新中国70年海关领域经贸合作的演进历程与未来趋势

马永飞 慕振龙 张术杰 蒙少东 陈春娣

[摘要]要实现中国海关的国际合作目标“与中国在国际舞台上的地位相适应，与中国海关在国际海关中的地位相适应”，海关就要紧跟国际海关发展的潮流，积极开展非传统职能方面的研究和探索，增强合作的主动性，全方位、多渠道、深层次地开展海关国际合作，切实维护国家主权、安全和发展利益，不断提升中国海关參与和处理国际事务的能力。文章结合笔者实践，探讨了新中国成立70年来，海关领域经贸合作的演进历程与未来趋势。

[关键词]国际合作;全球贸易;开放式经济

[DOI]1013939/jcnkizgsc202009005海关处于国家对外开放的最前沿，是重要的涉外部门，海关工作带有与生俱来的涉外性和国际性。中国海关的国际（地区）合作工作（以下简称海关国际合作）是对外交往活动的组成部分。中国海关通过参与有关国际组织及各国海关间的交流互助活动，发展同各国家和地区海关间的友好往来与合作，服务国家外交和对外经贸大局，服务海关自身改革和建设，提升作为国际组织一员参与并处理国际海关事务的能力和地位，展示中国海关形象。

伴随新中国海关的成立，海关国际合作随之展开。新中国成立初期，国家领导人确定了为世界和平和人类进步崇高目标努力和倡议和平共处五项原则的外交方针，中国海关开始与社会主义阵营海关建立联系和合作。20 世纪50 年代，根据中苏两国协议，前苏联派出海关专家来华提供帮助、指导工作。1964年，阿尔巴尼亚海关与中国海关签订了新中国海关史上第一个互助合作协议，新中国海关开始走向世界。1966—1976年，海关各项工作受“文化大革命”影响，与国际交流合作工作也趋于停顿。改革开放以后，海关国际合作得以恢复并稳步发展。

在多边合作领域，1983年7月，中国海关正式加入海关合作理事会（即世界海关组织（Word Customs Organization，以下简称 WCO）），中国海关在国际海关舞台上的作用和地位得到国际海关界的瞩目并日益突显。一方面中国海关积极参与《关于简化和协调海关业务制度的国际公约》（以下简称《京都公约》）、《关于防止、调查和惩处违犯海关法罪实行行政互助的国际公约》（以下简称《内罗毕公约》）、《商品名称及编码协调制度的国际公约》等国际公约的修订工作;另一方面主动发挥中国海关的作用，积极参与和处理国际海关事务。从1993年起，中国海关开始参与世界海关组织工作，多次担任亚太地区代表（副主席）之职。2004 年 1 月，世界海关组织亚洲和太平洋地区情报联络中心（以下简称亚太 RILO）移址北京，中国海关承担起 WCO 亚太地区情报联络中心的日常业务工作。中国海关马永飞等同志派驻中心承担了情报分析等工作。中国海关在北京还先后成功举办了WCO第32 届政策委员会会议，第 5 届及第 11 届亚太地区海关署长会议，第 4 届亚太地区联络官会议和第 19 届亚太地区执法联络官会议等，在上海承办亚太经合组织（APEC）海关与商界对话会，APEC 海关手续委员会世界海关组织第 64 届政策委员会会议。在深圳主办亚欧会议首届海关署长会议。

为更好地开展与世界海关组织及各国海关间的交流与合作，海关总署设有国际合作司，作为海关系统外事工作管理的职能部门，主要负责海关国际合作的政策制定，并在广东分署和上海、深圳、昆明、乌鲁木齐等海关设有外事工作办公室，负责海关关际合作工作。随着中国海关更多地参与国际海关合作事务，海关总署先后在中国驻比利时大使馆（2005 年调整至驻欧盟使团）、中国驻俄罗斯大使馆、中国驻美国大使馆设立海关机构，负责中国海关的国际合作协调联络工作，在中国驻世界贸易组织（Word Trade Organization，以下简称 WTO）使团、中央政府驻香港联络办公室也派有海关工作人员。

