道路停车泊位施划的行政法问题分析

赵喆

摘   要：道路停车泊位具有公物性质，对道路停车泊位进行施划限定了道路自身的用途，应认定是一种特别使用许可行为。设置道路停车泊位在一定程度上缓解了停车难的问题，但也引发了对道路停车泊位实施施划的行政机关行使权力来源缺乏依据、权力行使缺乏控制、公民权利被侵犯后缺乏救济途径等问题。为此，应在遵循法定原则、比例原则和公民权利保障原则的基础上，对道路停车泊位的施划规定法定的条件与标准，同时通过听证会的形式赋予公民参与权，并明确对道路形成依赖利用的使用人有权请求撤销行政机关的许可行为。

关键词：道路停车泊位;行政法;施划;规范

公安部交通管理局公布的数据显示，截至2017年底，全国机动车保有量达3.10亿辆，其中，汽车2.17亿辆;从分布情况看，全国有53个城市的汽车保有量超过百万辆，北京、成都、重庆、上海、苏州、深圳、郑州7个城市超300万辆。与汽车保有量迅速增长形成鲜明对比的是我国城市停车设施的发展情況。据国家发改委公开的数据，我国大城市汽车与停车位的比例约为1.0∶0.8，中小城市的比例是1.0∶0.5。而住建部发布的《城市停车设施规划导则》提出，“规划人口规模大于50万人的城市，停车位供给总量宜控制在机动车保有量的1.1～1.3倍”。“保守估计，我国停车位缺口超过5 000万个。其中，北京市停车位缺口达250万个;深圳、上海、广州、南京等城市的停车位缺口均超过150万个”[1]。

随着城市汽车保有量大幅提高，城市停车设施供给不足的问题凸显，城市服务品质和管理质量的进一步发展受滞。为了解决城市停车难的问题，国内城市的行政主体为满足停车人的需求，着手在城市道路上施划道路停车泊位。这对解决城市停车问题有帮助，但产生了一系列管理问题，诸如对道路停车泊位实施施划和管理的行政机关行使权力来源缺乏依据、权力行使缺乏控制、公民权利被侵犯后缺乏救济途径等。因此，有必要对道路停车泊位施划引发的行政法问题进行梳理并分析。

1    道路停车泊位及其施划的行政法理论基础

1.1  道路停车泊位的公物性质

道路停车泊位，也称路内停车位、路内停车泊位，是指依法在城市道路范围内施划设置的机动车停车泊位。其属于城市停车设施的一种形式。依据经济学领域的公共物品相关理论，“公共物品是指在使用上具有非竞争性和在受益上具有非排他性的物品。其中，非竞争性是指一个人对公共物品消费的同时并不影响其他人对该产品的消费，大家都可以从中获得效用;非排他性，是指一个人在消费一种公共物品时，并不能排除其他人的使用”[2]。道路停车泊位是一国以公用的方式在道路上设置的物品，停车人都可以通过对泊位的使用满足其停车的权益，且在行使权利的过程中也存在着其他停车人行使同样权利的可能性，因此，道路停车泊位符合公共物品或准公共物品的特征，在性质上属于“公物”。

从法律的角度分析，大陆法系的公物法理论将“公物”或“行政公产”定义为受法律调整的公共物品。行政手段包括人的手段、物的手段和法律手段，公物是行政主体对社会实行控制的物的手段，是由行政主体控制的最终为公共利益服务的财产。与传统意义上民法保护私有权的目的不同，公物的这种为公共利益服务的公用功能决定了其是行政法而非民法调整和规范的对象。所以，应将对公物的管理视为行政权的一种，由行政法对其进行规制。另外，公物作为行政的物的手段，已经日益成为给付行政的重要一环。

1.2  道路停车泊位施划的特别使用许可性质

道路停车泊位属于行政法上的公物性质，行政机关对道路停车泊位进行施划应当属于一种特别使用许可的行政行为。具体而言，行政法上的行政行为是指“行政主体实施的由行政法规范调整或者应当由行政法规范调整的行政活动和行政手段”[3]。具体行政行为可定义为“行政主体就某一具体事件所为的行为”[4]。具体行政行为主要包括以下两个特征：第一，相对人的特定性，行为的受领者包括公民、法人或者其他组织;第二，行为对象的特定性，是对“具体事件”的调整。就具体行政行为概念和特征而言，施划道路停车泊位表现为对公共道路的行政处置，作为行为受领方的公共道路属于“公物”而非“人”，不符合具体行政行为的特征，行为的后果并非直接对停车人的权利和义务产生影响，目前对具体行政行为的定义难以准确解释道路停车泊位施划行为的性质。

