券公司承销当年专项债，各自承销比例为98.9%、1.1%;2020年，19家银行、27家证券公司、1家其他机构（中金公司）参与当年专项债承销，各自承销比例为91.27%、8.03%、0.71%。

二、专项债发行使用产生的主要成效

（一）有利于促进地方财政稳健运行

1.筹集财力资金。为支持海南省自贸区（港）建设，2018—2020年累计发行新增专项债617亿元，为地方政府大约筹集了8.6%的财力资金。在此期间，海南省面临着减税降费、新旧发展动能转换、房地产业转型升级以及疫情冲击等多重因素考验，财政收入下行压力加大，财政收支矛盾加剧，专项债资金进入财政资金池后，有效弥补财力缺口，在未下达项目使用前，还可在一定程度上发挥统筹作用，用来临时调节财力余缺。

2.降低融资成本。2015—2018年海南省累计发行置换专项债347.33亿元，用于置换主要以银行贷款方式形成的政府存量债务，由于置换专项债利率普遍低于银行贷款2～3个百分点，由此测算，发行置换专项债为地方政府每年节省利息开支7～10亿元。新增专项债、再融资专项债利率最高不超过4.49%，最低达到2.42%，资金成本一般低于当时同类银行贷款基准利率或LPR报价利率1～1.5个百分点，由此测算，发行新增专项债、再融资专项债至少可为地方政府每年节省利息开支12.6～18.8亿元。利用市场化方式发行专项债，筹集资金规范高效、费用低廉，涉及的承销手续费率为0.05～0.1%、服务费率为0.008～0.01%，交易成本远低于其他融资方式。

3.缓释债务风险。2015—2018年，海南省根据当年发债额度有序安排发行不同期限置换债，可按被置换银行贷款到期先后顺序，延展即将到期的政府存量债务，将集中到期风险予以分散，大大缓解历史存量债务偿还压力。2019—2020年，全省专项债到期累计偿还81.28亿元，累计发行再融资专项债48.53亿元，到期再融资比接近六成，可有效缓解偿债压力。2020年，开始发行10年期以上新增专项债，筹措长期资金有利于地方财政有足够时间应对偿债义务，平滑集中到期风险。2017—2020年，全省累计发行642亿元项目收益专项债①，占比新增专项债近八成，由于项目自身能产生足够现金流，有明确收益来源覆盖偿还专项债本息，债务风险因被项目有效隔离而降低。

（二）有利于增强区域经济调控能力

1.实施积极有为的财政政策拉动投资增长。利用新增专项债筹集建设资金，投向专项债项目，是近些年实施积极财政政策的重要抓手。2018年以来，由于采取历史最严的调控政策，海南省房地产投资持续下滑， 2018、2019年全省投资同比分别下降12.5%、9.2%，直到2020年前三季度，投资才触底回升，同比增长8.4%。因普通债项目用途信息未充分披露，单以项目收益专项债估算，并剔除土地储备专项债后②，假设2019年、2020年前三季度海南省新增专项债资金当期全部投入使用，粗略估算对同期固定资产投资贡献率分别为4.0%、12.0%，可直接带动2019、2020年固定资产投资增长3.5、4.0个百分点。此外，考虑到专项债可作为资本金①，假设按专项债占项目总投资额40%的比例②、有10%的项目用款符合政策条件③，2020年前三季度全省265亿元新增专项债理论上还有撬动40亿元增量投资的潜力，可拉动本年投资增长1.2个百分点。

2.实施积极有为的财政政策促进经济增长。根据现行专项债资金管理制度，专项债资金通过政府性基金科目支出，筹集后全部投放在债务项目建设上，用款单位使用资金开展生产经营活动，纳入地方生产总值核算。假设当期发债资金全部投入使用，可用项目收益专项债发行规模与同期GDP规模的比率来衡量专项债对地方经济的贡献程度：2017—2019年，各年该比率分别为1.3%、2.2%、4.0%;2020年前三季度，该比率为6.9%。上述指标计算结果反映出，随着海南省项目专项债发行量的扩大，对地方经济的贡献不断上升，且每年上升幅度均有所扩大，对地方经济增长的拉动作用越来越明显。

