从教育选择权看教育发展的历史性转折

劳凯声

（首都师范大学 教育学院，北京100037）

近年来，随着社会的迅速发展，家庭和社会的教育观念发生了巨大变化，促成了教育需求向着多元化的方向发展。但是，来自民间的不同教育需求与现行政策法律之间往往存有分殊，一些利益需求并未能在政策法律中得到体现，官民纠纷由此日见增多，并导致维权运动呈现出新的形式和特点。本文旨在表明，为使公民能真正实现自己的受教育权利，公平地享受社会发展的成果，对教育的公共管理不应仅仅依靠权力的控制，而应围绕公共理性之轴建构协商民主机制，从公民对国家权力的单向度接受和被动服从，转向基于主动参与和共同行动而达成的认同和自愿遵从，为此公共治理就应是教育运行方式创新的终极目标。

一、自主选择：教育发展的阶段性特征

（一）教育发展进入新阶段

近几十年来，一个社会多样化和扁平化的进程正在世界范围内展开，由此导致教育的面貌发生了根本变化。原先的总体社会结构经过分化和统合，出现了若干具有不同利益追求的社会群体，社会结构逐步趋于多样化。社会的多样化代表着社会的文明程度，维护着社会的公平正义，因而具有极为重要的意义。而社会的扁平化发展反映的则是社会结构的一种横向发展趋势，针对的是以层级制为主要特征的传统社会结构形式，是对其所存弊端的补救、矫正。现代信息技术的发展，通过软件的无限接入能力、实时通讯能力以及超强运算能力，使社会结构的扁平化成为可能。

在我国，社会的多样化和扁平化进程大概始于20世纪90年代的社会转型之时，计划体制下的金字塔式社会结构逐渐出现了向多样化和扁平化结构发展的趋势，公共事务的决策权通过简政放权改革开始向社会的下层移动。在社会阶层结构发生分化统合的过程中，社会的利益关系出现了向多样化发展的趋势，形成了追求不同的社会利益新格局。不同利益群体的利益追求在某些情况下可能趋于一致，但在多数情况下并不完全趋同，而表现出某种异质化的特征，导致原先的社会利益均衡被打破，社会运行的基本方式也被迫作出某种应变。

我国社会的多样化和扁平化发展趋势虽然缓慢，但对教育却产生了异乎寻常的影响，尤其是全民教育和终身教育的理论与实践深刻诠释了社会发展多样化和扁平化的教育内涵，是对这种发展趋势的理性回应。其中全民教育反映了教育民主化的要求，即通过向民众提供知识、技术、价值观和人生观，使他们获得自尊、自立的地位，能够改善自己的生活并为社会发展作出贡献。终身教育则为人的持续发展提供了制度保障，针对不同个人及其不同生命阶段的特点和需求，保证每个人都能获得平等的发展机会。由此可见，全民教育和终身教育在价值取向上都要求要求尊重公民的需求，给予公民充分的选择自由，使自主的教育选择真正成为一种具有合法性、正当性的教育权利。面对教育需求呈现出的这一多元化、自主化倾向，教育发展正呈现出某种阶段性转换的新特征，即不仅要求个人有平等的受教育权，而且进一步要求促进和保障个人在教育过程中的教育选择权，创造条件实行有利于受教育者自主发展的教育制度。这是教育发展开始进入一个新阶段的重要标志。