“在‘行政行为的受领者必须是人的理念支配下，讨论行政行为和行政诉讼受案范围。其演绎结论必定是不全面甚至是错误的。”[4]对此，为更好地对道路停车泊位施划的行为进行理论界定，需要引进德国最早采纳的“对物行政行为”理论。德国《联邦行政程序法》第35条规定：“行政行为是行政机关为规范公法领域的个别情况采取的具有直接对外效力的处分、决定或其他官方措施。一般处分是一类行政行为，它针对依一般特征确定或可确定范围的人，或涉及物的公法性质或公众对该物的使用。”这条规定的最后对行政行为的受领者可以是物做出了承认，使得对物行政行为真正从理论走向现实。对物行政行为即行政主体通过行使行政权规范物的各项权能的行政行为。其以能够对物法中的财产产生支配的物为受领对象，直接规制的是物的法律状态而非“人”的权利义务。

现实中类似路边停车泊位施划这样针对特定物的行为应属于“对物行政行为”，因为其以特定的“物”即道路为受领对象，而非针对特定的“人”。具体而言，对道路停车泊位的施划行为在一定意义上对道路本身的用途做出了改变，针对特定的“物”，即对公共道路的利用，向途经此道路的不特定的车辆和行人做出的行政行为，具体而言是一种特别使用的许可行为。

2    道路停车泊位施划的行政法问题

2.1  权力来源缺乏理论支撑

当前，我国各地区行使道路停车泊位施划权的行政主体多是交警部门，但交警部门行使此权力的来源缺乏理论支撑。《道路交通安全法》第33条规定：“在城市道路范围内，在不影响行人、车辆通行的情况下，政府有关部门可以施划停车泊位。”《道路交通安全法实施条例》第33条规定：“‘城市人民政府有关部门可以施划停车位。”因此相关法律法规并没有明确规定应由交警部门施划道路停车泊位。但在地方性法规和地方政府规章中有通过交警部门对道路停车泊位进行施划的规定。然而交警部门作为施划权的主体缺少理论支撑，这是因为道路停车泊位具有公物的性质，由行使公物管理权的行政主体行使这项权利更适当。

具体而言，公物的管理是“行政机关为了使公物实现公共使用的目的而采取的一切行为”[5]。公物管理权的目的是“使公物适合于公共目的的作用，这种作用被分为适合于该目的的制度作用和调整公共用物的公共利用作用”[6]。公物管理权的内容主要包括明确公物的内涵、公物的修理与维护、规制公物的连接点与使用关系、公物障碍的防护、土地的进入与短期使用等，其中心内容是公物的使用关系。就道路停车泊位的施划来说，公共道路本身的用途是供往来交通，如果用作停车泊位则改变了公共道路本身的作用，由行车变作停车，是对道路的一种特别使用。这种使用关系与公物管理权的中心内容一致，因此道路停车泊位的施划是行政主体行使公物管理权的表现，应由公物管理机关施划为宜，就道路来说，管理权理应由路政部门行使。

2.2  权力行使缺乏控制

当前，我国行使道路停车泊位施划权的行政主体比较繁杂。实践中不同地方行使权力的部门包括交警部门、市容管理部门、环境保护部门、城管、街道办事处等10余个部门。一个地方常出现多头执法的现象，一事多罚的情况屡有发生，不同行政主体间互不承认各自划定的道路停车泊位，车主缴纳费用获得小区施划的停车泊位后收到交警的罚单，缴纳完罚款后又收到城管部门的违章停车罚单的情况时常出现。这种行政权力交叉、重复行使的现象极大地增加了作为行政相对人的车主停车的不确定性，相当于公民要为行政机关缺乏控制的权力行使行为承担责任，这给车主造成了极大的经济负担。

立法实践中对道路停车泊位施划的规定较为模糊且没有统一的标准。《道路交通安全法》第33条对此仅作出了“在不影响行人、车辆通行的情况下”，“应当符合道路交通安全、畅通的要求，并根据交通需求及时调整”等原则性规定。这样的文字表述过于宽泛，给行政主体留下了很大的自由裁量空间。当然，《道路交通安全法》作为法律，规定了一个大致的范围，地方立法可以在其指导下细化相关规定。但地方目前的立法状况难以让人满意。由于不同地方公共道路的情况并不相同，地方立法在原则的指导下，应当按照各自不同的城市道路特点对道路停车泊位设置的条件、空间范围、数量要求、注意事项等制定不同的规定。但立法实践中，地方立法同质化现象明显。例如《宁德市城市停车场建设管理条例》和《临沂市城市停车设施管理办法》都规定“路内停车泊位的施划、撤销条件由公安机关交通管理部门制定”。交管部门对作为公物管理的道路停车泊位施划是否有管理权限的问题暂且不论，作为一种道路的特别使用许可的行为，道路停车泊位施划与公民出行的安全与便捷有着密切的联系，实践中因为没有法律的明确约束，地方交警部门在缺乏合理规划的情况下直接对道路停车泊位进行施划，行政缺乏严肃性，随意性过大。“在公物的特别使用许可方面，公物管理机关具有较大的自由裁量权，但是这种自由裁量权的行使并非没有限制。”[7]权力行使缺乏控制将影响道路使用的公用目的，对公共利益造成损害。

