传染病信息披露制度的法律建构与反思

【摘 要】 中国自SARS疫情结束后，建立了传染病疫情的监测及救治制度，并完善了传染病疫情的预防与信息披露制度。2019新型冠状病毒感染肺炎在短时间内暴发、流行，暴露了我国传染病信息披露制度存在的缺陷。疫情信息传播受阻的原因，一方面来自于中央与地方政府的权力分配，地方政府无法就突发公共卫生事件采取重大紧急措施，另一方面来自于各机构间未建立健全的疫情信息共享机制，使得在传染病的预防与控制上存在效率低下的情况。

【关键词】 突发公共卫生事件 传染病防治 信息披露制度 新型冠状病毒

一、引言

正值2019新型冠状病毒感染肺炎（简称“新冠病毒肺炎”）的高发期，全国各省份宣布启动重大突发公共卫生事件（简称“突发事件”）Ⅰ级响应，而政府信息披露作为舆情管理的当然之道，不仅有利于安抚民众的恐慌情绪、保护人民的生命健康权利，亦是公权力机关遵循行政公开原则的体现。

从发现首例病例至国家级政府部门公告，期间历时共计43日。由于武汉市政府卫生行政部门未能采取及时的传染病防治措施，加之春运的影响，导致疫情迅速遍及全国各省市。究其原因，一方面是由于新冠病毒具有较高的传染性，另一方面则归因于我国不健全的疫情信息披露制度。

二、我国现行传染病信息披露制度的构造

我国政府的权力组织架构采取自上而下的垂直领导体制。就人民政府的某一具体组成部门而言，一方面它与本级人民政府形成被领导与领导的关系，另一方面它与上一级人民政府中行使相同职能的部门也形成被领导与领导的关系。

（一）我国卫生行政系统概述

我国目前的卫生行政系统采取如下体制：

我国的卫生行政系统实行国家级、省级、市级及县（区）级的四级垂直领导架构。国家级、省级及市级人民政府下设卫生健康委员会，县（区）级人民政府下设卫生健康局。以国家级卫生行政部门为例，国家卫健委内设疾病预防控制局与卫生应急办公室，而中国疾病预防控制中心是国家卫健委的直属事业单位。

（二）疫情的报告、通报与公布制度

传染病信息披露制度包括了疫情的报告、通报与公布。所谓疫情报告，是指下级机关向上级机关汇报或反映传染病疫情情况;而疫情通报则是上级机关向下级机关传达会议精神或告知疫情情况;疫情公布是由行政机关将疫情的具体信息向社会公众发布。

我国目前根据传染病疫情的严重程度，将传染病疫情分为一般性疫情与突发公共卫生事件。突发公共卫生事件是指突然发生，造成或可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病的事件。新冠病毒肺炎疫情暴发后，武汉市于2020年1月20日成立突发公共卫生事件应急处理指挥部，其他各市级人民政府也相继跟进设立。这标志着本次的新冠病毒肺炎疫情从一般性疫情上升为突发事件，也意味着传染病防治一般法律与专门调整突发事件的特别法律成为本次疫情的适用法律。

1.传染病疫情的报告义务

传染病疫情报告主体为责任报告单位，包括各级各类医疗卫生机构和疾病预防控制机构。根据《突发卫生公共事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》的规定，责任报告单位若发现甲类传染病和乙类传染病中的新冠病毒肺炎、传染性非典型肺炎、艾滋病的病人、病原携带者或疑似病人，城镇应于两小时内，农村应于六小时内通过传染病疫情监测信息系统（简称“网络直报系统”）进行报告;对于其他乙类传染病，城镇应于六小时内，农村应于十二小时内通过网络直报系统进行报告。该网络直报系统的报告对象是全国范围内的所有疾病预防控制中心。

同时，上述单位还应当在两小时内向所在地的县级人民政府卫生行政部门（即县（区）级卫生健康局）报告。接到报告的县（区）级卫生健康局应当在两小时内向本级人民政府、上级卫健委与国家卫健委进行报告。

各级人民政府实行逐级报告制度。县（区）级人民政府在接到报告后，以两小时为限向市级人民政府报告;市级人民政府接到报告后，以两小时为限向省级人民政府报告;省级人民政府对符合特定情形的突发事件应当在一小时内向国家卫健委报告。国家卫健委认为该突发事件可能对社会造成重大影响的，应当立即向国务院报告。

2.传染病疫情的通报义务

传染病疫情的通报主体为各级人民政府的卫生行政部门。我国传染病疫情通报制度相对健全。

（1）国务院卫生行政部门（即国家卫健委）负有向国务院其他部门和各省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门通报全国传染病疫情以及监测、预警等相關信息的义务;

