不动产登记质量管理制度初探

姜志清 曹晓炜

摘要：不动产登记质量，一直是登记机构关心关注的重点。统一登记后，历史遗留问题处置、不动产办理时间压缩等，对不动产登记质量提出了更高要求。为适应新形势、新变化，各地登记机构应建立全覆盖、全流程的登记质量管理制度，并建立保证该制度良好运行的配套通报和奖惩制度，以减少不必要的行政诉讼、行政复议和各类信访。同时，各地登记机构应着手建立以质量和安全为核心的登记意识形态，健全各项登记风险防范制度，积极构建不动产登记质量管理长效机制。

关键词：不动产登记质量管理制度;不动产登记质量管理长效机制;不动产登记

中图分类号：F293 文献标识码：C

文章编号：1001-9138-（2020）01-0057-62 收稿日期：2019-11-08

不动产登记，为不动产物权及交易提供具有国家公信力支撑的统一、公开的法律基础。不动产登记质量高低，关系群众合法权益能否得到保障和救济，关系政府行政效能和服务形象，影响到社会的发展、和谐与稳定。建立不动产登记质量管理制度，切实提高不动产登记质量，有效防范不动产登记风险，已成为不动产登记机构规范化管理的必然选择。

1 充分认识登记质量管理工作的重要性

1.1 统一登记健康发展需要加强登记质量管理

不动产统一登记初期，因系统、业务、人员等尚处磨合期，各种问题频繁出现。一是人员素質问题。统一登记后，登记人员来自不同行业部门，加上流动、新招等因素，工作态度、业务水平、职业素养等参差不齐，登记错误时有发生。二是数据质量问题。除历史数据质量不一外，原土地登记系统、原房屋登记系统与不动产登记系统数据匹配、共享等原因，各地都曾出现无法查询、查询不准确、登记基础数据错误等问题。三是登记系统问题。不动产登记系统刚开发应用，业务繁多、处理复杂，受理、审核、载簿中登记事项有时发生偏差错误。以上问题只有通过加强登记质量检查和管理，才能被及时发现并得到妥善解决。

1.2 依法登记需要加强登记质量管理

近年来，房屋、土地登记中因质量问题产生的败诉案件占登记诉讼绝大部分，并将可能导致行政赔偿。以原南通市区房屋登记为例，2013-2015年，因登记质量问题产生的案件9件，其中8件被确认违法或判决撤销，占88.8%;败诉案件中，赔偿1例，支付赔偿金额15万元。此外，从统一登记后信访情况看，因登记质量问题产生的信访投诉占比为12.6%。以上质量问题，基本为疏忽及审查不严导致，如事先加强质量管理，可及时发现并妥善化解。

1.3 历史遗留问题处理需要加强登记质量管理

原先房屋、土地分别在不同部门登记，因登记规则不一，产生了一些历史遗留问题。一是两证不全，例如已领有房产证未办理土地登记;二是房、地权利主体不一致，例如改制剥离土地，土地使用性质为租赁等，房产权利已转移而土地权利仍在原权利人名下;三是登记要求不同，如土地抵押登记对放贷人申请登记有资质要求，而房屋抵押登记则不作此要求。不动产统一登记后，因房、地政策不一，造成各地登记矛盾纠纷频发。因此，妥善处理历史遗留问题，更应加强登记质量管理。

1.4 提升不动产登记效能需要加强登记质量管理

各地不动产登记机构根据上级要求提升效能，积极深化登记改革和服务，同时也出现了一些问题。一是人员问题。流动频繁，新招录人员较多，业务水平有待提高，质量问题颇多。二是提速问题。登记业务全面提速，各项业务处理时间缩短，质量相应打了折扣。三是拓点问题。服务面拓展导致登记资源摊薄，登记处理能力相对降低，质量隐患有所增加。因此，不动产登记提速增效，需要对登记质量加强管理同步跟进。

2 建立不动产登记质量管理制度的探索

为加强不动产登记质量管理，南通市不动产登记中心（以下简称中心）针对人员、业务等各种质量影响因素，采取了多项质量管理措施，建立了不动产登记质量管理制度，努力提高登记质量，积极防范登记风险。