（二）公民的受教育权与教育选择权

从历史渊源看，教育本是一项由受教育者自主选择的自然权利，只是在教育的国家化进程中才开始发生变化。国家出于普及教育之需实施义务教育，由此教育强制与教育自由开始成为贯穿于教育全过程的一对矛盾。以此观点观察公民受教育权利，则可以将其看成是诸多具体法律权利的集合，不仅包括受教育的平等权、教育的要求权、公正的教育评价权等，还包括面对人性的丰富性、多样性给予每个人可以自主选择的教育权利。这些各具不同内涵的权利依据其所具有的或强制或自由的性质，可以归结为受教育权和教育选择权两类。二者在价值基础、政府作为方式、权利实现方式等方面都表现出某种异质性。其中受教育权利的价值基础是基于国家主义的教育平等观，意味着受教育兼有权利、义务的双重属性，对受教育者而言，既是一项权利，同时又是不得放弃的义务。这是在国家教育目的以及课程标准、课程计划、教科书的制约下，以保障和促进教育普及、平等为目的而设置的公权利，是国家给予个人的一种社会福利；对个人而言则是一种要求国家积极作为的权利，在性质上属于社会权利。

而教育选择权虽是受教育权利的下位权利，因而受制于受教育权，但其价值基础是自然权利观和天赋人权学说，强调的是个人根据自己的需要做出某种个性化选择的可能性，因此亦可称为教育自由。作为一种消极自由权，教育选择权要求国家充分尊重和保护个人的这一自由，只要不损害公共利益或者他人利益，公权力就不得以作为的方式对个人的这一自由加以限制或剥夺。教育选择的要求存在于各个年龄阶段，包括家庭教育、学校教育、终身教育的受教育者，而非仅限于某类学校、某个学段的受教育者。教育选择的权能以具备成熟心智为前提，为此有人以为只有心智成熟的受教育者才有权进行教育选择，中小学生的受教育权利则不具备可选择性，应处于国家的严格监督之下。这一观点的偏颇之处在于，中小学生并非不应具有教育选择权，只是在其未具备自主选择的权能之前，要受父母监护权的约束。从世界范围看，许多国家的法律都规定了父母在子女教育选择方面的职能，即在分配孩子进入学校时，赋予父母为子女选择某种教育的代行权利，父母的这种教育选择权依法受教育主管部门的尊重和保护。近年来这种可选择的教育权利得到了进一步的延伸，即不仅有自主选择某类学校、某类教育、某位教师的权利，而且也有不到义务教育学校就学，而选择在家上学的自由。

教育选择权的主张并非完全排斥教育强制的作用，而是要求增加教育的自主选择性和建立可选择的学校制度，包括自主选择最适宜自己发展的教育类型、学校、课程甚至教师的自由，使每个人都能通过自我选择、自我设计和自我努力而真正实现自我发展，最终达到基于人性多样性的真正平等。以义务教育为例，这一阶段由父母行使的教育选择权包括了学校选择权和教育参与权两大类。学校选择权是指父母有为未成年子女选择最适宜的教育场所的权利，如自主选择就读公立学校或私立学校的权利，以及在其未成年子女结束某一阶段学业时，由父母自主选择所衔接的学校类型的权利等。而教育参与权则包括个别参与权和集体参与权。前者是指父母以维护子女受教育权为由要求学校提供资讯，以及对其子女所在学校的教育方式和内容提出建议和要求的权利，包括学校教育内容的影响权、异议权、程序权、资讯请求权等。后者则包括家长会组织权、学校教育参与权、教育行政参与权等等。[1]这些权利都可看成是教育选择权的具体化。

由此可见，作为公权利的受教育权与作为私权利的教育选择权二者具有明显的异质性，如若处理不当，就有可能产生冲突。在我国义务教育阶段，依据现行法律的规定，强制入学规定仍是受教育权的重要内容。如此规定虽然体现了教育的形式平等，但这种基于公权的教育强制取代了父母的教育选择权，因而限制了受教育者的教育自由，使受教育者难以在自身的基础上获得充分自主的发展。实际上，入学机会的形式平等只是教育机会平等的第一步，如果受教育者不能以自己的个性所需去选择自己所希冀的教育，获得一种属于自己的发展，则真正的教育平等就无从谈起。其实无论是公权利还是私权利，二者的核心问题都在于保障社会的公平和公正，舍此权利就无从谈起。因此在处理公权利与私权利二者关系时，公权利不应被置于私权利之上，更不应借公权利之名限制甚至剥夺私权利，造成公权利和私权利之间的矛盾冲突。