在双边合作领域，截至 2018 年年底，中国海关已与117个国家或地区海关建立起友好合作关系，签署了42个双边海关协定，覆盖57个国家和地区，其中，中国海关主导了东盟10+1、大湄公河次区域（GMS）、上海合作组织（SCO）等区域海关合作。在区域合作层面，中国海关近年来不断组织上海合作组织、亚太经济合作组织（APEC）、中亚八国、大湄公河次区域及东盟等合作机制框架下的海关合作，参与国际海关间技术、反恐、知识产权保护合作，增进与港、澳、台海关之间的联系与配合，为扩大中国海关的国际（地区）合作与交往，促进国家对外经济贸易发展和科技文化的交流发挥了重要的作用。

持续实施对外开放的总方针，不仅能较好地把握产业结构调整的机遇，在扩大进出口贸易、吸收外商直接投资及促进经济高速增长和发展等方面也取得显著成效，使得中国成为经济全球化受益最大的发展中国家之一。目前，中国既面临世界经济多极化和全球化曲折发展背景下综合国力的激烈竞争，也面临全方位对外开放条件下国家发展和安全利益维护、外交形势更为复杂、对外合作中的不确定因素增多的严峻考验。在面临越来越多来自外部、内部的考验下，在考虑国家安全重要性的前提下，中国海关需要把合作放在国家外事工作的角度上，以大国外交的角度来解决问题。在越来越严峻的全球化背景下，中国海关应该运用自身的智慧，为国家贡献更多的力量，包括政治和经济利益等多个方面;可以广泛推广MOU合作机制、充分借鉴海内外先进经验，根据国际合作的基本原则与方法，合理地为我国的政治经济建设添砖加瓦。

从权变视角出发，我国可以将经济全球化视为海关管理超越国界的“超宏观环境”，经济全球化深化发展的新趋势必然导致这一环境的变化，为了实现海关的效率和效能，海关必须对此挑战做出反应。同时从海关现代化能力建设角度看，有效的外部合作是现代海关的重要特征和必由之路，而与国外政府、海关与商界的国际合作是这一外部合作的重要组成部分。为增强国际合作的主动性，匹配中国综合国力和国际地位，在双边、地区及多边等各个层面上，应实施并创新海关国际合作的策略。

在国际公约方面，我们仍然有很多可以努力的方向，具体可以通过体现海关估价、简化和协调海关手续、保护知识产权、增强法律透明度、履行国际义务等方式，为拓宽国际间执法互助、监管的互认、数据的互换等国际合作新局面提供法制体系保障;并以此作为基础，争取加入这些公约。在东亚、东盟和大湄公河次区域等周边国家海关与我国开展合作的强烈意愿的前提下，我国应发挥区域大国的作用，带领周边国家深入世界海关组织的活动，深入参与规则制定，帮助发展全球贸易与简化海关手续，并为我国经贸合作降低成本。世界海关的战略构想如下表所示。

MOU的主要功效在于海关与商贸组织联手协作，共同打击形形色色的进出境违法犯罪活动。面对当前跨境（地区）走私毒品案件上升的势头，我国海关在加强港澳台海关、警方等禁毒执法沟通及扩展境外协作渠道的同时，实现境内外执法单位的整体联动，就必须大力推广MOU制度。从欧盟、美国、日本等国家和地区海关近几年打击走私及侵权等情况来看，国际上普遍面临的难题是政府不断赋予海关新的职能和海关人员短缺和经验的不足。解决这一矛盾的有效办法是推广MOU制度，促进企业守法自律。鉴于MOU得到了多个国际组织的认可，我国海关应当根据需要更多地与合作区域内企业签订MOU，使贸易双方在享受海关便利时，主动承担按要求建立的企业内部约束机制的义务，促进国际贸易更加有序。关税部门清缴欠缓税、保税部门改革管理核销手续等，都可以考虑引入MOU制度。

中国海关在参与国际海关事务，包括开展国际执法与业务合作时，必须牢牢记住使命，让合作朝着有利于国家利益的方向发展，这是一代海关人的使命，也是兼顾未来的必然道路。

从中国海关到地方海关，都要时时刻刻提高政治站位，时刻保持清醒头脑，要做到随时有应变处置重大政治、敏感问题的能力，寻求国际合作的利益最大化，在双边以及多边合作上，中国海关应充分融合国别合作及海关业务合作，进一步丰富合作内容，打造出全新立体的对外格局。