2.1 专设部门，落实责任

《不动产登记操作规范（试行）》第1.10.4.1条第2点规定，不动产登记机构宜建立不动产登记风险管理制度，设置登记质量管理岗位，负责登记质量检查、监督和登记风险评估、控制工作。中心根据上述规定，结合工作实际和工作特点，专设质量检查科，落实专业人员，履行不动产登记质量管理职责;并按国家和省有关规定，明确了登记质量检查、整改及上报、通报要求，积极开展登记质量监督管理工作。

2.2 加强培训，提升技能

从提升工作人员业务技能和依法依规办事能力入手，中心统筹制定业务学习及培训计划，组织开展各类学习活动。一是组织集中培训。中心组织人员参加部、省、市年度各类业务培训班;针对工作中遇到的新问题、新情况，及时举办不动产登记业务培训;邀请公证等机构专家进行继承、赠与等登记专项业务培训;中心与住建、税务等部门，对新招录人员进行“一窗受理、集成服务”岗前联合培训。二是汇编资料自学。先后汇编印制了《南通市不动产登记工作手册（政策法规篇）》《窗口工作人员业务指导手册》《不动产登记操作规范（试行）》，发放全体工作人员，要求各科室组织学习并做好学习记录。三是组织研讨互学。要求各部门利用下班后和周末时间，定期组织专题研讨，交流业务意见，统一业务口径。上述学习培训活动与不动产登记紧密结合，有效提升登记人员业务技能和登记队伍综合素质，收到了预期效果。

2.3 广泛协调，会商解难

疑难问题处理，是制约不动产统一登记质量提高的主要原因，也是不动产统一登记工作的难点、重点。中心采取多项措施：一是建立内部会商制度。根据《不动产登记操作规范（试行）》第1.10.4.2规定，中心成立业务会商小组，积极邀请业内专家及法律顾问参与疑难业务会商，形成科学处理方案，统一对外答复口径。二是建立外部协调机制。《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》、《不动产登记操作规范（试行）》等虽为不动产登记提供了依据和方法，但无法解决历史上房屋征收过程中涉及不动产登记、农改房地区房地统一登记等特殊或复杂问题。为此，中心与民政、司法、公证、房管、征收、规划、区政府、街道等有关部门、单位建立了工作协调机制，通过各类协调会议，有针对性地共同合作化解登记矛盾。

2.4 依法登记，谨慎处遗

对于各类历史遗留问题，中心依法依规，谨慎处理。一是明确职能定位。不动产统一登记仅是依靠政府公信力实施的不动产权利的公示行为，不是解决所有历史遗留问题的万能钥匙。二是明确指导思想。历史遗留问题只能依法解决，作为原房屋登记和土地登记职能的承继部门，一方面要承认并接受以往现实登记状况，另一方面要明确并坚持按现行法律、法规、规章等要求处置历史遗留问题。三是争取上级支持。定期集中会商提出历史遗留问题处理意见，及时向主管部门上报处理方案;经同意后，统一尺度指导登记工作。四是做好沟通协调。及时将历史遗留问题处理方案与法院、法制办等部门进行沟通，积极争取有关部门支持，明确处理方案的文件层级，避免因文件效力及处理不当，引发不必要的行政诉讼和行政复议。

2.5 全面质检，强化责任

第一，确定质检范围，明确质检要求。中心定期、定量、定范围、定标准，全员、全流程地开展登记质量检查。一是定期抽检与日常抽检相结合。定期抽检由单位领导带队、科室负责人参与，分小组对受理、审核、产籍等部门进行质量抽检;日常抽检由质检部门每个工作日安排专门人员抽检。二是定量抽检。为达到质量抽检的效果和目的，日常抽检每个工作日不少于10件;定期抽检按年开展，每次不少于150件。三是定范围抽检。考虑各类登记的重要性和复杂性，明确质量抽检的必检项目为：不动产首次登记，因其是后续物权变动的依据;单位房抵押权登记、在建建筑物抵押權登记，考虑业务复杂性;绿色通道加急件、近期经常出错的登记类型件和近期差错率较高的登记人员办理的登记件。四是定标准抽检。根据相关规定，制定了专项制度文件《关于施行质量检查制度的通知》，其中，明确各项登记业务的质检标准和相关要求。五是全员、全流程抽检。做到登记人员全覆盖，登记类型、流程全覆盖。

