全球视野下教育惩戒权立法的经验与启示

2020-03-24胡雅婷马早明

中国德育 2020年1期

胡雅婷马早明

2019年6月，中共中央、国务院印发《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》，正式强调要研究制定教育惩戒权的实施细则，为教师行使惩戒权提供明确的法律依据。[1]目前，我国教育惩戒的执行缺乏法律依据，尚无具有可操作性的细化准则，导致学校在行使教育惩戒权的实践过程中易于出现教育惩戒的缺失和过度滥用的“两极”问题。

纵观全球，一些国家已经制定了相对完善的教育惩戒制度，详细规定了教师惩戒权的内容、形式和程序等。他山之石，可以攻玉。本文旨在通过对英、美、日三国中小学教育惩戒权的立法内容对比，探寻健全和完善我国教育惩戒权法律制度的思路。

一、教育惩戒权立法的经验

教师如何正确行使惩戒权，这一问题已在世界范围内被反复讨论。特别是西方发达国家，如美国、英国和日本等，均对教育惩戒权的界定提供了法律依据，详细规定了教育惩戒的具体操作要求。

（一）英国：自下而上的社会支持推动教育惩戒权的立法

英国中小学教育惩戒法律的发展经历了从探索到不断完善的历程。[2]

1.“一票”否决教育惩戒，学生违纪行为大量增多。1986年以前，英国准许教师通过惩戒手段管教学生，由于“度”难以拿捏，导致体罚事件层出不穷。由于《伦敦时报》曝光了埃顿学院体罚学生事件，家长们对学校采取体罚的手段惩戒学生坚决抵制。1986年英国众议院以一票之优势宣布公立学校内的体罚是违法行为;[3]1989年英国政府通过法律手段全面禁止公立学校体罚学生，由于教师及学校管理者能够规范学生行为的权力被限制，导致大量学生出现了违纪问题。根据英国官方公布的数据，由于禁止了体罚，使得学生逃课次数急剧上升，并创下了英国教育史的“黑色记录”。[4]

2.正确看待教育惩戒及其作用，呼吁惩戒权的合理回归。为解决学生纪律问题，改善校园教学秩序，2001年英国40多所学校的教师以及许多家长联合起来，向国家高等法院提起申诉，要求恢复教师和家长惩戒学生权力。[5]经过多年研讨，英国政府终于颁布并执行了《2006年教育与督学法》，明确了教师惩戒权的使用范围。此外，该法案还要求每所学校都必须单独制订教育惩戒的执行方案，并将其公布，确保每一个相关人员都能了解具体的内容，包括惩戒前调查、惩戒中裁定以及惩戒后申诉等。[6]教师惩戒权实施后，英国中小学纪律普遍好转，根据2008-2009年度英国教育标准局的数据显示，95%的小学和80%的中学，学生行为水准达到良好和优秀。[7]

3.优化学校教育惩戒质量管理，完善惩戒权的法律体系。为防止权力滥用，优化学校教育惩戒质量管理，2014年英国教育局制定了校长和教师管理准则，推出《学校中的行为与纪律：给校长和教师的建议》。该法案不仅适用学校内部，也适用学校外部（上下学途中以及公共场所），[8]以防止学生校外违规行为的继续发生。惩戒的内容包括：约束学生校外不端行为、搜查和没收学生的违规物品、适当用武力控制学生和扣留学生的权力等。执行惩戒权时，英国各地方政府要求实施合理惩戒的条件为：使用恰当的惩戒工具、数字化方式记录惩戒缘由、保证惩戒过程符合规范、有证人提供能证明惩戒活动为非报复性行为的证词等。[9]

（二）美国：由内至外的教育惩戒案件推动法律制度完善

美国教育立法历史悠久，教育法制系统相对完善，其中联邦和各州法院的教育惩戒经典判例由内至外地推动了其法律制度的完善，为美国各州公立中小学校教育惩戒权的合理使用奠定了環境基础。

