农村土地“三权分置”背景下放活经营权的“黄铺模式”

叶青?李全胜

摘要：农村土地“三权分置”背景下放活土地经营权，是农村改革的重大创新。潜山市黄铺镇黄铺村在多年实践的基础上，走出一条“党建引领、村社一体、村企共建、多方共赢”的放活土地经营权之路，盘活了农村土地资源，加快了现代农业发展，带动了群众增收致富，实现了共同富裕奔小康的目标，对于村级发展很有借鉴意义。

关键词：三权分置;经营权;家庭农场;农业合作社

“顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是农村土地集体所有权与农户承包经营权分置后，我国农村改革的又一次重大创新。”[1]农村土地“三权分置”的重点是放活土地经营权。这将有利于更好坚持集体对土地的所有权，更好保障农户对土地的承包权，更好用活土地经营权，推进现代农业发展。潜山市黄铺村在多年实践的基础上，走出了一条“党建引领、村社一体、村企共建、多方共赢”的放活土地经营权之路，助推了乡村全面振兴。

一、“黄铺模式”的生成背景

土地制度是农村最大的制度，是农村经济的根基，是农村基本经营制度的“魂”。集体所有权、农户承包权、土地经营权的“三权分置”，中国农村土地又经历了一次重大制度变迁。放活土地经营权，实行集体所有、农户承包、多元经营，让土地要素流动起来，是改革的制度创新。但在推进中，也会面临一些现实问题：一是有地无人种。一家一户农业经营比较效益低，加上年轻人外出务工，家庭农业经营面临劳动力困境。这样土地流转应运而生，但由于资本的逐利性，对整片的田、平畈的地，能够吸引大户流转承包经营，而丘陵地区的田地、山区的田地，因经营成本高、机械耕作难，大户不愿流转，许多田地被抛荒、无人耕种。二是有人无地种。随着国家层面对农业的支持保护力度加大，许多城市人、返乡创业人员等运筹社会资本，都想投入农村，优质田地基本都已让大户承包，有钱也难以找到合适的地块。三是有人有地还难种。无论是已承包经营的大户，还是准备进入農村发展的大户，在发展中都会遇到一些障碍，面临“两难问题”：一方面，做一家一户群众工作难。农民组织化程度不高，签订土地流转协议、矛盾纠纷化解、农业经营风险分担，对专业从事经营的大户都是难题。另一方面，整片推进机械化耕作难。田地集聚度越高，机械化效率越高，家庭联产承包经营，每块田地都有分隔的界线，消除界线群众不愿意、不同意，仅仅依靠大户很难实现“小田并大田”。在放活土地经营权过程中，如何有效解决这些问题，特别是让山区、丘陵区耕作质量不高的土地要素“活”起来，对整体推进农村改革、发展集体经济、助推脱贫攻坚都有现实意义。

黄铺村就是面临这些困境的“典型村”。2005年由3个乡镇3个村合并而成，辖64个村民组。“黄铺是个泥巴岗，泥土板结禾不长;三天不雨苗发黄，好女不嫁黄铺郎。”这首“打油诗”是旧黄铺村的形象写照。黄铺村属于典型的丘陵地貌，农业发展基础薄弱。水利方面，村内没有河流经过，农田用水靠“建池塘、天下雨”蓄水;农田方面，丘陵地区农田，呈梯级分布，难以成片，耕作条件差;林地方面，大多是石子山、黄泥巴，山上都是多年也长不大、长不高、长不直的“小老松”。特别是并村后，村级负债149万元，这样一个资源不优、人心涣散的村该如何发展？村“两委”一班人统一思想、凝聚共识：农村发展还是要做活土地经营文章。通过大胆探索、改革创新，以市场化方式、组织化路径盘活农村土地经营权，让黄铺村由一个“负债村”变成了“富裕村”，成为全省村级发展的标杆。

二、“黄铺模式”的路径选择

农村改革关键在“地”，农村发展基础也在“地”。“黄铺路径”就是按照“党建引领、村社一体、村企共建、多方共赢”的思路，有效盘活农村土地资源，以产业发展带动乡村振兴。