教育强制与教育自由发展到今天，二者早已今非昔比。为每个孩子创造最适宜的教育环境，不仅应以强制性手段保证入学的形式公平，而且应以自主的教育选择体现教育的实质平等，使教育平等在就近入学基础上得到进一步扩展。作为二者博弈的临界点，教育的可选择性已成为各国义务教育制度中的一个不得不面对的问题。我国教育制度多年来强调的主要是一种与义务并存的受教育权利理念，而相对较为忽视公民对教育选择的需求问题。虽然教育选择权所赖以确立的经济条件、教育普及程度以及法制完备程度已经初步具备，可以有条件地赋予公民一定的教育选择权，但因近年来教育领域中备受诟病的择校现象的公平性问题又使这一问题备受质疑，这反映了制度与现实之间的严重不适应。为此，对教育选择权及其保护途径予以理性探讨在当前确实具有现实性和迫切性。

二、“在家上学”与教育选择权

“在家上学”现象的出现表明，不同的个人利益追求对教育政策的制定、实施正在产生越来越重要的影响。尊重个体的教育需要与选择权利，宽容、审慎地对待不同的利益诉求，以最公正的方式给予最大多数人以最大的关怀，这应当成为公共教育政策的应然选择[2]。为此可以把“在家上学”看作是教育选择权的一个例证，表明一个教育发展的新阶段正向我们走来。

（一）“在家上学”概说

在家上学是学校教育之外，以家庭为主要教学场所，由父母对其义务教育阶段的适龄子女负主要教育责任的一种教育方式。因此在家上学与一般所说的家庭教育不同，是指针对义务教育阶段的适龄儿童所进行的一种替代性教育形式，是与学校教育相对的一种非学校的正式学习过程。而家庭教育则泛指父母在家庭中对子女所实施的影响其身心发展的行为，不具有组织性，也不强调特定的教育理念和方法。

在我国，“在家上学”现象大概是从2000年左右开始集中出现的。民间对此有一些调查研究，但缺乏严谨的数据支撑。如新浪网的一项调查显示，大约有7%的网民赞成在家上学，或者已经把孩子留在家里上学。虽然网络调查的数据样本并不可靠，但是中国有2 亿多中小学生，即使有百分之一的人主张或者已经在家上学，也会有200万人之多，从而构成一个相当大的政策问题。

在“在家上学”出现的一段时间里，教育行政部门的态度一度比较慎重：虽未认可这种做法，但对此采取了一种相对宽容的态度。政策的转折出现于2017年2 月，教育部明确表示“在家上学”与义务教育法相抵触，为此规定不得擅自以在家学习替代国家统一实施的义务教育。对无正当理由未送适龄儿童、少年入学接受义务教育或造成辍学，情节严重或构成犯罪的，依法追究责任人的法律责任。官方态度的转变使“在家上学”问题进入了一个政策博弈的新阶段，并迫使政策和法律作出否定性的选择与应对。

然而当前的新冠疫情超越了人们对“在家上学”的合法性论争。当疫情要求学校实行相对封闭的管理措施，严格控制聚集性活动，施行社交隔离时，人们讨论的已不再是在家上学是否合法，而是如何更好地发挥在家上学的替代功能。各种线上的虚拟教育、空中课堂形式使在家上学不仅成为特殊时期的一种教育选择，而且大大提高了在家上学的质量和效益。这表明在家上学作为一种可能的教育形式，完全可以与学校教育相辅相成，而不应简单地加以排斥。从目前的情况看，线上教育为在家上学提供了丰富、系统的学习内容，几乎涵盖了德、智、体、美、劳的所有方面。发展线上教育不仅是疫情条件下的一种替代性教育措施，而且为在家上学提供了丰富的教育资源和可资借鉴的教育形式，让学生真正可以在家实现其应有的受教育权利，因此给在家上学最终获得官方认可提供了事实依据。