一是始终坚持积极参与和发展双边FTA，巩固“依托周边，拓展亚洲，兼顾全球”的总体布局，以与我国经贸关系密切、贸易保护程度较高、市场规模大且竞争力较强的国家和地区作为重点签約，推进参与双边FTA总体战略规划的实施，对合作的影响进行详细而科学的评估，使各方面力量更加有序并有效地发挥效应。

二是加强与发达国家之间的合作，借鉴发达国家的经验，特别是在供应链安全与便利、边境一体化管理、知识产权保护等非传统职能领域。在此过程中也要注重与发展中国家关于海关现代化建设、打击商业欺诈等领域的合作，探索共同发展的道路。这些道路可以包括高层访问，技术交流。全面推动中欧、中美之间海关在原产地、统计、贸易便利化、传统领域执法、技术合作以及反恐、知识产权等新兴领域之间的合作。

针对多边事务，海关应继续发挥国际司、国际执法合作室等部门的特点和优势，向海关涉外单位推广国际海关先进经验和成功做法，为我国海关改革与现代化建设提供有益的参考，切实发挥中国海关国际问题研究中心的作用，增强我国海关参与国际海关合作的整体针对性和有效性。

一是进一步巩固和完善国际合作工作联络员、联席会议、协议评估等机制，深化各业务领域合作，为参与海关国家合作提供现实支持。在国际标准化合作、反恐、行政互助、贸易安全与便利、知识产权边境保护等方面加大投入，通过为其他国家提供培训和技术援助支持的方式，增强我国的国际影响力。

二是利用多边定期会晤、谈判和高级别官员的互访等平台，维护、巩固并发展中国海关与世界各地海关的友好合作，积极学习借鉴发达国家对于传统业务的成熟经验，同周边与我国有较大贸易额的国家建立长期、稳定的合作伙伴关系。壮大我国海关组织在国际海关组织中的力量，为我国的政治经济发展创造良好的外部环境。

随着国际合作领域不断的拓宽，海关区域性国际合作在新的形势下被赋予越来越多的内涵。目前，我国已与4个区域性组织展开合作，区域性组织有大湄公河次区域（GMS）海关合作，东盟海关合作，中亚区域经济合作（CAREC）下的海关合作及上海合作组织海关工作组。

为了摆脱长期游离在外的局面，中国海关也应该利用好APEC平台，做好应对区域经济贸易组织包括多边和双边自由贸易区的准备，最大限度利用“两种资源”和“两个市场”，为我国在贸易自由化的时代大背景下，争取更大更高的利益。

在新的阶段，中国海关按照“大国是关键、周边是首要、发展中国家是基础、多边是重要舞台”的外交布局，加强地方海关对外合作交流，突出驻欧盟、美国、俄罗斯等地大使馆海关组前沿作用。发挥好现有并考虑扩大完善海关驻外机构网络，利用这些窗口和桥梁收集信息，帮助对外企业切实解决通关手续、投资发展等方面的问题。在互惠互利的基础上实施好各项海关双边协议，充分利用和体现区域合作优势。

与此同时，认真分析国家对外贸易与WTO规则面临的新情况、新问题，推进上海合作组织、东盟10+1、东盟10+3、APEC等区域海关合作，积极探索“一站式”海关检查、“单一贸易窗口”、联合作业、海关信息交换、统一载货清单等合作试点项目，争取在区域海关组织中发挥更重要作用;在两岸经贸合作领域，内地可以对台湾实施更加开放的政策，通过签订CEPA，或建立具有FTZ性质的特殊区域（如“两岸经济合作区”），为促进和深化两岸经济合作开辟新的路径，创造便利宽松的合作环境，实现两岸经济优势互补、互惠互利、共同发展。

同时，继续加强与港澳台地区海关机构的合作力度，完善在情报交流、数据交换、联合打击走私及案件协查等方面的合作机制。通过海关学会、口岸协会、保税区出口加工区协会等民间组织的特殊身份，积极稳妥地与台湾关税协会开展非官方合作与交流，不断增进两岸相互了解和信息沟通，大力加强两岸三地海关的联系与协调，在加快两岸通关速度、联合打击走私等方面充分发挥作用，促进两岸繁荣稳定。

