“枫桥经验”中的城市基层治理

罗嘉琪 蔡雪玟 丁方良 李 锬 曾纪元

(湖南财政经济学院 湖南 长沙 410000)

改革开放之前，我国城市基层治理主要实行传统的“单位制”，政府依托各企事业单位对于社会公共资源进行整合、控制和分配，并将分散在城市中的社会人员集中起来，进行公共事务的管理。随着改革开放的逐步深入，经济社会体制发生了巨大的转变，与计划经济相适应的“单位制”逐渐瓦解，一种更加适应市场经济体制的城市社会化组织形式——“社区制”应运而生。

一、完善城市基层治理的重要意义

一直以来，基层群众自治制度都是是我国基本政治制度之一。在城市，基层自治组织是以社区为单位的居委会，而在乡村则是以村为单位的村委会。随着城市化进程日渐加快，越来越多的乡村正在转化为社区，在此背景下，加强城市基层治理就显得尤为重要了。

(一)有利于落实国家政策，拉近与群众距离。居委会作为我国城市内最小的行政单位，与人民群众的关系十分密切，在落实国家政策，宣传国家方针等方面具有重大意义。然而，当国家出台政策、规章制度时，人民群众往往由于不直接关系到自身利益以及术语的晦涩性等原因而选择忽视，这种情况随着国家机关的层次越高，越发明显。在现有国情下，群众在政治生活中更多的还是处于被动地位，即多处于接收信息的位置，而不是主动追求。居委会作为承上启下的行政单位，应当主动发挥作用，对于国家政策应当积极了解、正确解读，并对人民群众进行组织和宣传，以通俗易懂的方式帮助群众理解，调动群众积极性。

(二)有利于整合资源，促进社区现代化发展。社区的资源除了常见的有形资源，如：公共设施、绿化环境等，还有在现代社会更为重要的无形资源，如：信息资源、制度资源等。随着社会现代化的发展，资源整合已经成为一种趋势，有限的资源通过整合能够发挥其最高效用。通过建设社区公共平台将归属不定的资源转化为社区公共共享资源，有利于推动城市社区公共资源由碎片化走向统一,由分散走向共享,推动城市社区公共资源效益最大化。[1]

(三)有利于保障民生，完善我国城市基层自治制度。加强基层治理，不仅是要求管理人员改善方式、提高效率，群众的参与度也尤为重要。群众可以通过便捷的方式反映自身的实际需求，事后给予基层管理人员事实反馈，在良性循环下帮助完善基层治理。同时，人民生活也能够进一步得到保障。

二、我国城市基层治理现状

随着社区制的兴起，政府不再是我国城市基层治理的单一主体，包括政府、社区、社区居民、社会组织等主体在内的多元治理体系形成了[2]。我国城市基层治理从单位管理向社区治理的变迁，符合我国经济社会发展的形势，对于我国城市基层治理体系的完善、基层社会治理能力的提高、服务型政府的建设、公共服务效能的加强以及人民生活质量的提升都具有重要意义。

几十年来，我国城市基层治理的变革虽取得了诸多成效，但以社区治理为主的治理体制目前仍处于一个探索、过渡阶段，容易受到传统体制遗留习惯的影响，同时又面临着经济体制撰写、社会结构变动等经济社会快速发展带来的一系列挑战，因此，在实践的过程中，尤其是近几年来，我国城市基层治理也面临着部分困境，对社会的健康持续发展产生了制约作用，亟待完善：

(一)治理主体界限不清，社区行政化严重。有效的城市基层治理应当在政府的指导下，依托社区，整合各类社会力量，在行政权力和社会权力的相互协调、共同影响下有序地开展。然而，在我国传统的计划经济时期体制下，城市基层治理主要采用政府主导的一元治理结构，基层社会管理只受行政权力影响。社区制兴起后，我国城市基层治理转为多元的治理结构，其中区级政府或设区的市级政府的派出机构街道办事处代表行政权力，履行一定的政府职能，社区居委会作为基层群众自治组织，负责履行社区职能。但在具体实践中，许多城市仍习惯于运用传统的制度模式，治理主体之间没有进行明确职责划分，导致街道办事处和社区居委会之间从指导与被指导的关系演化为领导与被领导的关系[2]，办事处会将部分行政工作下放至居委会，使社区工作被冠上行政色彩。一方面，本就处于探索阶段的社区居委会由于工作负担增大，更难以实现自我管理、自我服务和自我发展。另一方面，社区居委会作为自治组织，处理行政工作的专业程度不够，便会降低公共事务的处理效率，阻碍基层治理的开展。

