国土空间规划编制问题探讨

刘卫东

摘要：国土空间规划是基于原有空间规划和职能而提出的创新性、适应性和综合性规划任务。分析了国土空间规划和原有空间规划的区别与联系，提出了国土空间规划必须以经济发展为中心，重视生产力布局优化，重视经济区划研究，并对于国土空间开发适宜性评价和资源环境承载力评价及国土开发空间管制，生态环境建设等问题提出了自己的见解。

关键词：国土;空间规划;生产布局优化

中图分类号：TU98 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2020）01-0036-38 收稿日期：2019-12-10

国土空间规划是我国深化改革，自然资源管理体制与机制发生重要变革，新的自然资源部成立以后，基于原有空间规划和职能而提出的创新性、适应性和综合性规划任务。目前全国各地正在如火如荼地开展国土规划编制，形成了一系列创新性成果。但是，如何编制好国土空间规划，科学地进行国土规划管理，就本人管见所及，有些问题仍然需要引起重视，进行深入研究。

国土空间规划是原有空间规划体系的继承和发展。土地利用总体规划、城乡规划、主体功能区规划、国土整治规划是我国过去最具有代表性的空间规划。空间规划在科学上是相对于部门（行业）规划而言的。例如，农业发展规划、工业发展规划、交通运输发展规划、旅游发展规划等都是大家非常熟悉的部门（行业）发展规划。部门（行业）规划以产业发展为导向，而空间规划则是以空间优化为核心。

国土空间规划致力于以国土统筹人口、资源、经济和环境协调发展，打破原来部门发展规划以我为中心争夺资源，原有空间规划因为分属于不同部门，部门利益竞争的规划编制和管理格局。各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接，容易产生规划目标、战略定位、空间格局、要素配置、管理政策不协调，相互割裂，甚至相互矛盾，造成资源浪费，投资效率较低，经济效果差，环境生态破坏，不利于区域可持续的态势。国土空间规划综合原有土地利用总体规划、城乡规划、主体功能区规划、国土整治规划的科学职能和研究任务，通过规划编制，形成科学、合理，具有法律保障的“一本规划”和“一张图”，实现原有“多规合一”。按照国土空间规划“一本规划”和“一张图”一直干到底，不仅能够做到有力地提高规划实施的可行性和管理的可操作性，也能够使得经济社会发展和环境建设过程中少折腾，克服政府官僚主义和形式主义的危害。

国土空间规划编制首先应该充分认识国土是具有主权意义的物质空间。国土具有区位、权益和实物三位一体的性质。

国土空间规划要认真研究地理环境的区域相似性和差异性，注意扬长避短，发挥区域资源优势。国土空间规划应该遵循自然环境地域分异规律和生产布局规律。区位论在科学上也就是生产布局理论，区位论强调区位级差地租的杠杆作用，突出市场对于资源的基础性配置作用。除区位论外，生产地域综合体理论也是重要的生产布局理论，生产地域综合体理论强调国民经济有计划，按比例科学发展，生产布局可以按照市场供求关系、产品生产过程、资源循环利用过程和基础设施共享等优化生产布局设计和地域经济组织。依照生产地域综合体理论，科技发展，理性增长和宏观调控有利于资源的节约集约利用。

国土是政府管辖空间，各级政府是国土空间规划编制、实施和管理的主体。我国区域经济发展过程中，“行政区经济”的现象明显，国土空间规划编制既要尊重区域合理权益，通过建立利益诱导机制，加快区域经济社会发展，增强区域合作和竞争活力。与此同时，国土空间规划还必须促进区域经济合作，消除诸侯经济和生产分割的不利影响。国土规划要积极推动区域经济一体化，促进城市经济区、城市群和区域经济带的建设。

由于历史和现实的种种原因，土地利用规划和城乡建设规划的技术力量相对雄厚。近年来，主体功能区规划适应环境建设和保护需求，也得到了政府部门高度重视。这是国土空间规划编制的有利条件，也提出了国土空间规划创新的挑战。国土空间规划的目标不应该是上述各种规划目标的综合。国土空间规划的目标是为建立繁荣、富强、健康、安全、和谐的美丽中国。国土空间规划是基于国土资源合理开发、利用、保护和改造，通过土地利用合理供给，城乡统筹发展和建设，形成生产力布局优化格局，推进国民经济快速稳定发展，产业结构升级和市场竞争能力增强，环境保护和生态建设真正落到实处。