在外事活动中，要积极发挥外交人员的作用，外交人员是外交工作的执行者和权益的代言人，积极发挥他们的语言优势。随着全球化的进一步加快，世界各国的合作交流也不断加强，为适应时代要求，世界各国均积极培养具有良好专业素质及涉外技能的复合型外交人才。改革开放和全球化背景下的中国外交，展现的是一种大外交的前景，不仅包括传统的官方外交，更包括日益活跃的民间外交。然而，从实践来看，真正胜任外交事务的优秀人才在我国还很匮乏，这在一定程度上也阻碍了我国国际化进程的步伐，中国外交大战略背景下的外语人才的培养与现实需求还不适应，亟待进一步完善和改进。原外交学院院长、外交家吴建民教授指出，从事外交工作应具备两个思想：一是了解世界发展动态，把中国发展中的问题放在国际这个大环境中思考和解决;二是把爱国主义和国际主义联系在一起，实现互利共赢。笔者认为，随着我国综合国力的不断发展和国际地位的不断提高，近年来，与我国深化海关合作、我国主导和参与的国际合作会越来越多，面对这种趋势，我国海关专业化队伍建设和人力资源配置日益显现出不足和滞后。

对此，笔者认为必须从以下工作入手：一是建立科学的外事人才培养和储备机制，培养一支熟练掌握外语、精通新海关业务、熟悉国际规则、符合海关准军事化纪律部队要求的复合型国际人才队伍;二是积极调动各方力量，合理安排研究資源，加快研究的谈判进程，避免资源的浪费，优化申报体系，为国际人才的培养和合作提供长远有效的机制。近年来，对外经贸大学等高校基于经贸、海关、小语种等学科优势，培养了一大批外交外事人才，多名毕业生在海关总署、中联部、外交部等单位担任高级干部。

全面推进机构改革和职能整合，以提高政府的工作效率。其本质是行政权力的划转和集中，机构改革只是其表象特征，职能整合才是核心内容。随着对外贸易往来日趋频繁，海关运作人力资源矛盾突出。通过机构整合提高管理效率，强化海关职能。全国通关一体化改革和关检业务融合在推动贸易便利化的同时，也带来了较大的监管风险，全国通关一体化改革和关检业务融合在推动贸易便利化的同时，也带来了较大的监管风险，应加强海关属地管理工作、为通关制度改革和关检业务融合筑牢风险底线。

开展海关对外合作关系是我国政府提升国际影响力、促进我国经济发展的关键步骤。在全球外交和国际经贸领域，新时代海关建设应本着维护国家利益的出发点，紧密围绕物流与外贸发展需求，顺势而为，采取灵活务实措施，创新合作机制，通过友好区域合作、联合执法、交流关系等多种方式，全方位、多渠道、深层次立体化开展海关国际合作，服务外交、外经贸大局，服务“一带一路”建设，服务经济社会发展。

在跨境电子商务的飞速发展下，既不同于传统商业贸易，也不同于国内电子商务的新业态、新模式，具有前沿性、新颖性、科技型的特征。B2B跨境电商目前仍然按照一般贸易监管模式报关进口，如果涉嫌走私，也与传统贸易中的走私手段相同，并无特别之处，走私手段特指利用近年来国家给予跨境电商零售进口的优惠政策完成走私的手段，对海关的监管、维护国家税收与外贸秩序提出新的挑战。

知识产权已经成为国际贸易的关键要素之一，体现出了一国在国际分工和贸易中的地位。在此背景下，海关知识产权备案数量逐年增长，打击知识产权侵权案件数量也在大幅提升。在面临来自发达国家的知识产权贸易壁垒多、不可避免地造成贸易摩擦的情况下，加强完善我国知识产权保护体系建设主创新能力和知识产权保护意识更具现实意义。

参考文献：

[1]龚正，蒋兆康新《海关法》主要内容概述[J].中国海关，2000（8）：13-16

[2]朱高章，李灵海关国际合作新进展[J].中国海关，2010（8）：62

[3]佳宏伟近20年来近代中国海关史研究述评[J].近代史研究，2005（6）：213-242