江苏基层社会网格化治理的经验与优化

吴新星 叶继红

基层社会网格化联动治理是江苏应对新时代社会治理新形势，让更多治理资源下沉至基层一线，充分发挥信息技术在化解风险隐患、创新社区治理、促进和谐稳定中的支撑作用，为经济社会发展营造良好社会环境的重要举措。2017年，南京、苏州等地率先启动基层社会网格化联动治理试点，建立了卓有成效的治理机制，之后其他设区市也纷纷加入推行网格化联动治理的行列。目前，江苏全省已全面实施基层社会网格化联动治理机制，初步形成了“全要素网格治理”“巡办分离、双轮驱动”“多网合一、融合共治”等治理经验，为高质量发展营造了良好的社会环境。但是，网格化联动治理在治理理念、治理機制、治理资源等方面仍有较多的待改进之处。新时代江苏基层社会网格化联动治理应着眼于满足人民美好生活需要，加强基层党建引领建设，构建社会治理和社会服务的协同治理责任机制，强化社会服务智能化建设，全方位构建社会治理共同体的目标，推动社会服务的有效供给。

一、江苏基层社会网格化联动治理的实践经验

强化党建引领，统筹网格化治理全局。一是依托基层党组织，建立党建组织共同体，抓实以党委为核心的“五位一体”协商机制，实现各类治理和服务资源的“一网整合”。二是发挥党员模范性，以党员的先进性来带动社会参与的组织化，形成了老党员、老同志带领的基层社会治理服务组织建设，如太仓市“老娘舅志愿服务社”等。三是通过党建与网格的同步架构，将村、社区的党建活动与网格的长效治理相互融合、相互借势，在党建活动中促进社会问题治理，在社会治理中强化党组织的建设。

实行巡办分离，推进矛盾化解在基层。一是细分治理单元，以劳务派遣制建立了专职的网格巡查队伍，依托网格工作站探索建立了社区网格事务处办机制。二是通过明确网格员巡查工作规范、巡查职责，建立网格巡查的分片管理、清单治理、业务培训、巡查考评等多重机制，来推动网格巡查的“定责赋权”。三是明确责任清单，借助网格治理的信息技术手段，来推动社会矛盾的有效化解，以规范、高效的流程化管理推动网格巡办的融合一体。

落实双轮驱动，明确社会治理责任。一是组建网格工作站。例如苏州、泰州等地，整合村、社区、镇党政部门、条线部门、社会主体的治理资源和人员，在村、社区层面建立综合处置队伍，为社区社会治理“赋权增能”。二是通过明确治理职责清单、确立治理信息中枢、强化部门协同，在镇级层面形成复杂问题的处办机制。

推进政社互动，构建多元共治新格局。各地通过做实做强一批社会组织，将社会组织融入社会治理的全过程，形成社会治理社会化的良好局面。太仓城厢镇的“老娘舅志愿服务社”最具代表性，集中呈现出社会组织参与社会治理的优良品质：党员带领、规范运营、组织度高、多渠道参与到基层社区社会治理和社会服务中。从2016年以来的短短三年内，累计开展矛盾纠纷排查3566人次，调解纠纷400余起，处理重大疑难纠纷，群体性事件233件，调解成功率达99%。

二、江苏基层社会网格化联动治理实践的困境

矛盾源头化解意识不足。网格化治理细分了治理单元，通过人防与技防相结合对基层社会实施有效整合和管控，以确保各级政府对网格内事务“心中有数”。一是管控式治理为各级党委、政府了解和分析基层社会单元内的不稳定因素提供了便利，但也造成社会空间被行政系统吸纳。二是管控式思维下，出于考评的压力，基层政府对部分难以解决的问题采取隐瞒不报、选择性上报的行为。三是管控式治理是社会矛盾爆发期的“战时管理”“应因式治理”，并未从源头上推动社会矛盾的化解，反而容易造成基层政府和社区承担无限连带责任。

