突发性公共卫生事件：政府与公众的变与不变

关键词 非典 新型冠状病毒 突发公共事件 政府 公众

作者简介：何涛，南昌大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：府际关系、公共治理。

中图分类号：D630.8                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.057

一、引言

北京时间2020年1月31日凌晨，世界卫生组织宣布，将中国新型冠状病毒感染肺炎疫情列为“国际关注的突发公共卫生安全事件”。截止到2020年2月9日24时，国家卫生健康委员会官方数据统计，全国确诊35982例，疑病例23589例，死亡908例，治愈人数3281例[1]。突发公共卫生事件具有时间、地点不确定性，事件突发性和危险性高等特点[2]，一旦控制不当势必会引发一系列的连锁反应。2003年，一场突如其来的SARS病毒席卷了整个中国，也影响着世界，对我国和世界人民的身体健康及生命财产安全破坏甚大，也引发了严重的经济和社会问题。自2003年非典病毒成功防治以来，我国在公共危机应对方面取得了巨大进步，危机管理体系构建逐步加强、危机应对法律法规日益完善、居民生活水平和素质的显著提升等，使人们当前在应对新型冠状病毒时相对处变不惊、临危不乱。党和政府的积极引领、严格问责，各级党委政府部门通力合作以及公众的合理应对为我们攻克这场疫情战役增添了信心和力量。从非典到新型冠状病毒，公共部门与公民在阻击疫情的变与不变中，体现我国处理重大突发公共危机的能力不断增强，政府管理体制的不断完善优化和公众素质的不断提升。但在面对疫情防控的关键时刻，仍有少数群体将个人利益置于国家利益之上，梳理并厘清当下疫情防控的凸显问题，对打赢这场疫情防控阻击战至关重要。

二、疫情防控——政府与公众的“不变”

（一）党和政府的高效引领指挥不变

长期以来，西方社会的“权力制衡、三权分立”民主模式备受关注，但是在面对突发性的公共危机事件，我国的行政体制具有无与伦比的优越性，充分显示了“集中力量办大事”的制度优势。第一，党和政府领导人高效引领指挥。面对疫情防控，习近平总书记高度重视，亲自指挥、亲自部署，多次召开会议、听取汇报并作出重要安排指示：1月25日，习近平总书记主持中共中央政治局常务委员会会议，强调要把“人民群众生命安全和身体健康放在第一位，把疫情防控工作作为当前最重要的工作”。1月27日，习近平总书记再次作出重要指示，“要求各级党组织和广大党员干部必须牢记人民利益高于一切”，安排成立中央疫情工作领导小组，统一领导，统一指挥，分类指导各地做好疫情防控工作。国务院总理李克强受习近平总书记委托到武汉考察指导疫情防控工作，并召开相关会议安排部署相关工作。各级党委政府部门负责人都在积极参与到疫情防控工作中，认真负责的对各负责省、市、县、乡镇及基层单位进行指挥协调，各级党委政府部门通力合作，牢牢根据中央精神和指示，不忘初心、牢记使命，科学有序的奋斗在抗击疫情的战役中。第二，中国特色社会主义制度提供强力保障。2003年，为合力抗击非典，仅仅耗时7天7夜建设的“小汤山医院”应运而生，为抗击非典疫情保障救治工作提供有效的空间载体。2020年，为抗击新型冠状病毒，“小汤山模式”重现，将在武汉建立“火神山医院”和“雷神山医院”两所医院，专门为隔离和治疗新型冠状病毒患者，仅耗时10天便建成并交付使用。全国各省市积极组建医疗救援队伍分批支援武汉，采取“一省包一市”战略对口援助武汉各市，两所医院可以在数天内内建成，各省市可以在极短时间支援武汉，共克疫情，不仅展现了中国人民的吃苦耐劳、协作配合精神，也体现了党和政府的高效指挥领导，统筹规划，更加彰显了我国特有的制度优势。