3.实施积极有为的财政政策协调区域发展。一是发债资金保障南北重点地区体现效率优先。海澄文一体化综合经济圈，包含海口市、文昌市和澄迈县，是海南省北部地区发挥辐射带动作用的重要增长极，全省安排三成半专项债资金支持该地区发展;大三亚旅游经济圈，包含三亚市、乐东县、陵水县、保亭县，是海南省南部地区发挥辐射带动作用的重要增長极，全省安排两成专项债资金支持该地区发展。二是发债资金覆盖东中西地区体现兼顾公平。全省东、中、西地区经济发展水平和财政状况差异较大，举债能力和发债条件不尽相同，在分配专项债资金时，充分考虑到不同地区实际发展需求，因地制宜安排债务项目，确保发债红利惠及所有地区。三是发债资金保障省级项目体现效益原则。省级安排重点专项债项目，多数是具有全局性、综合性、跨地区性的大项目，超两成发债资金由省本级统筹使用，可确保重点项目顺利完工，早日发挥应有的经济社会效益。

4.推动财政政策和货币政策良性对接配合。2018年以来，海南省经济下行压力较大，民间投资信心不足，实体经济贷款需求疲弱，全省金融机构向企业的信贷资金投放不及预期。2018年末贷款余额同比下降3.8%，2019年末贷款余额同比增长4.7%，2020年三季度末贷款余额同比增长5.3%，都远低于全国同期两位数以上。由于发行地方专项债纳入全省社会融资规模，在信贷投放不畅的情况下，金融机构通过承销加持专项债为地方政府融资，再由财政部门支出使用发债资金导流至实体项目，可以推动广义货币投放;如果再采取“债贷组合”融资模式，以专项债转作资本金，还会撬动更多金融机构贷款，放大货币投放乘数效应。目前来看，只要地方政府在限额之内不过度发债，通过专项债渠道向实体经济投放货币相对高效，可部分解决全省金融机构贷款发放不足的问题。

（三）有利于增强可持续发展能力

1.弥补基础设施发展短板。由于地理位置和历史原因，海南省在物流交通和水电供应等基础设施方面长期存在短板问题，严重影响省内营商环境，难以对建设自由贸易港形成有力支撑。为有效缓解上述短板问题，2017—2020年，省政府累计发行基础设施专项债223.6亿元、收费公路专项债92.9亿元、旅游交通轨道专项债18亿元等三种项目收益专项债，再加上以往发行的普通专项债，有数百亿元专债资金专门用于省内“五网”基础设施建设、完善高速公路和高铁网络、机场升级改造等。

2.发展社会民生和公共服务事业。海南省建设自由贸易港，需要严守生态环保底线，不断改善城乡人居生活环境，大力发展科教文卫等社会公共服务事业，才能增强对高端引进人才的吸引力。2017—2020年，全省发行棚户区改造专项债41亿元、医疗卫生专项债16.9亿元等两种项目收益专项债，再加上以往发行的普通专项债，近百亿元资金主要用于助力省内市县同期棚改房开工建设、中央环保督查整改项目、城镇及农村污水处理、公共卫生服务体系及医院和疾病检测中心建设、幼儿园建设及其他教育文体社会事业等。

3.夯实产业园区经济发展物质基础。目前，海南省规划11个重点园区，作为推动自由贸易港建设的样板区和试验区，发挥着政策承接和产业引领的示范作用。要满足高水平建设标准，现有园区有的需前期开发或改造升级，有的需要完善区内基础设施、改善生产保障条件。2017年以后，海南省陆续发行过一些土地储备专项债，用于产业园区后期建设的土地收储。如用于博鳌乐城国际医疗旅游先行示范区、江东新区的一些土地开发项目等;发行基础设施专项债，部分资金也用于园区内基础设施项目，如海口、洋浦2020年发行的基础设施专项债券，部分用于江东新区路网工程和洋浦经济开发区生产生活区建设;2020年2月份以来，海南省先后发行3期产业园区专项债，累计筹集31.2亿元，专门用于投向三亚崖州湾科技城、洋浦经济开发区。

