城市道路划线收费的法律属性及合法化措施

周剑平

（湛江开放大学文法教研室，广东湛江524000）

近年来，国家经济水平呈现爆炸式增长，城市居民车辆保有量不断提高，大大增加了城市管理的难度；由于我国相对滞后的停车场产业，造成城市车辆停靠问题日益突出，且各大城市普遍存在停车乱、停车难的现象[1]。对此，政府出台一系列解决措施，其中道路划线收费作为重要举措之一，在城市管理方面颇见成效。在我国建设法治政府、法治社会的进程中，随着社会关注度的提高，关于城市道路划线收费合法性成为新时代下必须思考的问题。

一、城市道路划线收费现状

随着城市人均车辆拥有率不断上升，小汽车成为人们出行的重要工具；但城市公共资源有限，尤其是道路停车资源远不能满足实际需求；而公共停车场的建设较为缓慢，造成供需失调问题。为改善“乱停车”现象，缓解交通拥堵，减少机动车出行数量，政府采取城市道路划线收费的措施，在城市管理方面取得较为显著成绩。但随着相关政策的实施，诸多问题不断浮出水面，当前城市道路划线收费现状，可简单归纳为以下几方面。

（一）财政流失

目前大多城市道路停车费是由停车管理企业收取，如上海城市道路划线停车由停车管理企业收取相应费用，并将其上缴区县财政，再从中获取一部分的返回利润。这种现象普遍存在于各大城市，有部分停车管理企业认为，当企业获取经营权之后，城市道路划线停车获取的利润均应由企业占据，相关管理部门对这种现象的默认态度，更是让这类企业有恃无恐，导致大量财政流失[2]。

（二）管理部门责任划分不明确

目前，城市道路划线停车存在责任划分不明确现象。例如交管部门管理路测的车位、规划部门负责配建车位，同时城市综合管理执法部门也可参与执法，对于城市停车行业，存在多个监管部门，极易造成各部门职责划分不清，相互推诿、各自为政，最终造成城市道路停车无人监督与管理；也有可能出现各部门之间管理标准不一致，相互间协调困难，管理混乱的现象。

（三）存在法律空白、道路划线合法性存疑

城市道路属于准公共物品，根据当前我国法规，城市道路划线收费属于行政性收费，其所得相关费用应纳入政府财政收入，但现有上位法律并未明确指出道路划线收费归类如何、性质如何；由于在上位法律中并未明确规定，城市道路划线收费行为的合法性存在质疑。

二、城市道路划线收费的依据分析

（一）城市道路划线收费理论依据

行政收费的主要理论有：“国有资源有偿使用理论”、“行政特别支出补偿理论”、“弥补财政收入不足理论”等。但城市道路划线收费这种行政收费存在一定特殊性，与居民路权使用存在必然关系，以上理论依据并不适用于城市道路划线收费行为。例如道路划线收费问题利用“国有资源有偿使用理论”解释难免过于牵强，居民对道路的出行使用权作为最基本的权利，在政府财政收入良好情况下，对使用城市道路公共资源没有必要再进行收费；“行政特别支出补偿理论”在道路划线收费问题上解释不通，该理论忽略了城市道路建设的基本原则，即服务于全体公民，方便公民出行；“弥补财政收入不足理论”中关于弥补财政收入的问题可通过纳税解决，无需公民再度缴纳额外费用。支持道路划线收费的基础理论应该是“路权使用支付代价理论”，路权简单说就是公民对于公共道路使用的权力，包括独占使用、共同使用两类。而城市道路划线收费停车具备排他性，即属于独占使用情况。根据《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有”，城市道路由国家建设，其属于国家资源，供所有社会成员使用，全体公民拥有自由平等的道路使用权。而城市道路划线停车行为，是在特定时间内停车人独占使用公共道路，对他人道路使用权利造成妨碍，因此，需要以经济形式对他人这部分权益予以补偿，收取费用由国家收归财政后进行再次分配。

（二）城市道路划线停车收费法律依据

目前我国现行行政法规、法律等都未对城市道路划线收费问题做出明确规定。目前，对于城市道路划线收费的规定，主要散见于部门规章、地方性法规及规范性文件中[3]。2015年8月3日国家发改委、财政部、国土资源部、公安部等七部委共同颁布了《关于加强城市停车设施建设的指导意见》，其指出各地根据本城交通规划、城市规划，采取差别化停车供给策略，以路内停车为补充、路外停车为辅助、配建停车场为主体，并采取差别化收费方式。

广东省发改委、广东省住建厅、广东省交通运输厅于2017年5月22日联合发布《关于进一步完善机动车停放服务收费政策的实施意见》，《实施意见》要求对于道路划线停车收费要明确管理权限，定价范围、要推行差别化收费，明确计费方法，并对停车不超过十五分钟的车辆、军警车辆、救护车辆以及市政工程抢修车辆实行免收停车服务费。

三、城市道路划线停车法律属性分析

城市道路属于准公共物品，其符合经济学领域公共物品相关理论，即指在收益上公共物品具备非排他性，在使用上具备非竞争性。非排他性，一种公共物品在被一个人消费时，不排除被其他人使用；非竞争性，公共物品在被一个人消费时，对于其他人对该物品的消费并不影响，在公共物品中大家均可获取服务。城市道路划线停车由合法招标的停车经营企业或政府主管部门进行管理，根据《行政许可法》规定，政府对停车管理等业务，可通过法定程序许可企业经营；城市道路划线收费业务属于停车管理业务，可将其招标于停车管理企业，但应根据现有程序法、实体法相关规定进行授权。我国部分地市出台机动车公共停车位管理办法，对于公共停车位进行细化管理，同时对经营权获取的法定程序进行详细规定；但地方交管部门在实际管理中，对停车位审定交管部门未依法执行行政许可程序，且并未指定具体可实施性规则，造成标准处于无法可依状态，且实施标准模糊。总而言之，政府与经营主体应该是许可与被许可关系，在实际管理中，地方管理部门不应根据本地区实际情况进行过度变通，因为各地相关管理办法已经合理考虑了本地区的实际情况作出相应规定。