（二）基层政府组织“战斗堡垒”作用不变

乡镇政府是建立在农村的基层组织，是国家权力延伸到乡村社会的一个表现。乡镇作为连接国家和农民的纽带，在疫情防控阻击战役中有不可替代的作用，由于农村居民卫生习惯较差且防控意識淡薄，鳏寡孤独等有基础疾病者较多，稍有不慎更容易发生感染，所以疫情防控农村地区更是重点。但是政策自上而下传递，政策传递链越长，逻辑层面上政策执行产生的效力越弱，但面对疫情防控，全国各地基层党和政府组织积极防控，充分展现了基层党组织的战斗堡垒作用。首先，农村地区积极进行疫情防控知识宣传普及。及时告知村民所属辖区的疫情情况，每天不间断的广播循环宣传，且各地方政府充分发挥主观能动性，针对农村地区部分村民无法听懂专业的政策文件防控知识，改用符合当地特色的方言进行政策宣讲，力求让每一位村民及时了解防控知识及注意事项。其次，基层组织贯彻落实中央要求指示。进行严格摸排，挨家挨户递送告知书，进行入户登记，并运用大数据都技术手段，对具有潜在感染可能的村民做到及时的体温监测，制定专人的应急管理预案，防止疫情蔓延。此外，各个村民小组及行政村的入户道路进行设卡，严格排查进出人员，在各个行政村的入村辖道口设立专门的医务人员对往返行人进行体温检测。最后，由于农村地区是基于地缘、血缘关系而形成的同质性“熟人社会”，疫情发生在春节前夕，返乡人员众多，致使群体集会普遍发生，但是目前基层防控已经严厉排查惩罚任何集聚行为，力求做到村民居家隔离，防止疫情的加剧蔓延。疫情防控农村是关键，只有在各地基层政府组织同心协力做好疫情防控工作和，村民自觉居家隔离杜绝聚集行为，我们才能更快更好的打赢这场疫情阻击战。

（三）严格的责任追究惩罚制度不变

“有权必有责，权责须统一”政府必须回应公民的诉求，履行其基本职能。作为一种制度安排，必须建立健全政府的责任机制，强化对行政权力的制约和监督，防止滥用权力。[3]我国的行政问责始于2003年非典期间，从那时开始不断追究了在重大安全事故、环境污染等方面失职渎职或负有重要责任的行政官员，在中央和国务院的要求和部署下，地方逐步开展了行政问责。2003年非典时期，包括前卫生部长张文康和前北京市长孟学农两名省部级高官在内的上千名官员，因隐瞒非典疫情或防治不力而被查处，这是新中国历史上首次在突发公共卫生事件中，短时间内就同一问题连续地大范围地追究各级官员责任，“从某种意义上说问责制的启动成为中国战胜非典危机的转折点”[4]，对突发事件瞒报不报、处理应对不当的行政问责力度、处理速度日益加强。湖北黄冈市是既武汉之后疫情爆发最为严重的区域，作为黄冈市卫健委主任、疾控中心主任的唐志红，在面对中央督察组的督查核查时，要么沉默，要么含糊其辞，对当地疫情防控具体情况“一问三不知”，随后火速被免职。至此之后，每天都会有在疫情防控工作中，因失职渎职行为而被问责的公职人员，上到省、市职能部门公职人员，下到基层社区党政领导，问责力度大且问责范围广。突发性公共事件，最容易暴露出无德无能的隐性腐败，也更容易检验公职人员的素质和能力。在疫情防控面前，各公职人员必须积极履职履责，全心全意投入到疫情防控工作中，落实主体管控责任，带领人民群众打赢这场疫情阻击战，从非典到新型冠状病毒，党和政府的问责从未缺失只会更加严格。

（四）温暖的人文关怀不变

第一，突发性的公共卫生事件容易引起社会恐慌，又因为卫生事件危害性大，易传染等特点，稍有不慎，就可能被传染，人与人之间的不信任关系和敌对关系可能会加剧。但是在我国面对突发性的公共危机时，我们党和人民始终坚持互帮互组，团结一致。从2003年抗击非典时的同心协力，到2008年众志成城应对汶川地震，再到2013年克服甲型H1N1流感时的团结合作，在面对重大突发性的公共危机时，社会各界人士始终相互关心，共克难关。首先国际关怀不变。在面对世界卫生组织将中国新型冠状病毒感染肺炎疫情列为“国际关注的突发公共卫生安全事件”时，其他国家纷纷给予帮助，派遣疫情防治专家以及捐赠医疗物资用于帮助解决中国疫情。第二，社会各界人士关爱不变。国内爱心人士纷纷发起筹款集资等爱心活动，社会各界群体响应号召，为湖北以及疫情严重地区捐赠物资。同时各个省市医院以及解放军分别组建医疗队，驰援武汉保障武汉及疫情严重区域的医疗力量，最大限度保障患者生命安全。第三，个人之间互爱不变。各基层组织及个人纷纷伸出援助之手，社区工作人员自发组织为居家隔离人员购买生活物资，保障居家隔离人员的基本生活需求，居民之间相互信任，相互鼓励。在共同阻击疫情的时候，全国乃至全世界人民相互信任，相互关怀，形成强大的凝聚力和战斗力，共同阻击疫情。

三、疫情防控——政府与公众的“转变”