巡办分离管控压力较大。一是网格员巡查任务重、专业度不足。网格巡查发现的问题主要是小广告、垃圾倾倒、违章搭建、基础设施缺损问题等，对社会服务、群体矛盾、生产安全等问题缺乏专业巡查能力。二是巡办主体之间的矛盾冲突凸显。部分村居委会认为网格员的巡查行为属于“挑刺”，“鸡蛋里挑骨头”，部分复杂问题被巡查出来后社区无法处置，影响社区考评成绩和社区负责人的奖励性收入。三是巡办主体共谋隐瞒不报的情况开始出现。为了不影响考评，少数社区组织与本社区网格员共谋，对重大矛盾问题隐瞒不报，这既不利于问题解决又增加了职务违纪违规的风险。

基层协调处置机制缺失。一是条线部门与基层街道、乡镇政府部门间的协同治理较难。城管、环保、安监、消防、公安部门管理专业性强，涉及生产安全、环保、违建等问题又往往牵涉多个条线部门和基层乡镇、村居组织。目前，常态化协调机制的建设严重不足，影响执法的系统性。二是基础网格综合处置能力和资源不足。“大事不出网、小事不出格”是网格化治理的目标。但“大事”的处置涉及部门较多、涉及利益相对复杂，社区由于在治理层级中的“低位”，基本上无法协调政府各部门治理，更多采取安抚教育方式，问题不能得到实质解决。三是基层综合执法队伍和制度建设缺失。大多数乡镇、街道尚未建立基层综合执法队伍，少数地区虽然建立了综合执法队伍，但一般只有城管、交警、安监等少数部门参与，且执法队员的执法权限、人事制度等尚未明确，基层社会综合执法机制的功能尚未有效发挥。

智能治理面临信息壁垒。一是基层社会治理平台的统一架构建设不足。目前，试点区县开发了社会综合治理联动指挥平台，但尚未在地级市、全省范围内形成统一架构。苏州、南京还有少数乡镇、街道自主开发运营了社会治理和服务平台、网格员信息采集平台等政务系统和各类微信小程序。二是基础数据库建设不足。社会治理智能化建设所需的人口、户籍、房屋、商户、企业、社保等基础数据库，要么需要采集建设，要么归口在公安、市场、安监、城管等条线部门而不可获得。现有平台在技术上无法形成治理大数据，根本无法实现治理智能化。三是党政部门数据壁垒大量存在。各部门因条块管理限制、部门利益、数据风险、技术依赖，守着本部门的管理系统而不愿共享，造成各类政务平台重复建设，代价高、效果差。

三、江苏基层社会网格化联动治理的优化路径

强化以社会服务为主的治理理念。一是回归以人民为中心的根本立场，着眼于满足城乡居民日益增长的美好生活需要，推进社会管控治理转向社会服务供给。二是以基层党建引领推进共建共治共享治理体系建设。通过强化基层街道、乡镇和社区组织的党组织建设，将党建的红色基因融入基础网格中，实现基层党组织与网格的价值同构、组织同构、功能同构。保持社会治理体系的开放性，以网格为载体，通过机制创新形成“横向到边、纵向到底”的协同治理格局。三是以提高社会服务供给效能为基层社会治理主导目标。加强对社会治理事件的数据分析，挖掘數据价值，精准把握人民群众的社会服务需求，强化社会服务规范，充分发挥网格化治理在社会服务供给系统化、精细化、精准化方面的优势。四是建立复合式社会服务供给机制。打破管理系统科层制的条块分割、互相推诿、职权分散的困境，整合多元主体、下沉治理资源、优化政务流程、明确治理责任，推动社会治理的“事后处置”向“事前预防”前移，以社会服务高效供给推进基层社会良善治理。

强化基层党建对社会治理的引领。一是突出价值引领。通过基层党建活动，将党中央治国理政的理念贯穿于网格化治理中，将基层社区自治、工商业发展、产业转型升级、乡村振兴战略等发展理念渗透到社区自治组织、工商业经营者、城乡居民的意识中。二是推进组织嵌入。以城乡社区党组织为主心骨，推动社会治理基础网格与村居组织的组织同构。以村居为单位设立网格工作站，整合党政职能部门、集体经济组织、驻地单位、物业公司的党建资源入站协同治理。三是强化功能引领。可建立“网格+党小组”工作模式，推动党员干部积极参与管理服务工作;推动基层乡镇政府部门、条线职能部门全面参与网格治理服务中;积极鼓励“两代表、一委员”参与基层社区管理服务;因地制宜孵化和培育社会组织，整合民间参与力量，建设特色网格、特色党支部，开展自我管理、自我服务。