（二）“在家上学”的合法性申辩

很多人把“辍学”与“在家上学”等量齐观。其实从形式上看，二者虽然都未把自己的孩子送入义务教育学校接受规定年限的教育，因而违反了现行法律，但二者所具性质却截然不同。从教育的发展看，“辍学”是发生于教育普及前期的一种教育现象，是教育强制下产生的一种现象；而“在家上学”则是教育普及后期出现的一种现象，体现的是教育发展新阶段的自主选择要求。因此二者分别代表了教育发展的两个不同的历史阶段，具有完全不同的法律性质。辍学儿童的家长来自文化素质较低的阶层，他们未曾接受过系统的基础教育甚至未曾接受过任何教育，因此不能理解教育对个人发展的长期影响。他们为眼前的蝇头小利而把孩子送去打工，而不是让孩子入学接受义务教育。而为子女选择在家上学的父母一般都是社会的中等以上阶层，拥有较高的学历，对子女教育具有自己的特殊理解和要求。在这些家长看来，目前的学校教育制度在教学内容、方式、效果和评价等各方面都不能满足个人发展的多样化需求，出于对现行学校教育的不信任而采取把孩子留在家里教育的做法。因此选择在家上学的家长与辍学儿童家长不同，他们并非轻视教育的重要性，而是对教育有着自己的独特理解；并非拒绝教育，而是要求接受一种适合自己孩子天性的更好的教育。这些父母通过“在家上学”的方式来实践自己的教育主张，并悉心保护着自己孩子的受教育权利免受损害。

对待“在家上学”，人们存有截然不同的看法。支持者从权利自由的角度出发，认为家长对子女有包括自主选择权在内的教育权，国家教育权的行使应尊重家庭对教育的选择权；反对者认为“在家上学”让孩子缺失了社会性的培养环境，不利于儿童社会能力的发展成长；中立者认为“在家上学”可以作为一种有益的尝试，这种做法不会取代学校教育，但可以成为学校教育的一种可能的补充。由此可见，对待“在家上学”，人们的态度与“辍学”有很大的区别。

“在家上学”现象曾发生于许多国家。以美国为例，大致是在20世纪六七十年代开始成为一个社会问题的。许多家长拒绝把自己的孩子送到学校上学，对高度发达的现代教育制度构成了严峻挑战。美国的在家上学判例表明，最初的判决基本都裁定家长违法，强制要求家长把孩子送到义务教育学校去接受教育[3]。但“从学校回到家庭”这一逆反现象反映了公众对单一、固守的现行学校教育制度的不信任态度，说明受教育机会的平等对于大多数人来说，不仅意味着要求有学上，要求被公正地对待，更重要的是要求享受一种符合自己身心发展内在要求的教育，因此多样化的、可选择的教育制度开始成为人们的追求。尽管在家上学的人数在小学生总数中只占很小一部分，但对义务教育立法却产生了很大影响。以1972 年美国联邦最高法院审理的威斯康星州诉约德（Wisconsin v.Yoder）一案为代表，“在家上学”运动终于动摇了持续百余年的义务教育制度。该案裁定，只要父母能提供同样质量的教育，州政府就不可强迫父母送子女到义务教育学校就学[4]。到20 世纪80 年代，美国各州先后通过修法或者消极认可的方式，认可了儿童在家庭中接受初等教育的做法，其中一半以上的州制定了有关“在家上学”的特别法，从而废除了先前强迫入学的义务教育法令。如佐治亚州的法令准许持有高中文凭的家长或监护人从事家庭教育，或雇用持有学士学位者充任家庭教师。艾奥瓦州进一步要求在家教育子女的家长必须具有教学合格证书才能获得批准。大多数州的法令都要求在家教育子女的家庭必须将有关家长（或家庭教师）和学生的各种注册资料递交当地教育部门备案。同时为检查在家上学的教学质量和进度，在家上学的儿童必须每年接受教育当局的考试，考试成绩未能达标的，必须回到公立小学就读。