1.各州教育惩戒案件激增，解决《美利坚合众国宪法》（以下简称《美国宪法》）中惩戒权的内容争议。20世纪60年代起，美国各州关于教育惩戒合理性与合法性的案件激增，公立中小学的教育惩戒权问题引起了美国社会的广泛关注。20世纪70年代联邦最高法院首次在判例中解决了社会对教育惩戒适用法律条目的争议，即《美利坚合众国宪法第八条修正案》—“体罚是否是一种残忍、不寻常的惩罚手段”，《美利坚合众国宪法第十四条修正案》—“学校施行教育惩戒权前是否应当告知受罚人并给予听证机会”两条争议。[10]该法案虽然未否定学校不可执行体罚，但要求学校不得对学生处以残酷而异常的惩罚，同时，规定学校在实施惩戒时需遵循正当法律程序，为学生提供救济途径。

2.各州自主形成惩戒运作机制，加强学校惩戒行为的法律约束。《美国宪法》及一系列修正条例赋予了学校及教师惩戒权，明确规定了学校和教师实施惩戒权的尺度。同时，依据《美国宪法》第十条规定，各州拥有所管辖区域内所有公立学校管理制度的监管权，能因地制宜的制定辖区内学校教育惩戒的制度。[11]目前，美国已有23个州的法律允许学校对学生实施教育惩戒，各中小学校在建立了教育惩戒规章制度的同时，也加强了对学校惩戒行为的监管。

以纽约市为例，2008年9月正式颁布实施《全市纪律和干预措施标准》。每学期入学前，学校均要求学生及家长充分阅读该制度内容并签署统一遵守规定的契约。在法案中，明确规定了教育惩戒权的拥有者包括校长、教师和学区管理者。其中校长的惩戒权主要包括体罚、开除、短期停学等;教师惩戒权主要包括训斥和劝告、逐出教室、课后留校、劳动作业等;学区管理者惩戒权适用范围主要是长期停学、强制转学等。[12]

为防止教师滥用权力，在实施惩戒前，实施主体应给予学生自我辩护的机会，同时赋予家长知情权，要求家长为学生接受惩罚签字确认，减少因误会产生的纠纷问题。部分州还详细规定了实施教育惩戒应遵循的法定程序：学生出现失范行为—教师需寻找至少一位见证人—告知学生准备接受惩戒—完成后需教师填写书面报告—经见证人签字后送交校长室存档。[13]

（三）日本：螺旋上升式的教育惩戒权立法发展进程

日本是亚洲国家中教育惩戒制度较为完善，且极具代表性的国家之一，其中小学教育惩戒立法经历了螺旋式上升发展的过程。

1.出台法律明确教师教育惩戒权，并禁止体罚行为。二战前，日本中小学教师以体罚作为主要手段惩戒学生的现象普遍存在，导致了许多负面影响和社会问题，也因此遭到了家长的强烈谴责。家长认为体罚不仅会降低学生对学校和教师的信任，还会使学生的自尊心受到伤害，更易产生反抗性、攻击性的心理，无法达成教育目的，同时还会成为校园欺凌和学校暴力的诱因。[14]经过多方讨论，1947年日本政府颁布了新的《学校教育法》。该法案规定：“根据教育需要，校长和教师可根据文部科学省的相关规定，对学生进行惩戒，但不允许体罚。”[15]自此，日本正式从法律上确定了教师的惩戒权，为教师实施教育惩戒提供了法律依据，[16]并禁止了体罚行为。

2.明确教育惩戒与体罚的尺度，解决现实中的惩戒争议问题。值得一提的是，《日本学校教育法》虽然赋予了教师教育惩戒权，但并没有严格区分合法惩戒与体罚的界限，导致学校与家长围绕如何正确实施惩戒问题产生了诸多纠纷。

例如，1981年东京高等法院审判了“女教师体罚案”，当时一名女教师在体质测试中用手指戳了一位学生，周围无人注意且学生本人也未反抗，但由于该生8天后因风疹死亡，家长便以体罚导致该生病逝为由状告老师。此次案件，让日本社会各界反思明确教师惩戒行为与体罚界限的重要意义。2002年11月日本天草市（旧本渡市）和2009年日本最高法院的两起教师制止并警告学生违规行为案件中，日本司法还用实际判决支持了教师的惩戒权和自由裁量权。此外，日本法律还强调，教师对学生进行惩戒时，首要的动机应是产生可能的教育效果，同时需对学生的性格、行为、身心的发育情况、不良行为的程度，以及惩戒可能带来的如报复行为等负面结果进行综合考量。不仅如此，教师使用的惩戒方式和强度要控制在社会常识认同的合理范围内，同时还必须遵循相应的程序和制度性规定，[18]这有利于解决现实中的惩戒争议问题。

