新西兰渔业中的生态管理机制研究

王晓梅

摘要：多数研究注意到新西兰的先进渔业管理制度——基于个人可转让配额（ITQ）的渔业配额制度（QMS），却忽略了渔业配额制度是建立于生态管理机制之上。《新西兰渔业法》旨在“在确保可持续性的同时提供利用”，从而赋予了生态管理机制多项重要内容：鱼类种群生态保护、副渔获物（主要是海洋哺乳动物和海鸟）生态保护;海底作业造成的底栖生态影响等。

关键词：新西兰;渔业;配额制度;生态管理机制

作为全世界领先的渔业管理国家，新西兰一直是国内渔业相关研究比较与借鉴的对象。1986年，新西兰为本国渔业设置了一种基于个人可转让配额（Individual transferable quotas，以下简称ITQ）的配额管理制度（Quota management system，以下简称QMS），通过设置总捕捞量（Total allowable catches，以下简称TAC）与商业捕捞量（Total allowable commercial catches，以下简称TACC）来对不同种类的鱼类捕捞进行管理。这一先进管理制度自诞生起就被中国渔业研究者所关注，并被积极评介与引入。[1]多年来，围绕这一渔业配额制度众多学者贡献了相当多积极有益的研究成果。[2]时至今日，“新西兰配额渔业”这一研究热潮仍未消减。[3]然而，诸多研究在敏锐注意到新西兰渔业配额制度的先进性时，却仅仅将研究视野置于配额制度本身（例如配额的额度分配、获量监测等方面），却未能足够涉及配额制度背后的另一重要机制——生态管理机制。事实上，渔业配额制度诞生的根本原因是渔业资源的日益稀缺导致的海洋生态危机，离开了配额制度背后的生态管理机制，配额制度的“额”就没有生态起点，成为无源之水。因此，评介新西兰渔业中的生态管理机制，探讨其与渔业配额制度之间的紧密联系，就成为新西兰渔业比较研究中亟需完成的基础性工作。

1 生态管理机制上的渔业配额制度

生态管理机制这一概念可以追溯至1992年在巴西里约热内卢举办的地球峰会（UNCED），并在之后短短数年内被众多国家与国际公约所采纳（例如《联合国粮食及农业组织负责任渔业行为守则》）。至2000年在肯尼亚内罗毕召开的《生物多样性公约》缔约方大会，生态管理机制被正式确定为一种“采用生态系统方法，享有很高声誉与接受度的，解决渔业和其他资源管理问题的机制。”[6]生态管理机制是一种包含“预防机制”、“维护生物多样性机制”、“规避风险机制”等多内容的复合型机制。从实施连续性上可分为三个等级：一是有针对性的单一物种管理;二是多物种的系统级管理;三是全面地多种方法与所有外部影响、替代用途考量。

1983年之前，新西兰渔业基本法是1908年修订的《新西兰渔业法》。但直到1980年初，新西兰渔业都面临近海鱼类种群数量减少，以及近海捕捞船队的捕捞过剩的问题。新的《新西兰渔业法》于1983年發布，并在1986年进行了修订，试图在近海商业渔业中建立起个人可转让配额（ITQ）机制。当前《新西兰渔业法》于1996年出台，进一步确认了ITQ机制是新西兰渔业管理中的核心机制，同时进一步扩大了所包含的物种数量，并在许多操作方面进行了调整，从而最终确立了配额管理制度（QMS）。最初，QMS包含27个物种或物种组，到2013年，增加到638种物种与100种物种组。其中，主要物种包括鱼类和无脊椎动物，主要关注鱼类种群数量的自然变化;单物种保护在多物种渔业中的作用;渔业行为对环境的外部性影响;海洋环境行为以及可能的替代性。

QMS制度规定必须严格根据海洋生态环境与渔业资源的变化来确定捕获量配额的具体比例与数量，并有一个较为健全的程序来随着种群的自然变化调整配额的数量。例如《新西兰渔业法》第13条规定“对于鱼类种群，…应设定允许捕捞的总量，使…的种群保持在其可承载的范围内，并充分考虑到与环境之间的相互依存关系，确保其收益是可持续的。”《新西兰渔业法》在目的章节中写明“在确保可持续性的同时提供利用”，其中“确保可持续性”包括“避免、补救或减轻渔业对海洋环境的不利影响”。除此以外，《新西兰渔业法》在原则章节中规定“物种（海洋哺乳动物、海鸟、鱼类与珊瑚等）应该维持在确保其长期生存能力的水平之上”，“应维持海洋环境的生物多样性”，“保持与渔业相关的栖息地持续受益”，并在随后的具体设置中进行了详细规定。由此可见，新西兰的渔业配额制度是建立于生态管理机制之上，并充分围绕这一基础展开的。