强化社会服务治理责任机制建设。一是以基层党建为核心，推进政府内部条块、块块、条条之间的无缝隙合作。以党组织的凝聚力，打破乡镇政府部门和公安、市场、城管、国土等部门间的行政壁垒，以联动治理平台为枢纽，推动社会治理和社会服务的流程再造，打造“无缝隙政府”。二是拓展社会主体参与治理和服务的机制。基层政府和社区应继续孵化和发展社会组织，增强基层社区网格的心理辅导、就业帮扶、教育规划、居家养老、矛盾化解等社会服务能力，增强商贸类网格的法律援助、审批支持、经营咨询等服务，增强企业网格的劳工关系管理咨询、生产安全监管、生态保护指导、技术转型咨询、开展企业管理沙龙等多元服务，打造“乡贤议事厅”“老娘舅服务队”“网格长工作坊”“社区夜话”等社会治理品牌活动，不断推进基层社会治理中的民主协商、民主治理，推动社会问题的源头解决和社会服务需求的精准满足。三是组建网格工作站，提升基础网格的社会治理和社会服务能力。在城乡社区、商业综合体、工业集中区设立网格工作站，基层政府职能部门成员、基础网格员、社区组织负责人、驻区单位代表、老党员、志愿者等在工作站中进行“组团”，建立值班接待、会商会办、监督考核、民情分析等日常工作制度，在基础网格中建立一支稳定的综合服务队伍。四是优化绩效考核，建立权责明晰的巡办责任机制。细分治理单元以设置基础网格，通过劳务派遣等机制建立专职网格员队伍，主要负责社会问题、矛盾纠纷、服务需求的巡查搜集。网格工作站在网格长（一般为社区书记、村居委会主任、片长等）的主导下，各部门下沉人员、社会组织、志愿者等共同参与综合处置。组建乡镇、街道综合执法队伍，建立专职化的基层社会综合治理和服务队伍。

强化基层社会服务智能平台建设。一是加快并网，建立统一的社会治理数据中心。以社会综合治理联动平台为基础，统一数据标准、统一维护要求、统一技术语言，加强实有人口、实有房屋、实有单位三大数据库建设，整合技防监控系统、视频对讲系统、移动通信系统、GIS地理信息系统等资源，建立集发现、受理、派单、管理、统计、考核、决策辅助等为一体的社会治理数据中心。二是依托大数据，创新社区服务指挥网络。将社会治理联动平台作为政府管理与服务的云政务平台，通过乡镇—社区—网格三级联动、一键传输、数据开放等功能，三级协同审批和督办社会治理事件，提高服务效率，实现从单兵作战型管理向协作服务型转变;通过主动推送、智慧提醒、智能预警等功能，实现从被动响应型管理向主动预见型服务转型;借助网格化综合服务管理信息系统，为重点人群提供集查询、统计、监督、举报、资源共享于一体的智能平台，确保救助活动及时开展，打造智慧化、人性化的社会服务网络。三是整合信息，运用智能技术推进指挥决策。加强数据集成，将多种信息渠道反映的问题汇集到联动指挥平台，强化其服务城乡社会综合治理“指挥中心”的功能定位。强化预测研判，区县联动中心要配精、配强、配优信息化管理和数据分析队伍，或采用服务外包的形式深度挖掘数据，对问题集中的区域、领域和类型进行预判，提高巡查、监管和处置的针对性和有效性。

〔本文系国家社科基金项目“新型城镇化背景下农转居社区转型与社区治理研究”（15BSH071）和江苏高校哲学社会科学基金项目“过渡型社区治理中的利益政治分析”（2018SJA1332）的中间成果之一〕

（吴新星系苏州大学政治与公共管理学院、东吴智库助理研究员;叶继红系苏州大学政治与公共管理学院教授、博士生导师）

责任编辑：张蔚菊