3.详细规定教育惩戒的具体操作标准，保障教师学生合法权益。与英国、美国等西方发达国家相比，日本教育惩戒的发展除了重视宏观立法层面外，还详细规定了教师处理学生违规行为的具体操作注意事项和标准。《学校教育法》及《学校教育法实施细则》（以下简称《实施细则》）等法律法规对教育惩戒的具体手段和形式进行了规定。[19]例如，学校除了能采用教育法施行规则中规定的退学、休学、警告等惩戒方式，最为普遍的惩戒方式有以下几种：（1）放学后罚学生留在教室;（2）上课中，让学生在教室内罚站;（3）交给学生学习任务或清扫任务;（4）增加学生的值日次数;（5）对日常训练迟到的学生，不让其上场比赛而让其观赛。[20]此外，《实施细则》还明确了学校实施惩戒范围和方式，既充分发挥教育惩戒的威慑作用，又保障广大教师与学生的合法权益。

二、教育惩戒权立法取向分析

英、美、日三国经过不断探索，形成了较为完善的教育惩戒机制，相关的法律制度也经历了由单一到完善的发展历程。综合分析三国教育惩戒法律的制定历程与内容，可初步概括的经验为以下几点。

（一）尊重学生人权，厘清教育惩戒的育人本质

本文通过对英、美、日三国教育惩戒制度发展过程的研究，发现这些国家都能遵循育人为本的惩戒原则，并通过完善制度体系，监管各方权力，做到尊重学生人权并对其错误行为防微杜渐。

体罚是不同国家中小学校教师，对于学生干扰或妨碍教学活动的各种不当行为，最原始且广泛采用的惩戒方式之一，这引发了很多伤害学生身体的侵权问题。为改变这一情况，1961年美国首次明确了受惩戒的学生可以享受《美国宪法》中关于人权的基本规定，即在受到滥用教育惩戒造成的伤害时，可运用相应条款进行法律救济。可见，《美国宪法》保护和尊重学生的人权，此后，英国等许多国家也在法律中渗透保护学生人权的理念。实际上，从各国教育惩戒法律的推行初衷来看，均包含对学生的尊重和人权的保护。

从本质上看，虽然教育性惩戒的落脚点是惩戒不良行为，但最終目的是教育人。“惩”只是学校管理者纠正学生行为的方式，“戒”是管理者期望达到的效果，“教育”才是惩戒真正的出发点和最终目的。从各国的经验来看，不同国家教育惩戒立法的共同点都是通过不同的惩戒方式，帮助学生认识自身错误，引导他们逐渐学会控制情绪，让学生学会自我反思，从而改正错误。

（二）加强国家宏观法制调控引导和微观执行相统一

从英、美、日三国教育惩戒立法都经历了取缔惩戒、恢复惩戒、规范惩戒的过程。事实上，各国完善教育惩戒法律的本质是解决学校教育惩戒权实施的“度”的问题，为平衡各方权益，保障教育惩戒的“度”不偏离正确范围，需依赖国家的法制和学校执行的和谐统一。教育惩戒制度的体系应包括宏观和微观两个维度的惩戒管理制度，这才能真正解决教师惩戒权滥用和缺失的两大难题。

从宏观层面看，英美日各国的教育惩戒制度明确了政府与中小学学校之间的职责权限关系，要求学校按照法律要求行使惩戒权力。国家教育行政机关作为行业管理部门，应制定清晰的法规来指导并规范学校对惩戒权的使用。同时，学生在认为自身的权益受到侵犯时，可以根据相应的正当法律程序进行法律救济。完备的教育惩戒制度也让教师的教育惩戒权真正实现了有法可依，违纪必究。