“在家上学”现象从一个侧面反映出受教育权利在教育普及发展中的一种新要求。然而依据我国的现行法律规定，义务教育应由国家设置的义务教育学校实施，为此在家上学的做法与现行的政策法律相冲突，不具有合法性。从义务教育法律关系的性质看，我国现行的政策法律制度在强制和自由二者之间，更强调强制性的行为规范，为此如何解决在家上学问题，取决于如何处理法律中的强制与自由关系。由于父母能否决定孩子在家上学的问题是一个公法问题，涉及国家对父母教育权的监督，为此可以有两种公法途径来确立“在家上学”的合法性。一种途径是根据宪法来修改普通法律，以尊重和保护父母的家庭教育权作为国家应尽的义务；另一种途径是在现行法律条文中寻找可以作扩张性解释的法律空间，使在家上学合法化。从法的稳定性的角度来考量，第二种解决途径在当前显然更具现实可能性。具体来说，《中华人民共和国义务教育法》（简称《义务教育法》）第11条规定：“凡年满六周岁的儿童，其父母或者其他法定监护人应当送其入学接受并完成义务教育；条件不具备的地区的儿童，可以推迟到七周岁。”第12条规定：“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”这意味着实施义务教育的主体是国家举办的义务教育学校，作为家长有义务把自己的孩子送到义务教育学校完成义务教育。从上述规定看，并没有将“在家上学”规定为独立的教育形式，因此家庭并非实施义务教育的主体。但是《义务教育法》第15 条在规定学校作为义务教育实施机构的同时特别规定了作为学校教育的一种例外情况，即根据国家有关规定经批准招收适龄儿童、少年进行文艺、体育等专业训练的社会组织，经县级人民政府教育行政部门批准的，可以自行实施义务教育。此处的规定意味着实施义务教育的主体除了义务教育学校之外，也可以是其他社会主体。这一规定给义务教育学校以外的其他社会主体实施义务教育开了个口子，即只要能够切实保证适龄儿童接受符合义务教育规定的合理学习过程，并达到相应学业标准，“在家上学”亦是可为的实践模式。如此看来，把“在家上学”归属于民事法益，由教育主管部门予以消极认可和保护并非不可为的事情。

（三）审慎对待“在家上学”

进入21世纪以来，“在家上学”对中国教育的普及发展产生了一定的影响，并且这种影响在未来一段时期有可能会越来越大。为妥善处理好教育发展中产生的这一新问题，应当密切关注并审慎采取相应的措施。具体包括：

1.尊重不同社会群体、父母及其子女的不同教育需要，慎用“禁止”之类的刚性调节手段。“在家上学”所反映的虽是一部分人对教育的选择要求，但在社会利益多元化的今天，合理的教育选择诉求也应得到尊重和保护。除确实有损儿童受教育权利或明显有害于儿童身心健康发展的情形，不轻言取缔，避免人为地在官民之间形成对立矛盾。

2.通过宣传引导，进行价值整合。随着社会的变化逐渐增多，既要尊重多样化的价值选择，创造更多的选择机会，同时又应形成一定的价值共识，让公共教育政策经过协商、沟通获得人们的普遍认同。但这种价值整合必须基于对多元价值的尊重，避免将价值取向上的分殊激化成价值冲突。