（2）县级以上地方人民政府卫生行政部门负有向本行政区域及毗邻区域内的疾病预防控制机构和医疗机构通报传染病疫情以及监测、预警等相关信息的义务;

（3）县级以上地方人民政府有关部门，已经发现或者发现可能引起突发事件的情形时，应当及时向同级人民政府卫生行政部门通报;

（4）当未治愈的传染病病人或疑似病人离开报告所在地时，接到报告的卫生行政部门应当以最快的通讯方式向其到达地的卫生行政部门通报疫情;

（5）国境口岸所在地的卫生防疫机构与港口、机场、铁路的卫生防疫机构发现检疫传染病时，应当互相通报疫情。

3.传染病疫情的公布义务

在我国，拥有传染病疫情信息公布权力的机关仅限于国务院卫生行政部门与省级人民政府的卫生行政部门（简称“省级卫健委”），其他任何单位与个人均无权对传染病疫情的有关情况向社会公众发布。

就一般性疫情而言，国家卫健委定期公布全国传染病疫情信息，省级卫健委定期公布本行政区域内的传染病疫情信息。当传染病暴发、流行，足以构成突发事件时，仅有国家卫健委有权向社会公众发布信息，省级卫健委在国家卫健委的授权下可公布本行政区域内的突发事件信息。

国家卫健委应当就突发事件和传染病疫情的性质、原因、发生地及范围、伤亡及涉及的人员范围、采取的处理措施和控制情况、解除向社会公众发布，省级卫健委在获得国家卫健委的授权后，也有权就前述的内容进行公布。

三、我国传染病信息披露制度的缺陷及溯因

我国在经历2003年SARS疫情后，对传染病信息披露制度进行了大刀阔斧的改革。但对于本次疫情，公众就疫情的信息披露依旧不甚满意，并普遍认为不健全的传染病信息披露制度或多或少地影响了本次传染病疫情的发展程度。

（一）我国传染病信息披露制度的重大局限

考察我国传染病信息披露制度后，笔者认为我国传染病信息披露制度存在的缺陷影响了我国疫情信息无法顺畅地流通，并一定程度上导致了疫情在短时间内迅速暴发与流行。

1.逐级报告制度导致疫情信息的延宕，致使上级行政机关在短时间内无法获取第一手疫情信息，从而降低了行政效率。

本次新冠病毒肺炎具有传染性高的显著特点，国家衛健委在无法及时知晓疫情信息的前提下，势必错过采取疫情防控的黄金时间。尽管传染病防治法第三十三条规定收到报告的县（区）级卫生行政部门负有向上级卫生行政部门和国务院卫生行政部门报告的义务，但在该条款中规定有“甲类、乙类传染病疫情报告或发现传染病暴发、流行”的报告条件。所以在面临新型的传染病疫情时，县（区）级卫生行政部门在该疾病尚未开展流行病学调查，且尚未取得对该疾病的分析结果时，无法得出该传染病已进入暴发、流行阶段的结论，也就不负有向上级卫健委报告的义务。

2.疾病预防控制机构是人民政府卫生行政部门的直属事业单位，虽然两者之间存在被领导与领导的关系，但并未完全实现疫情信息的共享。

SARS疫情过后，中国疾病预防控制中心（简称“中疾控”）建立了网络直报系统。该网络直报系统不采取逐级报告模式，而采取信息共享模式。即只要县（区）级疾病预防控制中心在网络直报系统中报告有传染病疫情信息，全国各级疾病预防控制中心均可立即获得第一手传染病资料。根据2003年中疾控出台的《全国不明原因肺炎监测实施方案（试行）》的规定，基层医疗机构在网络直报传染病病例后，还需开展县级、地市级专家会诊。经预警后，中疾控专家组才会赴传染病报告地进行流行病学调查与病毒采样，在同省级专家会诊后，若认定疑似病例成立，方可进行国家级确认。这期间的确认过程需要耗费数日，如果在中疾控进行国家级确认后才向国家卫健委报告，显然已经贻误了疫情防控时间。

3.国家卫健委垄断传染病疫情的公布权力，地方人民政府及其卫生行政部门无法及时有效地开展传染病防控工作。

由于传染病防治法明确规定仅国家卫健委享有定期公布全国传染病疫情信息的权力，而省级卫健委只有在获得国家卫健委的授权时，才可以向本行政区域内的社会公众发布疫情信息。所以在疫情初期，湖北省人民政府无权对湖北省境内的疫情向社会进行披露。如果湖北省卫生行政部门享有疫情信息公布的权力，或许在疫情早期便可向公众释明疫情的严重性，便可大概率地减少传染病病人或传染病病原携带者的人口流动。2020年1月20日国家卫健委下达2020年第1号公告后，全国各级人民政府及其卫生行政部门才相继成立突发公共卫生事件应急处理指挥部，湖北省才陆续开始对疫区实行隔离，并采取停课、停业、停工、停市等紧急措施。