城市居民作为纳税人，也是城市道路使用者，居民有权享有城市及郊区公共用地、周边道路的使用权，但为了更好地进行城市管理，解决城市道路因占道停车导致道路拥挤问题，政府采取收费措施进行调控，可以说是合理合法的[4]。但导致居民对于道路划线收费合法性质疑的主要因素是所收取的费用如何使用、账目如何管理、收费标准是否合理、授权委托谁管理道路划线收费、由谁决定收费等问题，还有就是城市占道停车收取费用是否符合“取之于民、用之于民”这一基本理念的问题。实践中，道路划线收费被政府界定为一种行政收费，由城市综合执法、交通、公安部门等多部门协同规范占道停车问题，最后采用公开投标方式由中标公司获取收费许可，城市道路作为一种准公共物品，其收费属于利用管理公共资源行为，应当接受公众听证；这种行为属于行政行为，应当由政府承担一切法律后果。

四、城市道路划线收费合法化措施

如今随着人们生活质量提高，及民众对划线收费的高度关注，导致城市道路划线收费合法化成为众矢之的，稍有不慎极有可能引起舆论风波，造成民众非议，严重影响政府公众形象与公信力。归根结底，在于我国城市道路划线收费理论基础不够完善，同时还存在缺乏完善的道路划线收费制度以及收费立法缺失等问题。

（一）道路划线收费动机的合法性

在新时代下，人们对于自身利益的关注越来越高；城市道路作为一种公共资源，在收费合法化过程中，首先必须要有一个合理的基本动机，其一、收费资金用于建设更多公共停车场，或用于建设立体与地下停车场，以改善城市停车难的现象，在这方面可以向国外成功案例学习，例如日本建有97.1%的立体与地下停车场；其二、通过收费合法化，解决城市停车收费乱、停车难的情况，并调节机动车道停车占用时间，为更多的人提供服务。

（二）建立完善的道路划线收费监督机制

为了更好地推动城市道路划线收费合法化，必须建立完备的监督机制，提高城市居民对于收费机制的信任度，提高政府公信力。其一、对道路划线收费的金额建立审查机制，采取不定期、定期的对经费用途、费用数额等进行审查，并将审查结果公开化、透明化，提高审查机构社会公信力，保证收费资金的合理利用，促使其走向合法化。其二、加强监督道路划线收费过程，加大对不合法收费、乱收费现象打击力度，起到以儆效尤的效果，促使其合法化[5]。其三、加强监督停车泊位的收费使用情况，避免收取停车费用被私人挪用，损害公众利益。

（三）收费程序的合法化

收费程序直接关系道路划线收费现状，也是推动收费合法化的关键所在。对此，相关部门政府应予以高度重视，其一、对于道路划线收费做到公开、透明，定期向社会公示当期收费金额，并接受社会的质询。其二、对于道路划线收费程序必须符合法律规定、必须规范化，例如收费操作由专门的人员进行收取，并向车主开具相应发票作为收费合法凭证。其三、根据不同地区特点、经济水平，将道路划线收费标准进行统一调整，做到全市道路停车费用的统一化，切忌随意降低或提高停车费用，做到收费标准的统一。

（四）道路划线收费内容的合法化

道路划线收费内容直接关系市民停车费缴纳项目，因此，这方面不应马虎，要明确道路划线收费内容，实现道路划线收费合法化。其一、城市道路划线收费，不得影响城市交通正常运行，不得损害其他车辆、行人通行的权利；城市道路划线不得在交通密集主干道划线、不得在道路宽度小于10m的道路划线，城市道路划线应以人为本，不得占用人行通道。其二、城市道路划线收费本质是更好地服务于城市居民，不能因此增加城市居民压力。因此，在制定收费标准时，应考虑居民经济水平、停车人承受能力、不同时间、不同地段等因素，最终制定出切实可行的收费标准，更好服务于城市。

（五）收费主体合法化

城市道路划线收费应当以行政法理论与法律作为基础依托，只能由法律法规授权的行政机关或行政机关委托的组织作为收费主体进行城市道路划线收费，提高收费主体的公信力，使其合法化，决不可由个人或其他组织随意代理收费。简单来说，若行政机关委托其他组织进行城市道路划线收费，必须以委托行政机关名义实施，不可由其他组织名义自行收费；同时，相关委托组织定期向委托行政机关上缴相关费用，且上缴的费用只可作为专项资金用于城市停车场建设，受委托组织由委托行政机关给予相应报酬，不可自行从道路划线收费资金中扣除。

总之，城市道路停车拥挤、乱收费等问题已经持续多年，不仅对于城市居民生活造成负面影响，同时也为城市管理增加困难。城市道路划线收费是解决道路停车乱象的重要举措，其治理工作并非一朝一夕可以完成。从长远发展来看，推行城市道路划线收费合法化是必然的道路，但也要合理利用收费资金加快建设城市地下停车场和立体停车场，慢慢减少利用公用道路划线停车这种损害部分人通行权的方式来缓解停车难问题。