3.加强立法研究，在条件成熟时认可“在家上学”。对选择在家上学者，应规定明确的申报和认可程序，并由监护人签署“在家接受义务教育保证书”，建立包括监督、评价、退出在内的政府监管机制，防止在家上学导致教育的放任自流，使未成年儿童的受教育权利受到损害。为保证在家上学与学校教育的相互衔接，应建立必要的在家上学质量保障机制，使二者能顺利过渡。例如由家长对子女进行在家教育的，家长应具有大学以上教育程度；聘请家庭教师的，在家教学的教师应具备教师资格证书。教育行政部门应定期组织对所有在家接受义务教育的学生进行专门测评，保证在家上学达到应有的教育质量。

4.积极推进教育体制改革，增强学校教育的可选择性，尽量满足人们不同的教育需求。为此应建立更加灵活多样的公共教育服务体系和可选择的学校教育制度，给予受教育者以更多的选择可能性，使不同需求的个人都能在自主选择基础上真正得到发展。

三、协调官民矛盾将成为教育发展新阶段的常态

（一）教育发展新阶段的官民关系新格局

伴随教育选择权的兴起，当前官民关系的格局开始发生改变，并极大地影响到了教育政策的运行。公共政策是现代国家对社会利益所做的权威性分配，旨在提高社会管理和服务水平，公平、公正地向民众提供公共产品，满足日益增长的社会需要。政府在这一过程中处于主导的位置，而来自民间的利益要求则是制定公共政策的基础。政府在进行社会决策和管理时，为协调矛盾和整合利益的需要，一般会设置某些利益表达渠道，借以了解不同社会群体的愿望和要求。这类体制内的利益表达渠道包括政府机构、政党组织、社会团体、人民代表大会、政治协商会议、单位组织、大众媒体、信访等。然而在计划经济时代形成的“国家-社会”对立管制模式主导下，社会利益的分配一直延续着单向的约束性管控方式，许多来自底层的民意很难通过这些渠道到达决策层面。在这种情况下，来自民间的利益表达经常出现不畅通的情况，导致公共政策的导向与民众心理预期不相适应。

另一方面，利益群体在表达利益诉求时，并非被动地接受某种经过安排的利益表达渠道。因为理论上可供选择的利益表达渠道并不意味着该渠道必定能发挥表达民意和意见的功能，所以他们要进行相应的理性分析，对体制内的利益表达渠道是否有效作出自己的判断。如果他们认为政府提供的某一利益表达渠道不能有效地反映自己的诉求和意见，就有可能弃之不用，转而寻找其他表达渠道，以期引起政府决策者关注自己的利益需求。从以往的做法看，由利益群体自己创设的区别于体制内表达渠道的新利益表达渠道主要有集会、游行、上访、请愿、静坐等。但是这些做法如果未经批准，并不具有合法性，因此这些利益表达渠道实际上经常处于非法的地位，导致官民矛盾的激化。

作为一种历史发展趋势，近年来互联网的发展打破了社会的政治生态，大量网民开始借助这一新的信息传播技术表达自己的利益诉求，提出对公共政策的意见。通过网络的民主参与和监督已经成为体制外利益表达的重要渠道。作为一种高新技术手段，网络技术的优势在于：信息交换成本相对低廉，具有经济性和可接受性的优点；界面友好，信息传播由复杂变为简单，表达方式具有可接近性和便捷性的特点；具有匿名化的效应，参与者不受现实条件的约束，无须通过事前审核就可以在网络上发声，使利益表达的真实性得以实现。因此，网络技术真正体现了一种话语民主，实现了相对自主的传播、沟通、互动、争辩，使之成为社会利益群体反映民意和满足政治参与要求的新渠道。借助网络的公共表达已成为社会大众政治参与的一种高效便捷的社会交流形式，发挥着动员民众的重要功能。由网络和非网络、体制内和体制外等不同渠道构成的综合性的利益表达机制使社会利益群体在很大程度上摆脱了利益表达的依附性，减少了对利益表达的人为干扰，促进了政府决策层对公共政策问题的关注和回应。