(二)社区自治能力低，社区居民与社会组织参与不足。由于街道办事处行政力量的超度干预，以及社区工作的行政化加剧，我国社区居委会虽作为自治组织，但长期依赖于政府力量的支持来获取基层治理的信息与资源，没有较高程度的实现社区自治，连接起国家权力和公民权力，为社区居民提供良好的公共服务。此外，由于过去我国城市基层治理长期由政府接管，社区治理的推行同样也由来自于政府力量主导，我国社会尚未对社区治理形成一种普遍的认同，导致大众社区意识缺失、社区自治的社会基础薄弱。一方面，当代社会生活节奏加快，居民常常忽略精神建设与社区生活，而社区居委会既没有对社区情感、社区文化进行充分培育，也缺乏针对居民参与社区自治的培训，导致社区居民对于社会自治参与的意愿和能力都比较低。另一方面，社区工作走向行政化，政府没有充分引导社区制定积极、开放的政策，提供足够的资源支撑，因此难以吸引更多专业化的社会组织及民间力量参与到社区治理中来。

三、“枫桥经验”中的城市基层治理

“枫桥经验”指的是在20世纪60年代初期，浙江省诸暨市枫桥镇基层领导成员和居民充分发挥群众力量，坚持矛盾不上交，矛盾纠纷就地解决的社会治理经验，其着重强调基层干部要从群众中来，到群众中去，鼓励居民自治，号召各基层政府要依靠和发挥群众的力量，着重突显出群众在基层治理的重要性和必要性。

枫桥从镇到乡，甚至居委会都设有群众组织，其多为民间调解组织，将基层政府从以前的“管理者”角色转变成“协调者”角色，增强了社区居民的参与性，促进了社会治理基层化和民主化建设。

(一)“枫桥经验”的发展沿革

1.“枫桥经验”的产生。20世纪60年代，全国都在进行社会主义改造和教育，其中有一个镇的创新实践在社会主义教育运动中脱颖而出，而这颗耀眼的星星就是浙江省诸暨市枫桥镇，它创造性地提出并实施了“枫桥经验”，该镇运用以道理说服人的方法，将人民群众改造为社会主义新人，而这一套“枫桥经验”不仅是一种开创性实践，它维护了当时的国家政权安全，社会主义制度安全，同时也是一种探索性实践，它不断地在发展中的东方国家里探索并验证各种关于社会主义模式理论。

2.“枫桥经验”的发展。改革开放后，枫桥干部群众坚持“两手抓，两手都要硬”的方针，创造了“党政动手，各负其责，依靠群众，化解矛盾，维护稳定，促进发展[3]”，实现了“矛盾少，治安好，发展快，社会文明进步[4]”的良好格局，成为社会治安综合治理的样本，也为推进基层管理找到了新出路。

3.“枫桥经验”的创新。在中国社会主义进入新时代时期，枫桥干部主动适应我国社会基本矛盾的变化，立足于社会主义初级阶段的基本国情，牢牢把握社会治理面临的新情况新问题，着力构建“自治，法治，德治”相结合的基层治理体系，推动基层治理体系现代化和治理能力的高效化，紧紧围绕共建共治共享的社会治理格局而努力奋斗[5]，为“枫桥经验”打上新时代的烙印。

(二)“枫桥经验”具体措施

1.以群众为中心的治理模式。枫桥干部注重群众在社区治理中的作用，其始终把群众放在核心位置，注重深入群众生活，将群众满意作为工作的基本原则，在“枫桥经验”中，各村都建立了相关的群众组织，这些群众组织的工作就是时刻关注群众生活，运用各种方法贴近百姓生活，集中群众意见，并将群众意见落到实处，在处理之后再返回到群众之中，观察实施的方案是否真正地做到惠于民、便于民、利于民，如此循环，保证了枫桥社区工作始终立足于人民，真正做到从人民的利益出发，站在群众的角度思考问题[6]。

2.运用信息化技术参与基层管理。村里便民服务中心电脑网络与镇政府的“四个服务平台”直接连通，信息实时上传，村民办事大多只到便民服务中心跑一次就办成，一些村里解决不了的问题或矛盾纠纷，通过镇里“四个平台”都能够得到及时沟通有效化解。一次办成事的这种改革是通过线上加线下的基层服务方式创新，让老百姓到政府办理事务实现一次把事情办成的目标。“枫桥经验”运用互联网参与基层管理的实践，使得人民群众办事更加便捷，基层管理更加智慧化，高效化。

3.注重法治的社会服务。“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地化解[7]”是枫桥化解民众矛盾的最终目的。近年来，枫桥镇共成功调解居民矛盾纠纷一千多起，调解成功率达97.2%，其中八成以上的矛盾纠纷能就地解决，此方式具有枫桥特色，大大增加了枫桥在社会治理发展中的核心竞争力。