自媒体言论监管面临的挑战、问题及策略研究

2020-03-27向长艳

新闻爱好者 2020年2期

向长艳

【摘要】网络言论的监管目前是世界各国面临的难题。这主要是由于网络化逻辑下，人们的权利（力）认知发生了改变，而作为治理主体的政府却又面临制度创新不足、制度发展滞后的困境。当前，我国主要通过实名制、专项行动、对违法内容提供者的惩治并辅以行业自律等方式治理网络言论，这种仍然建立在传统思维模式下的治理方式必然存在许多问题。自媒体言论的治理，应当根据信息传播者的不同身份、传播的不同环节，有区分有重点地进行规制，既避免公权力的过分干预而限制了公民的基本权利，也防止自媒体意见表达的肆意而侵害社会秩序。

【关键词】自媒体言论;网络空间;治理机制

中国互联网络信息中心（CNNIC）于2019年2月28日发布的第43次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2018年12月，我国网民规模达8.29亿，手机网民达8.17亿，网民通过手机接入互联网的比例高达98.6%。[1]可见，互联网已经渗入人们的日常生活。自媒体传播的即时发布、裂变传播、广泛参与及便捷、低门槛、个性化等特征，为人们提供了一个强大的信息交流场域。这是个“原生态”的意见场域，既为人们提供充分交流的平台，也展现了言论的随意性、非理性，甚至淫秽、色情、暴力语言也大量存在。网络言论乱象给人们的生活带来了新的问题，尤其是对青少年的身心健康带来一些影响。中国政府历来比较注重网络空间舆论的引导和规制。习近平总书记曾指出，“谁都不愿意生活在一个充斥着虚假、诈骗、攻击、谩骂、恐怖、色情、暴力的空间，互联网不是法外之地”。但是，自媒体所塑造的以技术性和流动性为主要特征的在线生活基本样态，形成了其独特时空观、权力观和人际观，击破了传统政治体制和法律运作机制[2]，给传统物理空间言论治理方式带来问题和挑战，传统的以政府规制为主、强调管制的治理理念已经凸显出不适。基于此，本文在讨论中国当下自媒体言论规制方式和由此产生的问题的基础上，探讨以言论内容分级为基础、加强行业技术监管和主体自律的综合治理路径。

一、网络化逻辑下自媒体言论监管面临的挑战

网络言论自由的泛滥已然成为一个世界性难题，同时，网络空间言论的监管难度也是世界性难题。原因在于，互联网思维方式对传统物理空间的权力观念、行为模式、制度依赖等形成了挑战。

（一）权利（力）观念认知的改变

在传统社会中，人們总是从支配权的角度看待权力，将政府作为权力行使的主体，并按照科层制的基本要求设定权力组织的层次。[3]这种权力都是有形实体的支配权。[4]网络社会的发展，信息快速流动，改变了人们对信息的认知，也推动了公民自身的权利觉醒。网络成员在自我意识觉醒中，逐渐对社会的存在状况、资源配置和发展态势提出自己的评价和要求，从而生成一种主动的建构性认同。[5]这种建构性认同，一方面提升了公民对自我权利的认识和追求，也淡化和改变了人们对以科层制为核心的实体权力的认识。同时，在网络信息流动中，网民通过发表观点、传递消息、展现自我等交流过程，逐渐感知信息权力的力量并逐渐趋向认同。社会中存在的权力结构不再单一，传统思维下人们对权力的敬畏和对权利的漠视逐渐被一种新的权利（力）认知取代。“棱镜门事件”在世界范围内引起了巨大反响，其中主要原因在于国家安全与个人隐私权、言论自由权之间的冲突和矛盾，也折射了在权利（权力）冲突之下的网络言论所面临的挑战。

（二）制度发展的滞后

《大数据时代》的作者维克托·迈尔·舍恩伯格曾说过，技术创新可以很快，但是社会适应总是需要时间的。[6]在这个适应过程中，除了对新技术的适应外，更需要适应因技术创新所引起社会生活的变化而需要更新的管理理念。管理理念的滞后自然会更进一步影响制度、政策的制定，从而影响政府的治理效果。言论领域莫不如此。在言论监管领域，传统监管制度体系在治理主体上主要依靠国家权力主体，政府部门基本垄断了网络空间的治理权;在管理方式上，传统信息监管主要采取自上而下的压力传导和主流价值观弘扬方式来把控话语权;在行为逻辑上多实施“净网”等专项行动，实现网民行为的一体管控。这种模式是建立在主流媒体都由政府直接建立或者间接控制基础之上的，无论设立和信息发布都要经过新闻出版部门或党的宣传部门的审查，从而确保内容符合主流价值观。这在传统信息相对封闭和静止的物理空间可能奏效，而面临自媒体传播的匿名性、去中心化、去地域性等特点，这种传统监管模式已经显得力不从心。如上所述，网络空间的权力观发生了改变，主要强调权力的分散化和扁平化，这就要求政府在网络空间的治理中，必须充分考虑政治家、市场、社会和公民的价值，尤其通过合作和参与来实现一种新型的权力运作模式。[7]这种新的运作模式要求必须对传统的信息监管模式进行修正。