2.3  救济缺位

我国目前对于道路停车泊位施划的法律法规中，仅规定了管理部门、处罚机关等，缺乏对停车人权利的规定，这直接导致停车人在遭遇不合理的行政行为侵害时，缺乏对权利的救济途径，造成了不必要的損失。这与行政法公物理论中的“反射利益说”有关，这种学说认为公物的使用者通过不妨害其他人的方式対公物进行了自由、合理的使用，提升了生活质量。公物的使用者并没有获得权利，只是获得了一种“反射利益”。反射利益说没有在公民的公物使用遭受侵害时提供任何的救济手段。

伴随福利国家的发展，行政法观念发生了变化，行政法理论也在不断变革。服务行政、给付行政对传统的干预行政理念的冲击不断加强，而给付行政的关键一环就是公物，因此对公物权提供法律保护势在必行。德国的公物法理论就提出了全新的主张，“不再认为利用者只是行政的客体，而将利用者‘行政主体化，此有助于公物利用者受到损害时之救济”[8]。这说明公物的设立、约束与解除不能仅由行政主体自由裁量，公物的使用者也并非仅获得了“反射利益”，当对公物的使用权遭受他人的侵害时，可以通过寻求救济手段来保护自身的“公物权”。

3    道路停车泊位施划权的规范

面对权力行使、权力来源以及缺乏救济的问题，道路停车泊位施划应当立足自身特别使用许可的性质，在遵循一定基本原则的理论基础上，确立道路停车泊位施划的标准，赋予公民更大的参与权，并合理区分需要对权利进行救济的主体，以促进道路停车泊位施划权的规范。

3.1  道路停车泊位施划应遵循的基本原则

3.1.1  法定原则

法定原则是行政法合法行政原则的体现，在道路停车泊位施划中也应遵循这项原则。第一，应确立法定的行使道路停车泊位施划权的行政机关，以明确权力行使的来源，杜绝多头执法的情况;第二，应确立法定的道路停车泊位施划的前提和准则，即通过法律法规条文的规范来明确可以施划停车泊位的道路标准、道路上施划停车泊位的合理数量等;第三，应确立行政机关行使道路停车泊位施划权的法定程序，促进行政权力行使和处罚权的规范。通过对法定原则的遵循，防止在道路停车泊位设立中存在过度占道、不因地制宜和执法过程中的一事多罚、不文明执法等情况发生。

3.1.2  比例原则

比例原则是行政法合理行政原则的体现，要求行政主体在行使行政权时应当对公共利益和个体利益之间、不同个体之间的利益进行权衡，做到行政主体在实现行政目的的同时，对行政相对人的利益损害最小。比例原则的要旨对平衡道路停车泊位各利益主体之间的利益具有重要的指导作用，即应做到公共道路停车人与行车人利益的平衡。需要明确行车人是道路的一般使用人，而停车人是道路的特别使用人，行政主体应当在不干扰行车人正常行车的前提下施划道路停车泊位。公共停车的设置总体上须遵循以专门停车场等路外停车为主、道路停车泊位等路内停车为辅的原则，路外停车在数量上应大于路内停车泊位，且对道路停车泊位进行施划时也应当考虑道路边居民和商户的利益，不能因此损害了相关主体的休息权和商业权益，尽力使得在设置道路停车泊位照顾停车人利益的同时，对行车人和其他行政相关人的利益损害最小。

3.1.3  公民权利保障原则

保障公民权、控制行政权是行政法的基本要义所在。行政主体在施划道路停车泊位和对不法行为进行处罚的时候，也应当对作为行政相对人的停车人权利给予保障。道路停车泊位作为公民的一种特别使用许可，对缓解城市停车难的问题发挥了重要作用，停车人为此也牺牲了一定的利益，因此需要保护道路停车人的权利，防止行政主体滥用权力给公民及其公共道路使用权造成损害。具体而言，在立法的规划上，在行政许可方面，对被许可获得道路停车泊位的公民应当一视同仁，在平等授权的基础上适度照顾社会弱势群体的利益，赋予其适度的优先权和便利;在行政处罚方面，需要严格规范行政主体对道路停车泊位收费的内容、比例和标准，保证公民不会被一事多罚和过度处罚。此外，还应当授予公民对道路停车泊位施划的监督权，促进行政权力的合法行使，进而保障公民自身的权利。