（一）政府危机应对速度加快

公共危机类型多样、涉及面广、成因复杂，因此，一些突发性的公共危机，如洪涝、地震、泥石流或者具有致命危险且易传染的疾病，在面对此类突发性的公共危机事件，仅仅依靠私人组织或个人是无法应对处理的。所以，党和政府等公共部门对处理突发性的危机事件有着不可推卸的责任，通过统筹规划实施预定方案，处理突发性公共危机。“非典对于中国的政府危机管理来说是一个重要的转折点[5]”，自非典之后我国政府危机管理尤其是专门针对突发性的公共事件的应急管理水平和能力显著提升。面对突发性的新型冠状病毒危机，党和政府危机应对之快再次体现了我国处理突发性公共危机的水平在不断提升。首先，疫情发源中心政府危机管理反应速度加快。疫情最先是在武汉地区发现，新型冠状病毒肺炎病例，最早在武汉发现，初期并没有传染病例出现，初期判断只是地方性的医疗卫生事件。但随着时间推移，武汉地区的疑似病例日益增加且相继在武汉之外的其他区域发现疑似病例的。2020年1月22日，为防止病毒向外界传播，武汉市政府暂停全市所有公共交通，关闭机场车站及高速所有离汉通道，防止疫情进一步对外传播，这是新中国成立以来第一次因为公共卫生事件的“封城”事件。其次，党和国家政府部门立刻采取应急措施。1月25日，习近平总书记主持中共中央政治局常务委员会会议，强调要把“人民群众生命安全和身体健康放在第一位，把疫情防控工作作为当前最重要的工作”，随后，安排成立中央疫情工作领导小组，统一领导，统一指挥，分类指导各地做好疫情防控工作。此外，其他地方政府危机管理能力提升。截止1月25日21时，已有30个省市自治区启动重大突发公共卫生事件一级响应，制定疫情防控预案，利用大数据技术，通过追踪车次等手段对出入或途径武汉的人员进行排查，制定危机应对及防控措施，保护人民的生命安全。各级党和政府部门在短短数周时间制定紧急预案，采取应对措施，统筹各方力量共同应对疫情，更加彰显了我国危机管理尤其是应急管理能力的不断提升。

（二）公众疫情应对心理日益从容

危机不仅对人类的生命、财产安全和环境形成极大的威胁，产生巨大的损失，此外，还会给人的感情方面造成巨大影响[6]。在面对突如其来的突发性安全事件时，基于理性经济人假设，每个人都谋求自身利益的最大化，都渴望维护自身安全，又因为个体对突发性的公共卫生事件缺乏专业性的知识了解，部分新媒体为博眼球而肆意炒作，谣言的肆意传播，信息更正不能及时传递都会引起人们因缺乏安全感而产生巨大恐慌。2003年非典初期，因为部分官员隐瞒疫情，从而造成信息不对称致使非典病毒在我国大肆传播。同时伴随着大规模的谣言肆意传播，居民对政府的不信任，并引发了一系列的哄抢物资风波，“抢盐风波”就成为非典时期的特有符号标志，造成社会恐慌。但17年后的今天，在面对新型冠状肺炎疫情的时候，我国公众的心理已经发生巨变，恐慌心理日益减少。目前，党和政府积极应对，力求尽快控制疫情，全国各地施行封闭式管理，并运用技术手段对所有往返或途径武汉人员进行逐一排查，追踪确定和疑似病例的先前的活动轨迹，力求最大限度筛查疑似病例，保障公众安全。其次，国家统筹调配基本生活物资，所有大型超市的生活物资供应充足，不会出现物資供应不足的状况，医疗物资生产企业正常运行，稳定的物资供应体系保障了公众的生活有序，避免了非典时期因恐慌造成的哄抢物资现象。最后，党和政府以及公众同心协力，众志成城形成了强大的民族凝聚力，各地专家积极投入战斗，抗击疫情，各省市医疗机构和人员组建医疗队，相互支援，社会各界爱心人士募捐筹资，为阻击疫情奉献力量，各家各户自觉居家隔离，由此形成了强大的民族凝聚力，增添了公众抗击疫情的信心和力量。