（三）技术创新不足

自媒体言论依附于网络空间，而网络空间是一个一体化的技术结构，既包括构建网络所需的基础设施如电脑等组成的物理构造，也包括由计算机技术、网络技术所组成的虚拟构造。从社会学意义上看，由于网络的交流、互动，这个技术结构又成为丰富多彩的空间——一种新的社会场域。[8]正是因为这个虚拟空间依托于技术构造、依托于技术的发展与更新，所以技术的创新性和不确定性给言论监管带来了挑战。可以说，网络社会是以“代码”来连接的。网络空间的一切活动都是通过代码转换来实现的。因此，劳伦斯·莱格斯说，“这些代码将决定网络空间的自由与规制的程度。”[9]代码根植于软件和硬件中，指引网络空间的塑造，构成了社会生活的预设环境和架构，并成为网络社会实际的规制者。[10]因此，内嵌于代码的技术规则成为网络空间治理不可忽视的重要因素。因此，依托于代码的技术创新就显得尤为重要。基于互联网的开放性，技术创新也必然是开放的，正如中国企业家任正非所言，创新是一种全球的、合作共赢的“全球创新”。同时，技术防范并非能做到滴水不漏，网络空间时刻存在着规制与反规制的张力，技术本身也具有中立性，这对技术创新提出了更高的要求。

二、我国自媒体言论监管的基本方式及存在的问题

（一）当前我国自媒体言论监管方式

一是以实名制为主的主体入网规制。随着网络空间侵权现象的严重，我国推行了“网络实名制”。2012年的《关于加强网络信息保护的决定》规定，网络服务提供者应对有入网需求的用户签订协议或提供服务时，要求用户提供真实的身份信息。2015年的《互联网用户账号名称管理规定》强调，互联网信息服务提供者应当按照“后台实名、前台自愿”的原则要求互联网用户通过真实身份认证后注册账号。实名制通过对网络主体入网时的身份认证和信息发布后追溯实现网络空间的净化功能。

二是以“专项行动”为主的有害信息清理。对于网络上存在的不符合社会主义价值观的不良信息通常以“扫黄打非”“净网”等专项活动进行综合治理。主要采取删除、屏蔽、封号等技术手段，对含有淫秽、暴力、色情的文字、图片、视频等信息进行清查，严重的采取罚款、拘留等强制措施。近几年我国政府采取了各种各样的专项整治活动。

三是以内容为控制对象的法律惩治。这是我国对网络言论规制的主要形式。根据相关法律法规和部门规章对不得发表和传播的言论采取列举的方式予以明确，大致包括危害国家利益的言论、损害公共利益的言论、损害其他公民合法权益的言论以及其他禁止性言论。[11]总体上，我国网络言论型犯罪，大体分为侵犯国家法益为核心的煽动宣扬型、以侵犯社会法益为核心的编造传播型和以侵犯个人法益为核心的侮辱诽谤型三种类型。[12]可见，我国网络言论的规制可谓严格。

四是网络服务提供者的综合规制。网络服务提供者作为中间商，在信息传播中起着非常重要的作用。我国实行的是网络监管部门对网络服务提供商进行直接监管的前提下，网络服务提供商应履行严格的责任和义务。网络服务提供商一方面对自己所提供的服务、信息负有责任，同时还负有对网络中存在的非法、有害的言论内容配合有关部门进行监管、控制义务，主要包括保障网络安全、保证内容合法、保留并提供记录。

