面向2035首都基础教育财政支出结构优化研究——京沪比较与启示

曹浩文 高 兵 王静美

《首都教育现代化2035》明确提出,要优化教育经费使用结构,全面提高经费使用效益,为实现教育现代化提供有力的物质保障。在当前财政收入增速下滑、“树立过紧日子”思想的背景下,优化教育财政支出结构、提高经费使用效益具有更加重要的意义。本文利用2017年(可获取数据的最新年份)北京市和上海市基础教育财政支出数据,比较两地基础教育财政支出水平与结构差异,为完善教育现代化投入支撑体制提供启示。

一、基础教育财政支出水平比较

教育财政支出水平反映政府对教育事业的投入力度。本文使用一般公共预算教育经费占一般公共预算支出的比例、生均一般公共预算教育事业费两个指标衡量教育财政支出水平。

(一)一般公共预算教育经费占一般公共预算支出的比例：北京市财政对教育事业的投入力度更大

如表1所示,虽然北京市一般公共预算支出比上海市低723.1亿元,但北京市一般公共预算教育经费比上海市高120.0亿元,导致北京市一般公共预算教育经费占一般公共预算支出的比例比上海市高2.9个百分点。从该指标来看,北京市财政对教育事业的投入力度更大。

表1 一般公共预算教育经费占一般公共预算支出的比例比较

(二)生均一般公共预算教育事业费：北京市基础教育各阶段生均一般公共预算教育事业费都高于上海市

如表2所示,北京市基础教育各阶段生均一般公共预算教育事业费都高于上海市,尤其是初中和普通高中高出较多,分别高出2.7万元和2.2万元。北京市初中生均一般公共预算教育事业费接近上海市的2倍。从一般公共预算教育经费占一般公共预算支出的比例以及生均一般公共预算教育事业费两个指标综合来看,北京市财政对教育事业的投入力度更大,北京市基础教育事业费更加充足。

表2 生均一般公共预算教育事业费比较(万元)

二、基础教育财政支出结构比较

结构合理就是最大的效益。如果教育经费使用结构不合理,那么即使经费总量大,也难以确保效益。本文依次从层次结构、类型结构、区域结构和城乡结构四方面,剖析两地基础教育财政支出结构。

(一)层次结构：北京市普通高中保障力度大,学前教育保障力度有待提高

层次结构反映教育财政对不同层次教育的保障力度。如表3所示,两地基础教育一般公共预算教育事业费总额中,小学所占比重都是最高,其次都为初中,小学和初中合计占比分别为70.9%和64.6%。小学和初中属于义务教育,是基本公共服务,理应是财政优先保障的对象。不同的是,北京市的普通高中占比居第三位,幼儿园占比最小；上海市的幼儿园占比居第三位,普通高中占比最小。北京市幼儿园一般公共预算教育事业费所占比重比上海市低8.3个百分点。

表3 基础教育财政支出的层次结构比较(%)

教育财政支出的层次结构既受生均一般公共预算教育事业费影响,也受各级教育在校生数影响。因此,本文进一步比较两地幼儿园和普通高中的入学(园)率以及在公办学校就读的比例。如表4所示,北京市的“3岁儿童入园率”①3岁儿童入园率的计算方法是,用入园人数除以三年前的常住出生人口数。低于上海市15.0个百分点,幼儿园在园人数中在公办园就读的比例②数据不支持计算普惠性民办园情况。比上海市低5.7个百分点。相反,北京市初中毕业生升入普通高中的比例比上海市高5.9个百分点,普通高中在校生数中在公办学校就读的比例比上海市高7.1个百分点。即北京市和上海市的学前教育和普通高中发展模式不同——北京市幼儿园入园率偏低,在公办园就读的比例偏低,普通高中入学率较高,在公办学校就读的比例较高,而上海市与之相反。两地学前教育和普通高中的发展模式差异,导致两地学前教育和普通高中在校生数差异,进而影响两地学前教育和普通高中一般公共预算教育事业费占比。

表4 幼儿园和普通高中入学情况比较(%)

(二)类型结构：北京市“物”力资源经费占比高,“人”力资源经费占比低

类型结构反映教育财政对不同功能或用途支出的保障程度。本文将教育事业费分为教职工人员经费、学校运转、设备购置、校舍建设和学生资助五类。如表5所示,北京市基础教育各阶段一般公共预算教育事业费中,教职工人员经费和学生资助所占比重都低于上海市,学校运转和设备购置所占比重都高于上海市；除普通高中以外,其他阶段的校舍建设费所占比重也高于上海市。可见,北京市基础教育财政分配了更高比例的经费用于学校运转、设备购置和校舍建设等“物”力资源上,更低比例的经费用于教职工人员经费和学生资助等“人”力资源上。

表5 基础教育财政支出的类型结构比较(%)