（三）疫情信息更加公开透明

哲学家罗素说过：“回避绝对自然的东西就意味着加强，而且是以最变态的方式加强”。在面对突发性的公共卫生事件时，信息真空更加容易引起公众的信息饥渴。政府部门如果长期封锁消息，公众媒体部门不及时报道疫情进展及工作状况，反而更容易造成谣言和小道消息的增长，非典以其易传染性和高危性已在坊间广泛流传，引起人们的高度关注，但正式渠道却很少有关于非典的信息传播，人们亟须了解非典相关情况（包括引起原因、有何危险、目前感染情况及如何防范等）与信息传播真空的矛盾导致公众陷入了极大的“信息饥渴”[7]。非典时期的信息公布相对闭塞，极大程度上刺激了公众对信息公开的渴求，但是如今面对新型冠状病毒疫情，公众已经由信息饥渴到信息满足的转变。第一，国家主流新闻媒体对疫情防控进展情况进行密切追踪，时刻向全国公众发布疫情防控信息，各地方公共媒体针对地方疫情进展情况进行播报，中央和地方公众媒体的双向信息传播让公众及时了解疫情防控进展，满足公众信息需求。第二，在面对突发性的公共危机时，总有不良的小道消息通过非正式沟通传播，对通过人际以及线上渠道传播散步的谣言，国家政府部门通过线上和线下的方式及时辟谣，及时更正疫情防控知识，普及防控方法，加大对疫情传播人员的惩罚力度，避免公众因信息知识获取有误而造成相关风险。第三，技术手段增加了信息公开力度，随着信息技术的发展和大数据、云技术的使用，公众可以通过相关app及时了解附近疫情人员分布状况，了解各地区疫情人员变化的实时状况，动态监测，技术手段的运用大大满足了公众对外界信息的满足程度。

四、疫情防控——现实困境

个体或群体正遭受的苦难体验是集体行动产生的催化剂[8]，在面对突发性的公共危机时，群体更容易为了一致的利益而采取集体行动，但也不乏会有“搭便车”群体的存在。同时基于理性经济人假设的核心观点：人都是自私自利的，所追求的唯一目标是自身经济利益的最大化[9]，所以在面对此次新型冠装病毒疫情防控期间，仍有少数群体产生了不合理行为。

（一）不理性的封村封路行为

在面对疫情时农村地区的各个行政村农村地区的绝大多数村民更容易产生集体行动，形成一个利益群体，为维护集体的利益而行动一致。部分农村地区为杜绝外来人员进入村庄致使疫情加剧，采取挖断道路路基或在路面堆设泥土、砌墙等方法阻拦车辆出入，这样过激的封村封路行为不仅阻隔了紧急情况医护救援的生命通道，传送物资运输通道，更加隔断了共同抗击疫情的人心与力量。

（二）城市农村聚集性病例频发

新型冠装病毒主要通过飞沫、唾液等手段传播，而阻隔疫情的关键防控措施是避免人群聚集从而产生大规模的交叉感染，增加防控筛选和排查难度。但是疫情出现期间恰好正值春节，大量务工人员返乡、职工与学生休假阶段，因此总有部分人员抱着侥幸心里，城市地区同学聚会聚餐，农村地区聚众打牌娱乐，致使多地出现聚集性病例，增加防控难度。

（三）哄抬物价、囤积居奇现象伴发

突发性的公共卫生事件本应该是全体公众共同应对的群体性危机事件，伴随着疫情防控时间的推移，疑似和确诊病例的增加及居民防控意识的增强，基本防护医疗物品短期内供不应求。于是极少数个人或商家囤积居奇，哄抬口罩、医用酒精价格，甚至有些企业为谋取短期利益，制造并销售质量低下的医疗防护物品，将个人利益置于公众利益之上。

五、结论与展望

在非典爆发十七年之际，新型冠状病毒疫情蔓延之时，站在这一特殊节点上回溯从非典时期到新型冠状病时期，我国政府与公众在面临同样的突发性公共卫生事件时，政府与公众应对疫情的变与不变，彰显了我国在危机管理尤其是应急体系建设的日益进步，公众的心理嬗变也凸显了大众群体对国家的信任和支持。但是在看到种种利好的不变与转变之时，仍有不和谐的行动频频出现，为此建议：第一，强化宣传，加强公民精神教育，增强民族凝聚力，面对疫情，科学有效的防止措施固然重要，但是形成合力的精神思想可以增强民众抗击疫情的信心和力量，助力疫情防控。第二，强化监管，落实主体责任，各级党政领导干部积极履职履责，统筹安排协调，保证疫情防控工作顺利进行。第三，严格问责，依法处理，对于不积极作为的党政干部严格问责，对恶意传播谣言、哄抬物价和囤积居奇现象依法处理，加大惩罚力度。我们坚信在中国共产党的坚强领导下，充分发挥中国特色社会主义制度优势，紧紧依靠人民群众，坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策，我们完全有信心、有能力打赢这场疫情防控阻击战。

参考文献：

[1]http：//www.nhc.gov.cn/xcs/yqfkdt/202002/167a0e01b2d24274b03b2ca96110 7929.shtml.

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[3]唐铁汉.我国开展行政问责制的理论与实践[J].中国行政管理，2007（1）：6-8.

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[5]涂光晋，陈曦.“非典”十年来中国政府危机特点的变化与反思[J].国际新闻界，2013， 35（5）：16-25.

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