此外，还有以道德倡导为主的行业自律约束。可见我国网络言论的规制体系较为复杂，体现了多样性和层次化特征。

（二）存在的问题

从以上规制方式可以看出，我国网络空间言论治理体现出三条基本逻辑，即集权主义逻辑、行为主义逻辑、绝对主权逻辑，这种治理逻辑基本是從传统物理空间治理的角度出发的。[13]集权主义逻辑是以国家信息垄断和话语权控制为前提，行为主义逻辑以行动者线下人际关系固定化为视角，绝对主权主义逻辑强调国家享有以地理疆域为界限的绝对管辖权。但自媒体传播下公民的权利（力）认知已经发生改变，网络空间的时空观念变得模糊，热点信息传播迅速且切换频繁，无论是思想观念、行为模式都有别于传统物理空间，用于传统物理空间的强调监管、控制、“专项”行动性质的治理模式已经不适用于网络空间。《宪法》第三十五条对言论自由的规定只是一种原则指引，是一种概括性规定，没有更具体的保障性的法律规定，在现实中实际发挥作用的是行政法规和部门规章，由此产生立法层级不高、执法主体多元等问题。网络实名制后，理论意义上每一个网民都对应着其在传统物理空间的身份，但实际上如果该网民的具体信息如性别、年龄、地域等并非能快速识别，如果用户注册时资料不完整或者不准确，则更加大了侵权主体的隐秘性和复杂性;在“后台实名、前台自愿”原则下，当不良信息监管的追查速度滞后于信息传播速度时，在这个“空白”时段，自媒体信息的传播速度足以让一条不良信息覆盖大部分角落。同时，由于相关法律法规的制定和完善难免带有滞后性，各地对网络言论的监管缺乏协调和统一，有些网信领导干部的思维方式有待转变、工作方式还有待提升等诸多问题存在，净化网络言论空间、引导网络舆论，还网络以清朗，仍然是当前推进网络强国建设的一个现实而紧迫的课题。

三、自媒体言论的多层治理机制构建策略

（一）建立责任明确的多元监管主体分级管理制度

网络信息监管主体机构众多是网络言论监管的主要特征，其最大缺点是表面上面面俱到，实际上职责不清，形成网络信息政府监管漏洞。因此，加大网络言论的防控力度，首要是要明确责任主体。

一是网信部门对全国网络内容的宏观管理职责。2011年5月，国家互联网信息办公室（国信办）成立，随后各地也相继成立了网络信息管理办公室（网信办）。2014年2月27日成立的中央网络安全和信息化领导小组，统筹网络信息安全工作，具体办事机构由国信办承担。但网络内容涉及多个部门，各部门之间的权责存在交叉和重叠现象，为防止各部门工作推诿、不作为或滥用裁量权等现象，国信办于2017年5月出台《互联网信息内容管理行政执法程序规定》，避免多头执法、执法不力、违法执法等情况，以促进网络信息服务健康发展。2017年《网络安全法》以法律的形式确立了国信办的统筹协调网络安全工作职责和各主管部门的网络安全保护和监督管理工作职责。由此形成了国信办的统筹管理职责和网信办的具体管理职责的宏观管理格局。

二是机关企事业单位的局域网络内容管理职责。《网络信息安全法》规定，各政府机构、企事业单位要制定本单位的网络安全管理办法，落实多包括自媒体在内的网络信息监管要求。各单位负责网络信息管理的人员（俗称信息员）成为政府网络管理的基础。

三是自媒体服务提供商的具体内容管理职责。自媒体服务提供商是和网络信息关联度最密切者，也是网络信息监管的最直接责任主体。自媒体服务提供商是网络信息传播的第一道关口，首先应依据现行法律法规切实履行信息内容监管职责。如《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》《网络安全法》等。其次是通过制定平台规则的方式进行内容审核和账号管理，建立起内部信息管理规范。具体有制定入户、注册和认证规范，制定内容标准规范，建立明确、详细的内容分类标准，要求用户在发送信息之前根据分类标准自觉做好信息管理，把不良信息扼制在源头。

（二）建立以内容为区分的分层管理制度

在言论自由的限制与保障理论中，美国法律中有因言论的不同而限制标准及程度不一的“双阶理论”（two-level theory），该理论在美国法学界产生重要影响。该理论以对言论内容的分类为基础。而在现实中，因表达者的身份不同或者承担不同的社会职责，其言论表达的效果也应有所区分，尤其是在网络信息占据主导地位的自媒体传播环境下，对言论自由的规制不仅要考虑表达者个体，而且要考虑公众号、网络运营商等带有集体性质的表达主体，结合表达的不同环节综合治理，才能达到既维护公共利益又保护私人权利的双重目的。