国际上,经济合作与发展组织(OECD)常使用教职工人员经费占经常性支出的比重来衡量教育支出中人员经费的比重。本文也计算了北京市和上海市基础教育各阶段教职工人员经费占经常性支出的比重。①袁连生、贾晓敏、何婷婷：《我国小学人员经费比例变动及影响因素分析》,《教育与经济》2017年第1期。如表6所示,北京市基础教育各阶段教职工人员经费占经常性支出的比重都低于上海市。近年OECD国家初等和中等教育教职工人员经费占经常性支出的比重稳定在77%左右。②OECD,“Education at a Glance 2018：OECD Indicators”,https：//doi.org/10.1787/eag-2018-en.与OECD国家平均水平相比,除了上海市普通高中以外,上海市基础教育其他阶段以及北京市基础教育各阶段的教职工人员经费占经常性支出的比重都偏低。

表6 教职工人员经费占经常性支出的比重比较(%)

(三)区域结构：北京市一些郊区的生均一般公共预算教育事业费高于城区

区域结构反映不同行政区之间教育财政支出水平的差异。本文使用变异系数来衡量各区生均一般公共预算教育事业费的差异。需要说明的是,北京市公开的是各区基础教育各阶段生均一般公共预算教育事业费,而上海市公开的是各区基础教育各阶段生均一般公共预算教育经费总额(含基本建设支出),因此严格来说两地的区际差异系数不可比。如表7所示,上海市幼儿园生均一般公共预算教育经费的区际差异较小,北京市和上海市中小学生均一般公共预算教育事业费(或教育经费)的区际差异较大,两地的义务教育区际差异都高于幼儿园和普通高中。

表7 生均一般公共预算教育事业费区际差异系数比较

进一步分析发现,北京市义务教育生均一般公共预算教育事业费的区际差异很大程度上来源于“城郊(乡)倒挂”,即一些郊区的生均一般公共预算教育事业费明显高于城区,高于全市平均水平。以初中为例,北京市初中生均一般公共预算教育事业费为5.8万元,生均一般公共预算教育事业费最高的三个区都为郊区(分别为9.5万元、9.0万元和8.2万元),最低的三个区都为城区(分别为4.4万元、4.7万元和5.0万元),最高值是最低值的2倍多。上海市义务教育生均一般公共预算教育经费“城郊倒挂”现象不明显。

(四)城乡结构：北京市农村中小学生均一般公共预算教育事业费更高

城乡结构反映城市和农村(包含镇区和乡村)教育财政支出水平的差异。如表8所示,北京市除了农村幼儿园生均一般公共预算教育事业费略低以外,小学、初中和普通高中都表现出农村高于北京市整体。尤其是初中和普通高中,分别高出3.2万元和2.5万元。但上海市除了小学农村与全市整体生均一般公共预算教育事业费持平以外,幼儿园、初中和普通高中都是农村低于整体。这表明,北京市财政切实加大了对农村基础教育的扶持力度,有利于促进农村基础教育发展,提高城乡基本公共教育服务均等化水平。2017年上海市义务教育①数据只支持计算义务教育的城乡分布。在校生和专任教师中仍分别有13.9%和15.3%分布在农村,上海市仍需重视农村义务教育乃至整个基础教育的发展。

表8 生均一般公共预算教育事业费城乡比较(万元)

三、基础教育财政支出不合理之处及其原因

通过数据分析与比较,可以清晰发现基础教育财政支出不合理之处。进一步分析其产生原因,有助于精准施策。

(一)个别地区生均教育财政支出偏高：缺乏基础教育办学成本的科学测算

如前所述,北京市和上海市同为我国的两个发达城市、直辖市和超大城市,它们的经济发展水平、财政收入水平、物价水平和人民生活水平等都比较接近,但北京市基础教育各阶段生均一般公共预算教育事业费都高出上海市较多。高出的部分究竟是因为北京市基础教育办学成本更高,还是因为支出结构不合理?回答这一问题,需要借助北京市和上海市基础教育财政支出的详细数据,开展客观而透彻的分析,本文暂且不论。

但是,缺乏基础教育办学成本的科学测算,导致无法判断什么样的教育财政投入水平是充足的,无法判断某一教育财政支出水平是否高于成本,更不利于约束学校的成本扩张行为。教育成本计量有助于教育财政拨款标准的制定,但由于相关理论问题尚未解决,相关数据基础不完善等原因,教育成本计量的研究进展缓慢。②袁连生：《缓慢的前进——20世纪80年代以来的教育成本计量研究》,中国教育学会教育经济学分会：《2004年中国教育经济学学术年会论文(二)》,2004年9月。梁文艳认为,缺乏统一的教育产出标准以及教育投入要素价格指标体系成为制约中国教育财政充足性研究的瓶颈。③梁文艳：《基础教育财政充足：美国经验能否用于中国》,《外国中小学教育》2008年第10期。

(二)学前教育财政支出占比低：学前教育一度被认为是公民责任,④高书国：《中国学前教育发展战略转型研究：从快速成长到规范发展》,《教育科学研究》2019年第6期。适龄儿童接受公共学前教育的机会有待进一步提高