第二，明确质检流程，细化各项操作。具体质检工作中，按以下流程进行：一是做好基础台账。质检人员按考核标准检查后，按件填写检查记录;对于存在质量问题的登记件，签署质检意见，载明错误情况和原因，提出改进建议并退回相应经办人员纠正处理。二是做好跟踪检查。质检人员跟踪检查问题件的整改情况，在经办人更正后进行复检并签署复检意见。三是做好整改反馈。有关科室应围绕发现的问题，认真查找原因，提出解决方案，及时整改到位，并将有关情况书面报主任室。四是做好质量检查报告。质检人员按月提交质量检查报告，内容包括各环节工作质量、错件率、办结时限等数量指标，对一段时期内工作质量进行总结，分析问题、查找原因，有针对性提出建议，为领导决策提供参考。

第三，建立配套制度，提升登记质量。为强化登记责任意识和风险意识，配合登记质量检查，中心初步建立了如下配套制度：一是质量通报制度。通报质量检查报告，全体登记人员了解一段时期内登记及相关业务质量情况，掌握登记错误原因，增强登记责任意识，起到“有则改之、无则加勉”的效果。二是过错追究制度。登记错误纳入责任人当月考核，根据错误原因及影响，酌情扣减责任人当月、当季及当年考核奖;登记错误无法补救并引发行政诉讼的，视情况扣减责任人考核奖，并推迟职称聘用及职位晋升。通过经济及行政等处罚，增强全体登记人员登记风险意识，督促全体登记人员不断提高业务水平，切实提升登记质量。质量检查流程如图1所示。

3 建立不动产登记质量管理长效机制的思考

通过以上登记质量管理措施，中心成功经受了统一登记后人员、业务磨合和房市火爆、登记量猛增等各种考验。统一登记3年多来，实现了行政诉讼“零败诉”和行政复议“100%维持率”。为进一步加强登记质量管理和有效降低登记风险，中心陆续健全各项风险防范制度、着手建立不动产登记质量管理体系，以期形成不动产登记质量管理长效机制。

3.1 夯实质量管理体系思想基础

第一，树立质量意识。一是统一认识。倡导规范管理、规则至上、质量第一的登记思想，将质量和质量管理作为登记机构生存和发展的基因，使保证和提升质量成为全体员工实现人生价值观的重要组成部分。二是诚信管理。“怎么说就怎么做”，登记不搞双重标准;“怎么错就怎么改”，发现问题务必整改到位。三是注重奖惩。通过利益驱使员工自觉参与体系的执行和改进，真正作到全员、全流程。

第二，强化部门职能。一是登记机构专设的质量主管部门。管理体系能否持续有效地运行，质量主管部门起着至关重要作用。质量管理体系是否与登记实际契合、业务流程改进是否到位等，都需质量主管部门去检测、研究、推广。应着重选拔、充实业务骨干、专家能手，加强质检部门力量和权威。二是各业务部门。业务部门是质量管理体系优劣的先知先觉者，登记是否高效、群众是否满意等，都需要业务部门及时收集信息、反馈诉求，并提交质量主管部门研讨、改进。各业务部门应根据体系长效运行要求，形成相应工作机制。通过以上部门间协调合作，可以不断完善政策、制度和规范，让管理层体会到体系运行后管理水平的提升，让员工感受到业务操作的便捷和登记风险的降低。

第三，完善评价体系。一是加强对质量体系的评审管理工作。定期进行系统评价，从而提出并确定各种改进机会和变更需求，以确保质量体系持续运行的适宜性、充分性和有效性。二是评审管理由行业专家（登记主管领导、法律顾问、业内专家等）主导。就质量体系运行的适宜性、充分性和有效性作全面、深层次的剖析、评价，广泛征询意见，发现质量体系薄弱环节，提出整改完善建议供决策。

3.2 明确质量管理体系建设要求

第一，明确主线和目标。一是主线。即实行“日常管理和目标管理相结合”的全方位思路，实现“事前预防、事中控制、事后补救”的全过程控制。二是目标。即建立一个统一有序、符合登记实际的质量管理体系，使所有登记类型（含相关业务）及过程有章可循。同时，制定实现目标的时间表，明确各时间段进度要求。