一是不受规制的言论。言论按照其所涉内容不同可分为公言论和私言论。这是亚历山大·米克尔约翰对言论所做的分类，目的是为解决现实中美国言论自由保护的相对性还是绝对性问题之争的权宜之举。米克尔约翰的公言论是指，“与统治事业有关、代表人们参与自治过程中的言论，这种言论应该受到绝对保护”[14];私言论指“非政治性言论，是与统治事务和自治过程无关的言论”[15]，私言论在符合正当程序的情况下可以受到干预。但要把言论内容绝对地区分是困难的，而且实践中对言论自由的保护和限制也不是二选一的结果，因此，有必要区分普通公民之间的涉私言论和公民对政府的批评言论，以实施不同的保护和限制。

第一，参与公共事务管理的言论。参与公共事务管理的言论受到宪法的保护，源于宪法规定的言论自由目的的实现。意见表达是人民参与管理的最常见最直接也是最有效的方式。參与公共事务管理的言论，有的学者将其称为政治性言论，因其“是‘言者无罪的根本保障，其目的是让公民毫无顾虑地积极参与政治过程，畅所欲言地监督政府，它是政府合法性的基础，而且是公民政治运行良好的表现”。[16]现代宪政也表明，一切政治权力来源于人民，人民有权了解政治过程和参与社会的管理，公共意见和公共决策的制定过程需要人们的参与。因此，对于公共事务发表的言论，对各种社会制度（如教育制度、生育制度、产权制度等）发表意见，进行评论，参与决策制定过程或对决策发表建设性评议等都必然不应受到限制。

第二，批评公众人物的言论（公众人物作为原告一方）。一般认为公共人物包括公共官员，文艺界、影视界、体育界明星，劳动模范、先进工作者和科技界、企业界等社会各界知名人士以及其他公众人物。对公众人物的界定并非如此简单，首先身份的认定还包括诸多复杂的因素，其分类的界限也并非如此清晰，比如对公共官员来说，有“高阶官员”也有“一般公职人物”之分，存在职务高低之别;即便是高官，拥有对公共事务决断的实际权力但其也同时享有公务生活领域和私人生活领域，二者也难泾渭分明地加以区分。从公众知晓的程度来说，有的公众人物如影视明星等虽然广为公众知晓，但其并非与公共事务或政治事务有关联。因此对公众人物的界定，要结合“身份+公共利益”[17]来判定。其一，并非所有的公众人物都是名誉权侵权法意义上的公众人物，而是以其是否对公共事务具有实质性的影响力为标准。如刘德华的粉丝“杨丽娟案”中，杨丽娟为公众所关切，但并不关乎公共利益，其是自愿进入公众视野，可视为默认放弃部分隐私权，应排除在名誉权法律意义上的公众人物之范围外。其二，并非所有关涉公众人物的言论都具有“公共性”，应该同时考察其言论内容，如此才能既鼓励公共言论的发展空间，推进民主的发展，又能推动公民私言论自由市场的健康发展。不论其是现实中的公众人物还是网络空间的大“V”，因其与公共利益直接相关而广为公众所知晓，其人格、行为、言论都影响着社会价值判断，具有良好的宣示效应和法律、道德导向作用，对其关注是公众知情权和监督权得以实现的重要内容，因而评论公众人物的言论不应受到限制。

二是相对限制的言论。名誉权与言论自由同属于《宪法》保护的两种基本权利，协调二者的利益冲突是一个复杂的问题，以言论内容为区分，即以言论内容是否涉入“公共性”为区分兼顾名誉权和言论自由的保护是一种平衡选择的结果。我国《宪法》第三十五条所规定的是公民享有的相对言论自由权利，受到《宪法》的相对限制和保护。受到相对限制的言论包括纯粹私人言论、商业性言论、娱乐言论等。与受到绝对保护的公言论不同，相对限制的言论多表现为涉及公民作为个体或与其他公民或主体之间的关系的言论。该言论的限制适用真实抗辩原则，如果发言者能够证明其言论是基于事实的真实陈述，即便该言论对他人造成了名誉权的损害，也无须承担侵权责任。

三是绝对限制的言论。一般认为，表达自由受宪法保护，因此不可能有“因言获罪”“因言治罪”等情况的发生，否则就侵害了公民的宪法权利;有学者甚至认为，表达自由根本不能被限制，如范忠信教授以《意见表达权能被剥夺吗》为题从宪法、世界各国刑法、人权的角度论证其不能被限制的理由。然而，任何自由都有其边界，没有毫无约束的自由：“你不会因为批评总统而被抓进监狱，但你可能会因为恐吓他而坐牢”，即你有言论的自由，但你发表言论的行为有可能违法。任何一国的法律都有关于因为言论而入罪的规定，只是标准不同、界限相异而已。实际上，言论犯罪在国外刑法中分布十分广泛，我国也不例外，如煽动性、危害国家安全的言论，诽谤性、侵害他人名誉权的言论以及刑事犯罪、威胁、教唆犯罪等言论，均不受保护。