（二）教育治理的新境界

官民矛盾是伴随社会转型发展过程的一对基本矛盾，对于教育而言，是人们更加关注教育公平、效益，关注自身利益的必然结果。尤其是互联网的出现，以前所未有的传播速度和广度为社会提供了更多的信息来源，对官民矛盾产生了明显的助推和放大作用。其实，在一个多元化的现代社会中，并不存在能同时满足所有社会成员需要的公共政策，人们的利益需要不一致，矛盾冲突就难以避免，再公平、公正的公共政策能达到的也只是多数社会成员的认可和满意。在这种情况下，公民受教育权利和国家教育权力二者的博弈将成为教育发展新阶段的一种常态。

社会世俗化程度的不断加深深刻触及了传统的社会运行方式。为回应社会生活的这一变化，近年来我国教育领域正在推进教育治理体系和治理能力现代化的建设，这是秉承公共精神、培育公共参与、构建治理体系、提升治理能力的一种社会关系调整方式创新。在这一制度创新中，推广运用说服教育、劝导示范等非强制性的调整方式，引导当事人为共同利益开展共同行动，形成矛盾自我化解机制，促进社会和谐稳定是制度改革的重要思路。为此我们可以把教育治理理解为一种充分动员社会各方力量积极参与而实现的共治、法治、精治和善治新境界。

共治是利益相关者对公共事务的参与、互动、协商，通过多元治理，推进教育治理的社会化。为此共治强调发挥社会相关力量的作用，推动政府意志与公民自治之间的良性互动，通过平衡权责、取长补短，形成多元共治的治理格局。不仅如此，共治还包括了共建和共享，是共建、共治、共享三位一体的治理格局。其中共建是指各种社会力量共同参与教育公共事务的建设，创造条件与空间，共同为教育的公共服务发挥作用。共享即建构幼有所育、学有所教、弱有所扶的共享制度保障，使全体人民共同享有治理成果。基于共建、共享的共治使家庭之间、城乡之间、地域之间、群体之间的多样性得到充分体现，特别是要保障低收入群体和弱势群体的基本教育要求得到体现，使改革发展的成果惠及全社会。

法治即依法治理，是指以法律至上、权力制约、保障人权、程序公正等为价值原则，包括依法办事的一整套制度安排及其运行机制。然而法律只是治理的必备要件，只有法律价值与治理价值二者相得益彰，才能切实做到良法之治。为此法治不仅需要法律，而且需要有一套优良的能约束住权力、维护好权利的法律体系，真正起到制裁犯罪、保障正义、实现依法治理的作用。

精治是指教育治理的专业化。随着现代社会矛盾、社会问题的复杂化和专业化，教育治理必然涉及矛盾调解处理、利益协调兼顾、风险预警化解、突发事件应对等一系列问题，必须通过精准的、专业化的治理方式加以解决。为此应培养一支具备专业能力的治理人才队伍，他们应具有实施教育治理的组织能力，能针对治理中的各种矛盾问题进行专业研究并提出针对性意见，引导社会通过合理方式解决各类治理问题。

善治是指政府与公民之间积极而有成效的合作，是以政府意志与公民自治相结合的决策机制为基础，围绕公共理性之轴展开的协商民主机制。善治有赖于公民的自愿合作及其对权威的自觉认同，舍此就不会有所谓的善治。为此公民必须具有足够的政治权利，有可能参与决策、管理和监督，督促政府并与政府一道共同形成公共权威，使公民能更直接、更公平地享受社会治理的成果。

经验证明，从公民对国家权力的单向度接受和服从，转向基于参与、协商而达到的认同和自愿遵从，从传统的国家管控转向多元共治的社会治理体系，既能提高社会的沟通效率，有效地预防和化解社会矛盾，又能缩小政府与民众之间的距离，最终提升政府决策、公共服务的水平[5]。为此，构建现代教育治理体系，提升教育治理能力，加强国家与民间之间、公与私之间、官与民之间的沟通与理解，应成为教育发展新阶段的重要改革目标。