第二，明确框架结构。一是事前预防。包括学习培训、交流研讨、疑难件会商、部门协调、法律公证辅助审查等制度，形成对登记事前情况和规则掌握，提前化解登记矛盾。二是事中控制。包括质量检查、公证代审、工作日巡查等制度，通过登记过程各环节把控，借助专业队伍力量分流风险，及时发现问题并整改到位。三是事后补救。包括信访处置、律师代理、登记保险等制度，积极应对登记问题产生的后果，及时补偿到位，合理规避行政责任。四是综合治理。通过部门间沟通、数据共享和各类制度创新，充分发挥体系作用，解决跨部门、跨时间段的复杂疑难问题。

第三，明确各类标准。登记实践中，主要有两类标准：一是技术标准。是符合登记规范、贴近登记实际、减轻登记负担的操作标准，确实做到制度上合法、技术上合规、经济上合理、操作上合適。二是管理标准。是体现岗位职责、提高管理水平、加快登记速度的工作标准，确实做到快捷服务、方便群众。

第四，明确政策规范。通过制定规范、细则体现并细化各类标准，主要有：一是编制操作手册。手册是质量管理体系总纲、各类登记活动必须遵循的行动准则，是向服务对象提供一流服务、开展质量体系运行应遵循的基本要求，是总结长期登记管理实践、体现条例细则规范要求和对原有管理制度的扬弃和深化。二是编制程序文件。通过运用系统管理方法，将登记活动相互关联的环节作为一个系统加以识别和管理，明确工作流程、落实各方职责，理清管理体系内各部门、各项工作的相互依赖关系、协作关系，从而减少职能交叉或职责不清所导致的障碍，更好地贯彻质量方针和实现质量目标。三是编制支持性文件。它是操作手册和程序性文件的支持性信息及其载体，是体系正常运行所必需的法律、法规、规范、规章、标准和作业文件的集合，是质量体系贯彻目标与日常管理制度的结合点。支持性文件具有较强动态性，应及时根据政策和时间、空间变化，及时调整、删减、更改。

3.3 创新登记风险防范各项配套制度

第一，建立不动产登记责任险制度。不动产价值量大，登记错误往往给权利人带来巨大损失的同时，也给登记机构和人员带来相应的赔偿责任。统一登记开展后，中心一方面从提升业务素质、加强质量管理等方面采取措施，尽量减少登记错误;另一方面创新提出建立登记责任险制度设想，并尽快付诸实施。在上级部门关心下，通过与财政部门多次沟通，明确了经费渠道;通过保险公司多次协商，落实条款、保额和赔偿责任。2017年4月，通过政府购买服务方式，经招、投、议标等程序，中心与中国人民财产保险股份有限公司南通分公司正式签署合作协议，将近10年登记件和全部登记人员纳入保险范围，在国内率先建立不动产登记责任保制度，有效分流登记风险、提振登记人员信心，成为登记质量提升的有力保障。

第二，建立公证辅助审查制度。继承类业务繁杂而任重，亟待减压。中心通过与公证机构多次协商，于2016年8月正式开始合作，试水公证辅助审查制度。通过委托代办，明确辅助审查事项，组建专项联合窗口，制定衔接文件，重置咨询、预约、受理等办理环节，将登记相关事务性工作带来的风险，由登记机构向公证机构分流;同时借鉴公证机构宝贵经验，现场培训登记人员，有效提高了继承登记效率、提升了继承登记质量。

第三，建立窗口工作日巡查制度。实现全城通办后，中心人员在四地办公，其中三处为办证窗口;另外，通过“互联网+”的推广，实施了不见面审批，陆续落实了多个银行便民登记服务点。针对这种情况，中心自2018年起实施窗口工作日巡查制度，将提升效能及业务质量纳入巡查范围，每天由中心一名负责人带队，各部门负责人轮流参与组成巡查组，每天到每个办证点窗口检查工作，对办件质量和进度进行巡查，及时了解、商讨各部门工作难题和业务创新措施，成为日常加强登记质量管理的重要手段。