（二）造成我国传染病信息披露制度缺陷的原因

高效的行政决策是衡量一个国家现代化水平的重要指标，也是管制型政府向服务型政府过渡的应有内涵。尽管我国传染病信息披露制度在SARS疫情后取得了大幅的立法进步，但仍存在缺陷，从而导致了疫情初期时政府的束手无策。追溯原因，可分为以下两点：

1.在中央与地方政府的关系上，我国实行单一制，中央政府集中了大量行政权力，地方政府在有限权力下无法就民生议题开展及时有效的行政决策。

我国在中央与地方政府权力分配的关系上，实行民主集中制。一方面，行政权力的集中化表现为行政机关采取行政首长负责制;另一方面，行政权力自地方向中央高度集中。因此传染病防治法中，就传染病病种的增减、大中城市的封锁以及传染病疫情的公布的权力，均规定由国务院或其卫生行政部门享有。但由于传染病疫情的预防与控制攸关公民的生活与健康，而中央政府在信息的获取上必定相比地方政府存在滞后性，所以一味的将权力收由中央政府行使，将导致地方政府无法正常开展传染病防治工作。虽然立法的出发点在于考虑到上述行政决策的作出将严重影响行政区域内公民的日常生活，所以将权力的行使主体限定为国家最高行政机关。但是考虑到传染病的感染率、致残致死率高的特点，中央政府应当就部分权力实行简政放权、放管结合，以保证地方人民政府可以就疫点、疫区实行重大行政决策，从而争取将传染病疫情造成的损害控制在最小程度。

2.疾病预防控制机构与人民政府卫生行政部门存在合作不畅、信息无法实现完全共享的情况。

中疾控创设的网络直报系统已建立十五年，各级疾病预防控制机构与医疗卫生机构利用该网络直报系统进行报告及数据的利用与分析，也为卫生行政部门的决策提供了及时的信息来源。但由于各省疾控中心与中疾控通常采取不同的技术和体系结构构建自身系统，使跨数据平台共享与访问成为困难。[1]在网络直报系统资源重复建设的情况下，疾病预防控制机构便无法将传染病疫情信息及时、准确地报告人民政府卫生行政部门。加上我国传染病疫情信息报告在政府内部实行逐级报告制度，使得二者在传染病疫情信息的获取上存在较大的时间差问题，各级人民政府卫生行政部门无法快速地作出反应。

四、结语

新型冠状病毒肺炎疫情的暴发与流行给我国传染病防治体系给予了深刻的教训，也让我们得以重新思考传染病信息披露制度中的立法不足。亡羊补牢，犹未迟也。在传染病防治领域，赋予地方人民政府一定的自由行政裁量权，确保地方人民政府从速从严地进行传染病预防与控制，可避免地方人民政府陷入巧妇难为无米之炊的困局。同时应加大中央政府对地方传染病防治工作的监督与管理，是破解疫情信息流通受阻的关键手段。

【注 释】

[1] 张英杰，马家奇，傅罡，王松旺，杨洋，李言飞.国家网络直报系统属地化数据交换与共享的设计与实现.[J].中国数据医学.2013，8（2）：43

【参考文献】

[1] 俞顺章.甲型肝炎流行促进了“大卫生”的诞生.[J].上海预防医学.2017，29（1）

[2] 张剑源.从“非典”反思应对突发事件联运机制的建构.[J].苏州大学学报（法学版）.2015（1）

[3] 徐信贵.我国台湾地区传染病群聚通报制度简介.[J].医学与法学.2012，4（3）

[4] 张英杰，马家奇，傅罡，王松旺，杨洋，李言飞.国家网络直报系统属地化数据交换与共享的设计与实现.[J].中国数据医学.2013，8（2）

[5] 李燕.限制与保护：公共健康领域的个人隐私权.[J].政法论丛.2017（2）

[6] 刘小兵.中央与地方关系的法律思考.[J].中国法学.1995（2）

[7] 周永坤.权力结构模式与宪政.[J].中国法学.2005（6）

[8] 赵全军.中央与地方政府及地方政府间利益关系分析.[J].行政论坛.2002（2）

[9] 李捷，雍通.权力下放与分离主义治理——基于亚齐与菲南的案例分析.[J].东南亚研究.2019（5）

[10] 郑智航.超大型国家治理中的地方法治试验及其制度约束.[J].法学评论.2020（1）

作者简介：庄安东（1994），男，回，福建省晋江市，在读硕士，上海海事大学，民商法学。