2 渔业资源的生态管理机制

新西兰是一系列生态与环境保护国际公约的签署国，包括《生物多样性公约》与《联合国海洋法公约》、《保护南极海洋生物资源公约》等。2000年，新西兰政府发布了《新西兰生物多样性战略——我们有机会扭转局势》，其首要目标是制止新西兰的生物多样性下降，保护和改善生态环境。这是新西兰对《生物多样性公约》的重要实践。同时，新西兰还是联合国粮食及农业组织和众多区域渔业管理组织的成员。2009年8月，新西兰政府发布了《2030年海洋渔业战略计划》，其目标是“让新西兰人在环境承载力的最大限度内利用渔业来获取利益”，确保利用的结果“最大的总体经济、社会和文化利益”与环境生态“水生环境的生态能力和完整性”保持平衡。这充分说明新西兰政府认识到渔业资源可以通过利用为社会带来不同的利益，但确保环境的生态能力与完整性对持续提供这些利益至关重要。因此，《2030年海洋渔业战略计划》奉行的最重要机制——也是渔业配额制度的基础性机制——生态管理机制，具体包括针对深海鱼类、远距离洄游鱼类、近海有鳍鱼类、近海贝类等制定了捕捞目标、实施计划、分配程序等等，并通过管理、研究和其他活动对机制的实施进行一年一次的绩效评估。此外，生态管理机制还兼顾目标种群捕捞策略对非目标种群的影响、渔业管理的水外生态环境保护、长期濒危或受威胁的非目标种群保护等方面。

生态管理机制的首要内容是渔业资源的保护与可持续发展，也就是确保目标鱼类不会因为过度捕捞而导致资源枯竭。每年，新西兰政府都会在其渔业评估全体会议的报告中发布有关鱼类资源基础信息和种群评估模型。自1984年发布第一版以来，数十年间不仅增加了更多的鱼类种群，增加了详细数量，引入了正式的种群表说明，还增加了每种鱼类的渔业环境影响的简要概述。自2011年起，还每年出版一本有关新西兰渔业环境问题的综述卷。根据历年报告显示，新西兰渔业配额制度根据渔业生态保护的需要分为两类：一类是软性限制，即生物存量低于预设水平，种群被视为“过度捕捞”或可能耗尽，需要积极地进行管控与恢复;二是硬性限制，即生物存量低于预设水平，种群被视为已经“崩溃”，需要直接停止渔业开发从而尽快恢复。配额管理通过两个方面进行：一是计算捕捞值，就是渔业资源的提取率，防止渔业库存量低至管理目标以下;二是设立管理目标，通常表现为渔业库存量水平，但也可能是捕捞死亡率。自2009年起，新西兰目标鱼类的捕捞值、管理目标一直保持稳定。直到2018，已知状态的鱼类种群中有73%高于各自的管理目标，超过其软性限制的比例为84%，超过其硬性限制的比例为94%，低于过度捕捞阈值的比例为87%。其中，有24个种群因为过度捕捞被认为低于软性限度，有10个种群被认为低于硬性限度。针对后者，新西兰渔业采用严格的停止渔猎管理来实现种群恢复，例如胸棘鲷（Hoplostethus atlanticus）与南极栉鲳（Hyperoglyphe antarctica）等。国际对新西兰渔业资源的评估普遍认为，生态管理机制已经有效地避免了过度捕捞，很好地实现了鱼类种群的保存[5]。

5 结语

《新西兰海洋法》开宗明义地宣示要“促进自然和物质资源的可持续管理”，其中可持续管理意味着“以某种方式或以某种方式管理自然和物质资源的使用、开发和保护。使人们和社区能够为其社会，经济和文化福祉以及健康和安全提供保障，同时维持自然和物质资源（不含矿物质）的潜力，以满足子孙后代的合理可预见的需求，保障空气、水、土壤和生态系统的生命维持能力，避免、纠正或减轻活动对环境的任何不利影响”。《新西兰海洋法》设置的渔业配额制度是建立在生态管理机制之上的一种管理制度，该制度以五套国家渔业计划为指导，其中包括针对环境结果和种群状况的各种管理目标。这些国家计划提供了新西兰渔业管理的总体框架，并通过每年发布的年度运营计划实施。计划列出了为实现管理目标将在来年进行的特定种群渔业和跨渔业行动和服务。这些行动包括：审查特定渔业的种群状况，必要时更改捕捞限额或其他控制措施;实现受威胁物种的威胁管理计划中的目标;与渔民或其他管理机构合作。只有在充分了解生态管理机制的基础上，才能正确认知与研究新西兰渔业配额制度，并以此为我国渔业的可持续发展提供经验与借鉴。

参考文献：

[1]张保秀，新西兰渔业管理考察报告，齐鲁渔业，1994（4）.

[2]白洋，渔业配额制度的起源、特点及展望，自然资源学报，2012（3）.

[3]刘丹阳、尚福华、宫民，新西兰渔业配额管理制度简述，黑龙江水产，2020（2）.

[4]Fogarty， Michael J.Rose， Kenneth， The art of ecosystem-based fishery management， Canadian Journal of Fisheries & Aquatic Sciences，2014（7）.

[5]Mace，Pamela，M. Sullivan， et al， The evolution of New Zealands fisheries science and management systems under ITQs， ICES journal of marine science，2014（9）.

[6]Croxall， The role of science and advocacy in the conservation of Southern Ocean albatrosses at sea， Bird Conserve，2008（18）.

[7]Lundquist， Pritchard， Thrush， et al. Bottom disturbance and seafloor community dynamics： development of a model of disturbance and recovery dynamics for marine benthic ecosystems. New Zealand Aquatic Environment and Biodiversity Report，2013（18）.

（責任编辑：常顺）