（一）通过“党建引领”，提高农民组织化程度。放活土地经营权的目的，就是把分散到农户的土地资源集中起来。通过村集体组织集中土地资源，就必须提升村班子的组织力，发挥党组织的引领作用。党的十九大报告提出“实现小农户与现代农业发展的有机衔接。”[2]如何衔接起来？就是要走农村市场化发展路子，使分散的农民联合成为一个有机的整体。提升农民组织化程度，关键要建强农村基层党组织。“村党组织领导有力、村班子团结协作，把党员群众聚在一起，变单打独斗为抱团发展”，这是黄铺发展的“秘诀”。

（二）通过“村社一体”，提高土地规模化程度。以村集体为主体，成立锦绣农林专业合作社，以此为平台，动员农民以土地入股，将土地逐年流转到村集体，形成规模效益。在流转中坚持三项原则：一是美丽乡村建设到哪里，土地流转到哪里，推进“小田并大田”。通过合作社将所属范围内的土地、山场全部流转到村集体，涉及到的土地进行田园化改造。二是组界确界，户界确亩，实现“确权不确地”。农户土地界限自然消除，有利于土地规模化经营。三是农户自愿流转。如果农户愿意自耕自种，就在水利设施近、耕作条件好区域整块划给。“每户一块田”能够为群众接受，这样有效消除了规模化流转与个性化要求之间的矛盾。全村土地流转面积达1.5万亩，占总面积的64%。

（三）通过“村企共建”，提高主体的市场化程度。做好经营文章，提升土地效益。锦绣农园农林有限责任公司以村“两委”为理事、村书记为董事长、村民代表为股东、全体村民为股民，经营管理村集体相关产业。产业经营不是村集体的“专业”特长，于是采取“村级公司+市场主体”两种方式，村企共建发展产业。一方面，村级公司选准发展产业，重点经营花卉苗木、油茶等长效产业，“政策有支持、市场风险小、预期收益稳”，有效将上级支持产业发展的项目和资金转化为村级集体资产，收益用于村级基础建设和公共服务建设，发挥了支持资金的最大效益;另一方面，通过招商引资大力引进符合村级产业规划的市场主体，使之愿意到村发展。注重引进项目与乡村旅游相结合，重点发展瓜蒌、葡萄、蓝莓、桑葚等采摘类产业。目前全村已引进近20家新型农业经营主体，实现了“四季有花、四季有果”;依托现有基础，又做起了乡村旅游“文章”，建设了乡村旅游接待中心和10余公里的自行车绿道，以“共享单车”方式，将美丽乡村示范点、特色产业基地有效串接，形成休闲采摘、农事体验的“乡村旅游圈”，一个环境优美、产业振兴的乡村正在呈现。

（四）通过“多方共赢”，提高发展的共享化程度。任何一项改革模式，实现大多数人受益才是成功的。如何坚持农村基本经济制度，有效放活土地经营权，充分调动多方积极性，实现村级集体、市场主体、广大农户多方共赢，是农村土地“三权分置”需要达到的目标，也是农村改革发展的方向所在。黄铺村的改革之路，就是建立在多方共赢的基础上，体现了发展方式的创新与活力。从村级集体来看，无论是村级公司发展、还是引进市场主体发展，村级产业都得到了振兴;从市场主体来看，从村集体流转土地，减少了经营成本，减轻了群众工作压力;从广大农户来看，减小了流转风险，同时流转土地有租金、在企务工有报酬，增收就有了保障。目前，全村超过1/4的劳动力在村内农林基地就地就近就业。

三、“黄铺模式”的经验借鉴

完善农村承包地“三权分置”办法，发展多种形式农业适度规模经营，突出抓好家庭农场和农民合作社两类农业经营主体发展，支持小农户和现代农业发展有机衔接，建立健全集体资产各项管理制度，完善农村集体产权权能，发展壮大新型集体经济，赋予双层经营体制新的内涵。潜山市黄铺村放活土地经营权路径，契合了新发展理念，实现了共同富裕奔小康的目标，对于村级发展很有借鉴意义。