从微观层面看，英、美、日三国的教育惩戒运行机制也要求中小学校建立合理的惩戒管理模式[21]。为帮助教师实施教育惩戒提供可操作的依据，学校制定了详细的规章条例，同时，明确了教师实施惩戒的前、中、后的程序，这有利于保障学校能够公正、合理地惩戒违纪学生，也有利于保护学生的权益。

（三）合理性和合法性标准贯穿惩戒教育运作机制全过程

英、美、日三国在制定教育惩戒法案和执行教育惩戒时，均强调将合法性和合理性标准贯穿其中。[22]

一方面，合法性是教育惩戒权立法的核心。权利法定是世界各国立法遵行的根本原则。[23]从英、美、日三国教育惩戒权的立法过程看，教育惩戒法均包括实体合法和程序合法两方面。其中实体性合法通常是指，法律的适用必须公正合理，保护公民免受任意的、反复无常的或者不合理的行政行为的干扰。[24]程序性合法是指在施行教育惩戒权时，应按照规定的流程来处理。做到提前告知学生惩戒的理由，给予学生充分的自我辩护时间。把执行程序引入公立中小学的教育惩戒，最终的目的是保护学生的利益，避免其遭受随意的、错误的、不当的以及武断的惩戒。

另一方面，合理性是教育惩戒的价值标准。实际上，在不同国家，合理性与惩戒自由裁量权是密切相关的，因为教育惩戒其复杂性，法规无法覆盖学生每一项违规行为，因而各国政府会授予了教育者一定的自由裁量权。为防止教育者滥用教育惩戒，英、美、日三国均要求政府、学校、家长等各界对教师的惩戒行为进行监督和指导，确保教育者在运用这一教育手段时遵循相应的原则、规则，防止他们逾越合理范围使用教育惩戒。

三、教育惩戒权立法的启示

从国际视野下分析英、美、日三国的惩戒教育法律制度的发展过程，从中吸取宝贵经验，并结合我国的教育环境以及文化差异提出以下几点思考建议。

（一）以具体化的惩戒细则，营造惩戒教育良好制度环境

目前，我国现行法律、法规中虽然提及了学校及机构的教师拥有对学生的教育管理指导权和违规处分权，教师享有指导学生的学习和发展、评定学生的品行和学业成绩的权利，但没有赋予教师惩戒权。因而，为加强我国校园、校风建设，推动学校教育体系健康发展，实现依法治教目标，形成学校依法办学、教师依法执教、社会依法评价的现代学校制度和完善的教育法律法规体系，[25]政府部门应尽快出台相应的法律，明确教师享有教育惩戒权，以保障教师能够及时对学生的违规、失范行为进行管教，减少校园内外学生的违规违纪行为。同时，法律还需具体化教师实施惩戒教育的内容、形式、标准及过程，以确保惩戒教育有良好的制度环境，[26]帮助教师合理使用惩戒权。此外，为防止教师惩戒权自由度过大而导致权力滥用的问题，政府及相关部门还需建立教育惩戒的监督机制，以保护教育惩戒的合法性，并保护学生的权益。

（二）完善学校规章制度，遵循惩戒教育合理程序

为保障教师管理权力，促进学校形成良好的治学氛围，学校应依据与教育惩戒法律条款完善相关的规章制度，尽可能详细地阐明教师教育惩戒操作的程序细则。具体可包括：教育惩戒实施前，学校教师及家长应认真听取学生对违规行为的陈述、解释及申辩，充分了解事件的前因后果，防止并克服教师惩戒学生行为的片面性和可能出现的差错。教育惩戒实施过程中，学校应为学生建立惩戒实施的电子档案，详细记录学生的违规行为及仲裁过程，为后续学生及家长申诉保留可供参考的依据。教育惩戒实施后，家长及学生若对学校惩戒结果不满意，可拥有辩护、申诉的渠道。学校可配备专门机构、人员，帮助学生确定是否满足申诉的条件，包括申诉的对象、事由以及时限，有助于保护学生的权益。[27]