三、应关注问题及建议

（一）应关注的问题

1.专项债对民间投资挤出效应。2019年以来，随着专项债为政府建设项目提供融资的力度不断加大，有力地支持了政府采取超常规措施主导投资，分别拉动全省2019年、2020年前三季度固定资产投资同比增长4.8、5.7个百分点。但2019年、2020年前三季度全省民间投资占比却分别下降9.4、1.4个百分点，长此以往，过度依靠债务支撑的政府投资将换来民间投资被挤出的巨大代价。

2.专项债项目资源数量质量标准。随着专项债持续发行，且每年发行规模不断攀升，海南省专项债项目潜力空间不如以往，如果没有足够数量金额的项目储备资源，未来即使有财力空间支撑发债，也很难实现专项债资金与项目的供需匹配，可能造成发债时机延误或资源浪费。另外，随着国家各项专项债管理政策不断完善，对承接专项债资金的建设项目质量标准要求越来越高，不仅在形式和内容上均强调依法合规，且更注重具体发债项目自身收益平衡，这种精细化发债项目管理模式和以往普通债项目多采用集合打包计算收益的粗放式管理有本质差别。未来发行专项债，项目既要有量，又要重质，对全省项目立项申报、审批入库管理提出很大考验。

3.项目收益专项债创新品种利用能力。截至2020年底，海南省发行的专项债品种有：普通专项债和项目收益专项债（收费公路、土地储备、棚户区改造、基础设施、产业园区、旅游轨道交通等）。其中，以往大量发行的与房地产领域相关的土地储备、棚户区改造，现已被国务院和财政部列为“禁区”①，目前，全省剩下的项目收益专项债只有基础设施、收费公路、产业园区、医疗卫生专项债四种，至今累计发行金额在专项债中发行占比27.6%、11.5%、4.0%、2.2%，合计约占四成。近两年来，国家鼓励专项债资金投向国家重大战略、七大重点领域、老旧小区改造、市政及新型基础设施建设及疫情防控以及中小银行补充资本金、“两新一重”、公共卫生设施建设等。据不完全统计，随着专项债使用范围不断扩大，全国地方项目收益专项债早已突破30种以上，而海南省当前加以利用的仅六种，凸显出项目收益专项债品种创新不足的现状。

（二）相关建议

1.充分发挥专项债对民间投资的带动效应。一是要避免泛化专项债适用范围，将本可市场化融资的项目包装成专项债项目，不仅占用专项债额度，还挤压民间投资空间。二是充分发挥专项债杠杆效应，用足专项债资本金政策，拓宽政策应用领域，扩大项目实例数量，降低专项债资金占比，以此撬动更多民间资本。三是营造良好投资环境，做好指导服务工作，充分披露债务项目信息，放开专项债项目投资限制，吸引民间资本优先进驻风险低、收益前景好的建设项目，增强民间投资信心。

2.深挖潜力提早储备好足量优质专项债项目。一是适应每年增量高频发行、提前加快完成发行任务、年底下达次年发债额度提前安排发行的常态化管理模式，组织各级政府及相关单位提前谋划，尽早做好项目入库准备工作。二是紧跟国家专项债政策动向，对各级政府及相关单位加大培训指导力度，提升政策水平及运用能力，确保用足用够政策空间，最大限度挖掘优质项目。三是建立专项债激励机制，加大发行准备工作考核，加强资金使用监督管理，将专项债资源向问题少、风险小、用得好的地区倾斜，倒逼各级政府提高专项债项目储备效率和质量。

3.因地制宜深入推进项目收益专项债品种创新。一是充分利用中央支持海南全面深化改革开放的专项债倾斜政策，发行自由贸易港建设重大项目专项债。二是加大产业园区专项债发行力度，将覆盖范围扩展到全省11个重点园区内的基础设施、公共服务、环保开发等细分领域。三是拓展公共服务领域，发行养老、老旧小区改造、教育、应急准备等专项债品种。四是开辟乡村振兴和生态环保新领域，发行高标准农田、乡村振兴、农业水利、乡村公路、林业保护以及供水排水、固废危废处理、土壤污染防治、海洋生態修复等专项债。五是发行新基建专项债，支持5G网络、数据中心、人工智能、物联网等新型基础设施建设。六是争取发行补充中小银行资本金专项债，注资本地银行，增强地方银行抵抗风险和服务实体经济能力。

（责任编辑：孟洁）

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