3.2  明确道路停车泊位施划的前提与准则

实践中欲严格限制行政主体自由裁量权的行使，必须通过立法的方式，通过法律条文明确道路停车泊位施划的前提与准则。这个准则可以分为国家标准和地方标准。首先，国务院在从事城市规划、公共交通方向研究的学者参与下，综合全国城市的道路交通以及公共停车设施的基本情况，对道路停车泊位的施划设计一个科学的、有一定幅度范围的国家标准。其次，各地区各城市根据自身的地理条件和交通状况，设置包括道路停车泊位施划的具体前提与准则的地方标准。国家标准和地方标准都应当遵循严格控制总量、科学合理发展的原则，将道路停车泊位对城市停车设施的占比严格管控在一定范围内，明确道路停车泊位只是城市停车设施的补充而非主要构成部分。另外，还要在宏观上统筹利用资源，若道路旁已经设置大型停车场，则无需在附近设置道路停车泊位，避免公共资源过度集中和过度分散，以实现公共资源的合理配置和有效利用。

3.3  赋予行政相对人参与权

道路停车泊位的授予作为一种公物的特别使用许可，因为缺乏必要的程序规范和监督，使得行政主体在行使权力时多从自身利益出发，在没有充分收集信息和调查情况的情形下就对行政相对人获得道路停车泊位进行了许可。这导致在实践中有公民获得多个道路停车泊位而一些有需求的公民无法获得停车位，这不但使得作为停车人的公民的权利无法得到合理的保障，而且导致了公共资源的严重浪费。对于这一问题，我们可通过举行听证会的形式有效地赋予公民参与权。

具体而言，我国《行政许可法》第 46 条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”这说明涉及公共利益的重大行政许可事项属于必须举行听证的事项范围。施划道路停车泊位是城市道路交通管理的一部分，关系到城市交通的全局运转，属于“重大公共利益”的范围。因此，在必要时，应当对道路停车泊位的施划举行听证会。然而，目前我国法律对这种特别使用许可类型的听证会形式和内容没有作出明确规定，且已有的对行政许可事项举行听证会的规定也仅限于定义，缺乏必要的操作内容和程序。

作为公物特别使用许可的一种，对道路停车泊位施划问题举办的听证會，在遵循听证会一般规则的基础上，使不同的观点获得表达，由此推动做出合理的行政许可决定应是其程序运行的重点。具体而言，在举行听证会前的一段合理时间内，行政主体应当将听证会的时间、地点、参与人、道路停车泊位施划的路段、数量、管理的机关、听证会上讨论的具体内容等事项予以公告。同时明确听证会应当以公开的方式举行，使得无法参与听证会的行政相关人也可以知悉听证会的过程，加强对行政程序行使的监督。通过引入这种特别使用许可事项的听证程序，行政相对人获得了公平参加道路停车泊位管理的程序权利，不但有利于行政机关作出正确、合理地施划决定，而且有助于保护公民的合法权益。

3.4  权利救济主体的合理区分

道路停车泊位具有公物的性质。自由使用、无须行政机关进行干预是公民对公物进行使用的一般方式。但对公物进行使用时需要考虑不同主体之间与公物的密切程度。依照使用主体使用公物时对公物的依赖度，把公物的一般使用划分为依赖利用和事实利用。所谓依赖利用，即使用主体在使用过程中形成了与公物的权利行使或生活的依赖关系。例如学生对往返家与学校的道路的使用就符合依赖利用的特征。事实利用指使用主体在使用过程中未形成与公物的权利行使或生活的依赖关系，其有对特定公物加以利用或不利用的选择权，是一种自由的使用，对其权利行使不会产生实质影响。“在这种情况下，使用人仅有反射利益，一般不能获得司法上的救济”。

就道路的使用而言，假设行政主体对道路停车泊位缺乏规划、擅自进行许可，滥用行政权力，对公共道路的畅通产生影响。就事实利用道路的公民来说，这种情况一般并不构成侵害其“行的权利”，但对道路附近生活构成依赖利用的公民而言，其受道路不同情况的影响程度更深，道路停车泊位的不合理设置已经对其权利构成侵害，针对这种情况需要进行行政与司法的救济，相关主体有权请求撤销行政机关的许可行为。当然，假如行政主体并没有滥用行政权，道路停车泊位施划没有对周边的交通造成实质影响，因为道路停车同时具有公益的特征，公民在合理的范围内亦有容忍的义务。

[参考文献]

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