（三）赋予家长惩戒知情权，破解家校合作信任危机

家长是学生的法定监护人，为保证学校教育顺利开展，学校需赋予家长教育惩戒的知情权。第一，学校应将学生所犯错误的内容、性质、程度及进行惩戒处分的裁量，以书面报告形式呈现给家长，[28]让家长了解孩子需接受惩戒的原因及需接受的惩戒方式，征求他们的意见，获得家长的支持后再实施惩戒。第二，邀请家长参与学校教育惩戒的过程，加强学校与家长的良性沟通，帮助家长学习教育惩戒的法律制度，破解因不理解或误会而产生的信任危机，放心将教育惩戒权交给教师行使，减少家长为维护学生而出现的“校闹”现象。第三，当学生受到以惩戒为由的伤害时，家长可向政府或学校相关部门提出申诉，相关部门在确定申诉的条件、对象、事由及时限后，及时开展调查、调解和仲裁，帮助学生及其家长在面对惩戒权的不当行使时，正确利用法律武器维护自己的合法权益。此外，学校应鼓励家长成为学习型家长，为家长提供多种渠道学习相关法律法规、教育理念等方面的知识。学校可在每学期开展惩戒教育小课堂，邀请家长学习相应的法律和惩戒教育的内容，帮助他们不断更新对惩戒教育理念的认识，正确对待和评价惩戒教育。[29]

（四）正视惩戒教育的本质，帮助学生实现行为自律

作为尚未成熟的中小学生，他们的成长是逐渐从他律到自律的社会化过程，教师的责任是代表社会为其树立正确的价值观，[30]帮助他们改正不良行为，培养良好的道德品质。惩戒教育的目标是“戒”，避免学生重复犯错，目的是起到育人的效果，帮助学生掌握社会的行为准则。因此，学校在实施惩戒的过程中应遵循教育的本质，当学生出现违规行为，教师或相关人员需考虑学生违规行为的严重性，了解学生的个体差异，再选择合适的惩戒方式。同时，为加强惩戒手段的灵活性，遵循教育以人为本的原则，教师可允许学生根据自身情况选择同等程度的不同惩罚方式。如若出现更为严重问题，如伤害他人并屡教不改的学生，学校也会给出较为严厉的强制纠偏措施，保障其他学生安全和学校工作的正常运行。此外，为保护学生隐私和自尊心，避免学校教学秩序受影响，学校也可设立教育惩戒室，配备专门心理人员，单独调解学生行为问题，探析学生违规行为背后的深层原因，真正从源头解决学生的行为问题。实施惩戒后，学校还应安排专门的教师或人员全力做好学生的事后安抚工作，避免对受罚学生造成心理伤害。

参考文献：

[1]中共中央国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见[EB/OL].（2019-07-08）[2019-10-20].http：//www.gov.cn/xinwen/2019-07/08/content_5407361.htm.

[2][5][6][8]李朝恒.英国中小学教师惩戒权的发展及对我国基础教育的启示[J].上海教育评估研究，2016（1）：56-59.

[3]杨光富.英美韩泰四国教育体罚现象透析[J].当代教育科学，2003（9）：31-32.

[4][9][27][28]陈洁丽.学校教育惩戒权的国际比较[D].桂林：广西师范大学，2010.

[7]韩月霞.英国中小学教师惩戒权研究及启示[D].石家庄：河北师范大学，2010.

[10]DANIEL E，BRANNEN ，RICHARD C H.Supreme Court Drama： Cases That Changed America，2nd Edition[M].U·X·L press，2011：821-1119.

[11]NATTAN L.Essex，school law and the public schools：a practical guide[M].Englewood：Prentice Hall press，2002：68-69.

[12][22]李美錕.美国公立中小学教育惩戒中的学生权利保护[D].沈阳：沈阳师范大学，2014.

[13]谭晓玉.教育惩戒权的法理学思考—兼评《青岛市中小学校管理办法》[J].复旦教育论坛.2017（2）：40-45.

[14][15][16][17][18][19]宋雁慧，张丹.日本教育惩戒的立法与实践[J].教育家，2018（44）：26-27.

[20]肖艺芳.中小学体罚与惩戒的区别[J].基础教育参考，2013（23）：77-78.