（三）建立以用户为区分的分类管理制度

1.网络运营者

《网络安全法》规定了网络运营者的网络安全保护义务、落实网络实名制的义务、对网络用户发布信息的管理和报告义务。《全国人大常委会关于加强网络信息保护的决定》要求网络服务提供者应当加强对其用户发布信息的管理，发现法律、法规禁止发布或者传输的信息，应当立即停止传输该信息，采取消除等处置措施，保存有关记录，并向有关主管部门报告。这就要求网络经营者或者网络服务提供者从技术层面对网络信息进行筛查管控，最大限度地减少网络上非理性信息的发布。对网络经营者或者网络服务提供者的规制，主要是监管其是否履行了法律规定的义务。对不依法履行网络安全管理义务的网络经营者和网络服务提供者，由电信主管部门采取相应的行政强制措施或者进行行政处罚。目前对网络不法信息的筛查主要是公安机关的网络监察部门，网监部门除了通过关键词进行筛查外，还使用大量的人力进行人工筛查，属于事后监督。我们认为对网络信息进行管理，应当在充分保证公民言论自由权的前提下，在电信主管部门的监督下，引导互联网企业充分发挥技术优势，主动实现本企业互联网信息的严格筛查，创造更加良好的网络环境，在发布源头上杜绝网络信息乱象的产生。

2.自媒体用户

自媒体用户分为个体用户和机构用户。对于自媒体个体用户来说，因其不同身份又分为不同种类，有普通个体用户和网络大“V”之分。其中，自媒体普通个体用户是指在网络平台上实名注册个人账号的用户，如个人微博微信账号、个人QQ主页等;网络大“V”是指在微博、微信等自媒体上十分活跃、有着大量粉丝的网络上的公众人物，如上述现实生活中的公众人物的自媒体账号、因特殊专业如律师记者等和因特殊事件而进入公众视野进而在网络上拥有大量粉丝的自媒体用户。自媒体机构用户，是指经过认证的机构账号，包括微博机构账号和微信机构账号（微信公众号）等。机构用户因其非个人属性，机构内部有监督和管理机制，同时也是行政监管部门重点监控的对象，其发布的信息真实性和权威性比较高。因此，对自媒体用户的规制主要是对自媒体个体用户的规制，包括普通用户和网络大“V”。

一是普通个体用户。对自媒体普通用户实行可追索匿名制是一种可行的办法，即“前台匿名，后台实名”机制。实行可追索匿名制，自媒体用户在前台的信息可以是实名，也可以是匿名，匿名时能够保障其表达自己真实意愿的权利，同时若其传播的信息是虚假违法信息，则可以通过后台的实名进行处理，同时也使自媒体用户自身有后顾之忧，不敢肆无忌惮地发表言論，从而达到净化自媒体言论空间的目的。

二是网络大“V”（公众人物为被告一方）。目前在我国，由于网络大“V”的言论随意性比较大，也由于民众对知名人士的崇拜或追捧，使其成为网络虚假信息的策源地。每一个网络大“V”之所以能成为公众人物，因其是不同领域不同职业中的知名人士或是党政部门的领导人，如公务人员、企业高管、体育界明星、知名律师、新闻记者等，身份职业的不同，其言论在其所属领域应该具有不同程度的影响。鉴于这种身份的区别，除了受上述一般限制外，其言论还要受到其个人领域的职业限制。在行政规制的具体措施上，从身份上来讲，网络大“V”首先是网民，可以通过对普通用户的可追溯实名制方式进行规制;其次其身份是网民中的VIP，有大量粉丝，具有社会属性，对其规制应当遵循“事前行政指导，事中严格管控，事后行政处罚”的原则。在其发布信息之前进行教育指导，使其承担起应有的社会责任;在发布了虚假违法信息或者引发了网络群体性事件时，要查封其账号;在查清事实后，依法给予其相应的行政处罚或追究其行政责任，以打击利用互联网造谣和故意传播谣言的行为。

另外，对自媒体用户进行规制应该注意公众人物隐私权和公民个人信息保护问题。人格权益是人格尊严的体现，是宪法对公民作为人的关照，如果为了网络空间秩序而挤压公民的人格权益则显得得不偿失。

[基金项目：中共河南省委党校“党的十九大精神”专项研究课题“推进合宪性审查机制难点与对策研究”（ZX2018013）的阶段性成果]

参考文献：

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