（一）有效实现了集体优势与市场优势相结合。党的十八大提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。在农村发展过程中，有时人们总是将市场与集体分开来看，黄铺村发展之路，就是有效将集体优势与市场优势结合起来，让专业的人干专业的事，让专业的事由专业的人干。村集体善于做群众工作，通过合作社形式流转土地，让农民入股，通过土地整理实现集中成片;再发挥市场的优势，通过土地资源引进市场主体，发展村级产业，实现村级发展蓝图。为有效避免村級公司与市场主体同域竞争问题，采取两个方式：一是分业经营，村级公司发展长效产业，市场主体经营瓜果等短期产业，发挥了各自比较优势;二是分块经营，村道沿线、集中区域地块用于招商引资，留给市场主体经营，其它地块村级公司发展花卉苗木、油茶等产业，实现土地优化利用。在乡村振兴的大背景下，更多的社会资本将投入农村，作为乡村工作的重点是要营造环境，做好流转等基础性工作，才能让市场主体发展快、发展好。

（二）有效破解了集体经济如何做强的难题。“黄铺路径”最可贵的是通过盘活土地资源，以农业为主体发展集体经济。有三个做法值得借鉴：一是发展要有“市场意识”。集体经济如何发展，关键还是要克服“等靠要”思想，切实提高市场意识，在竞争中发展壮大。以工业化理念、市场化方式、组织化路径，利用自身优势发展产业，村级成立合作社，集中流转农户的土地;成立农林公司，经营土地资源，实现了集体壮大、企业发展、群众致富。二是立足自身实际和优势，成立“经营实体”，重点做好经营文章。抢抓政策支持机遇，发展花卉苗木、油茶等长效特色产业，实现“集中土地资源变资产、转化扶持资金变股金、农民土地入股变股东”另一层面的“三变”改革。三是善于最大程度地利用“隐性资源”。村集体成立实体公司，如何与市场主体开展竞争，关键就在于利用自身发展优势。集体经济发展中，往往大多注重的都是能看到的“显性资源”，如办公楼、厂房、光伏电站等自持物业、自持资产，其实还有一块不易发现的“隐性资源”，就是村集体比市场主体更易利用的资源，如农村土地通过盘活经营权可助推村级集体经济发展、上级项目和资金可通过村集体公司承接转化为村级固定性或经营性资产、发展的政策和信息村集体可有效转化为发展机遇。

（三）有效提升了土地集聚规模经营的水平。放活土地经营权，关键就是如何有效集中、集约利用土地资源。黄铺村探索的“美丽乡村建设到哪里、土地流转到里”和“组界确界、户界确亩”的村集体集中流转土地的路径，切实实现了“小田并大田”、“一组一块田”，有效解决了村级如何集聚土地资源的难题，实现了土地机械化耕作、规模化经营。村集体作用得到充分发挥，所有权权能得到体现。

（四）有效探索了推动乡村振兴的发展路径。乡村振兴是大的课题，涉及到方方面面。黄铺村在乡村振兴的路径探索上，重点做到“六个好”，以建强基层组织引领发展，以土地资源的盘活发展产业、带动振兴：一是好书记。“要加强基层党组织带头人队伍建设，注重培养选拔有干劲、会干事、作风正派、办事公道的人担任支部书记，团结带领乡亲们脱贫致富奔小康。”[3]黄铺村党委书记被群众总结为“心眼好、脑子活、胆子大、手脚勤、能吃亏”，是推动黄铺村发展的“主心骨”。二是好班子。以政治建设为统领，组织力强、战斗力强、创新力强、服务力强。三是好思路。党建引领、村社一体、村企共建、多方共赢，是可推广的有效路径。四是好产业。“产业兴旺，是解决农村一切问题的前提。乡村振兴，关键是产业要振兴。”五是好环境。坚持人与自然和谐共生，走乡村绿色发展之路，让良好生态成为乡村振兴的支撑点。建设好美丽乡村，留住田园风光和乡村记忆，让村内处处是花园果园、旅游乐园。六是好乡风。让群众全程参与发展，以发展的成效引导乡风民风。黄铺村通过“六个好”，推进了产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。

参考文献：

[1]党的十八届五中全会《建议》学习辅导百问P49

[2]党的十九大报告辅导读本P32

[3]2018年12月27日《人民日报 》丁晋清《加强基层党组织带头人队伍建设》

基金项目：2019年安徽省党校（行政学院）系统重点课题成果 QS2019146