从传统的观点看，土地利用规划的核心是土地资源合理利用，土地只是生产力发展的基本要素之一。城乡规划是土地利用+景观设计+建筑填充，城乡建设只是国土空间的一部分。主体功能区规划强调土地生产、生活、生态功能的区分;按开发方式，国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大功能区域。主体功能区规划实际上只是国土空间的均质性类型区划。从经济意义上讲，每个功能区只是一个整体的一部分。例如，国家主体功能区划分，本质上它是把整个国家范围的领土或者领海看成是一个整体，每个功能区必须依靠其他功能区而独立存在。就像人体一样，西医将人体分为各个器官，并将一些相关的器官组成系统，例如循环系统、消化系统、呼吸系统、运动系统、内分泌系统、生殖系统、免疫系统等七大系统。这里，各个系统具有独立的功能，共同支撑着人体这个整体的生存和发展。

国土空间规划必须以经济发展为中心，重视经济区划。经济区划是以城市为中心，带动周围农村，统一组织生产和流通而形成的地域生产综合体。经济区和主体功能区不同，它强调专业化与综合发展相结合，城市中心的辐射和集聚作用，国民经济体系的相对完整性。主体功能区划属于类型区划，在空间分布上具有不连续性。经济区划属于区域个体识别，在空间分布上具有独立的唯一性。

国土空间规划基于国土空间开发适宜性评价和资源环境承载力评价，必须明确经济发展为中心。经济发展不仅需要充分利用资源禀赋，经济建设设施基础，合理投资，产业结构调整和升級，经济发展质量提高，人口再分布，环境保护和建设等均是国土空间优化的基本内容。过分强调国土空间开发适宜性评价和资源环境承载力评价，不研究生产力发展和生产布局规律，容易陷于环境决定论的泥沼。

国土空间开发适宜性评价不仅包括土地利用需求和土地质量匹配为核心的土地利用适宜性评价，还包括土地质量和生产布局需求适应性的生产布局适宜性评价，土地质量和景观设计要求相得益彰的景观美化适宜性评价、土地生态自平衡和自我修复能力与环境破坏损益的区域生态风险评价。国土空间开发适宜性评价，不仅应该科学地论证土地利用的适宜性，更加重要的是应该加强区位分析，重视确定和判断不同土地用途转型的可能性和生态脆弱性。

资源环境承载力评价，应该注意该研究的本来研究前提是基于封闭性区域。现实环境条件下，经济全球化和区域经济一体化，人口迁移、商品流动、信息经济成为经济社会发展的常态，城市经济区由单一经济中心，演替为多中心，甚至具有网络结构的城市连绵区，对于人口、资源、技术、经济的“流”的识别和测算，是基于开放型经济区域的资源环境承载力评价成功的保证。

国土空间规划力求区域范围内生产和消费均衡。实际上，国土空间规划又必然打破区域范围内生产和消费均衡，更加强调生产分工和合作，要求充分发挥地域专门化生产的优势。地域专门化生产，有利于发挥自然资源优势和区位优势，有利于降低生产成本，有利于基础设施配套和生产服务体系建设和完善，有利于发挥集聚效益和规模经济效益，有利于科技进步和提高劳动生产效率，有利于實现资源循环利用和减少环境污染，促进生态环境美化。国土空间开发过程中实行用途管制，其理论前提是产业结构合理调整，生产布局优化，土地得到充分合理有效利用。国土空间优化是一个动态的发展过程。目前我国经济社会发展的主要矛盾是发展不充分和不平衡的矛盾。非均衡开发是符合经济规律和效率优先的合理选择。国土空间规划采用非均衡发展模式和用途管制策略，务必要看到由此带来的土地发展权不平等，正视耕地保护、生态保护和经济建设区域分工，用途不同所带来的单位土地面积经济报酬的差距，必须通过建立公平合理的区域经济补偿机制，促进区域合法经济权益的保护和资源价值的实现。

我国生态环境建设和生态保护，应该看到“绿水青山就是金山银山”的潜力。也必须看到资源优势变成经济优势，经济优势变成市场优势、竞争优势，需要一定的前提和条件。例如“绿水青山”通过乡村旅游经济发展，变成农村致富的有效途径，其主要得益于改革开放以来，我国经济社会发展，人民生活水平有了很大提高，旅游休闲健体成为了广大人民群众的消费需求的一部分，形成了有效的旅游市场需求。我国近年来猪肉供应紧张，一方面是因为非洲猪瘟疫情所致;在经济发达地区因环保压力限制生猪产业的发展，零星散养农户大量快速退出养猪行列，土地政策与发展规模化养猪的要求不相适应，在零星散养户大量退出后，规模化生产没有形成足够的市场供应能力密切相关。适应我国工业化和城市化发展，美丽乡村建设和农村振兴，自然保护区和耕地保护区建立等各项需要，国土空间规划的目标和政策不能一刀切。