受历史原因影响,学前教育的政府主导作用一度弱化,家庭承担了几乎全部的学前教育职责。⑤周洪宇、周娜：《学前教育的两难选择与政策建议》,《教育发展研究》2018年第38期。社会舆论和学术界曾经出现关于免费教育向下延伸至学前教育,还是向上延伸至高中教育的争论。最终,由于免费学前教育的实施面临办学基础薄弱,地区差异大,园舍建设需求、师资需求以及经费需求高等原因,被认为不具备实施条件。⑥杨小敏、杜育红、赵佳音：《国家免费基础教育向高中阶段延伸的前瞻研究》,《中国教育学刊》2015年第11期。直到连续三期学前教育三年行动计划的实施,学前教育才得到比较快速的补偿性发展。

北京市幼儿园生均教育财政支出水平不低(见表2),但适龄幼儿享受有财政支持的学前教育机会有待提高。这突出表现在：第一,学前教育学位,尤其是普惠性学位不足。《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》明确指出,2020年全国学前三年毛入园率达到85%,普惠性幼儿园覆盖率达到80%。本文计算的北京市“3岁儿童入园率”显示,2015年、2016年和2017年北京市“3岁儿童入园率”分别为80.6%、81.7%和85.2%,综合来看学前三年毛入园率低于85%。2018年北京市新增报告了普惠性幼儿园在园人数,当年普惠性幼儿园覆盖率为73.9%,距离80%的目标值仍存在差距。第二,0～3岁婴幼儿托育服务需求旺盛,但缺口较大,政府投入和监管不足。有研究表明,当前我国3岁以下婴幼儿入托率不足5%,远低于发达国家30%的平均水平。①董鲁皖龙、焦以璇：《民主党派关注哪些教育话题》,《中国教育报》2019年3月3日。第三,学前教育学生资助水平有待提高。如表5所示,学前教育学生资助经费占一般公共预算教育事业费的比重最低,尤其是北京市仅为0.02%。

(三)教育支出结构难以从“基建型”向“事业型”转型②唐军：《当前我国教育经费投入结构优化的若干重点》,《财政科学》2017年第2期。：一系列体制机制约束亟待破解

在教育发展的初级阶段,教育普及和规模扩展需要建设大量的校舍,学校标准化建设需要购置大量的设备,教育信息化和现代化发展需要购置大量的信息化设施,这些都加大了设备购置和校舍建设支出,使教育支出结构呈现明显的“基建型”特征。随着教育发展进程的推进,设备购置和校舍建设支出需求将会减少,转而可以投入到教育发展的其他用途。

但是,受一系列体制机制的约束,教育经费难以向其他用途转移。例如,在教师管理中长期存在的事权人权财权不统一现象,导致“管事没有权、进人没有权、用钱没有权”③薛二勇、单成蔚：《建立事权人权财权相统一的教师管理体制》,《中国教育报》2018年8月24日。,影响教师队伍建设；受人力资源和社会保障部门关于教师工资规定的约束,教师工资难以动态调整；受绩效工资总额的约束,教师难以从“课后三点半”服务等额外劳动中合理取酬,外聘人员从事相同工作却取得较高报酬；受财政部门资金拨付进度和使用周期规定的约束,一些资金拨付滞后却要求必须在当年使用完成；受财政资金使用规定的约束,学校在经费使用中受诸多限制,缺乏自主权。这些约束制约着教育支出结构从“基建型”向“事业型”转型,不利于教育事业活力的激发。

(四)基础教育财政支出呈现新的区域不均衡：教育转移支付缺乏监测与评价

北京市生均一般公共预算教育事业费呈现明显的“城郊(乡)倒挂”现象,即一些郊区的生均一般公共预算教育事业费高于城区,高于全市平均水平,农村中小学生均一般公共预算教育事业费高于北京市整体。这在一定程度上造成教育发展的城市内“中部塌陷”问题,即城区教育发展基础好,优质教育资源集中；远郊区生均教育投入高,教师待遇高；近郊区作为人口导入区域,教育需求大,但生均投入低。超大城市教育发展的这种错位不利于引导人口合理分布,不利于城市的可持续发展。

郊区和农村生均教育财政支出高,既与郊区和农村生源少而分散、学校规模小、办学成本高有关,也与市对区的教育转移支付有关。近年来北京市加大对郊区的教育转移支付力度,支持郊区和农村基础教育发展。以北京市某郊区M区为例,该区教育财政总收入中约1/3来自市对区的转移支付。预计2019年后,北京市对生态涵养区的转移支付力度更大,因为从2019年起,在现行市对区教育经费投入政策基础上,每年再新增安排生态涵养区每个区1亿元,对生态涵养区义务教育公用经费(生均日常定额部分)给予100%补助。这将进一步加剧生均一般公共预算教育事业费的区际不均衡,阻碍义务教育省域内县际基本均衡的进程。④吴康宁：《及早谋划省域义务教育基本均衡发展的国家战略》,《教育研究与实验》2015年第2期。同时,这也不利于教育经费的合理、高效使用：一些学校超标准购置硬件设施,办学条件过于豪华；一些区“为了花钱而花钱”,教育经费出现不同程度的浪费；还有一些区出现教育经费结余。

四、结论与建议

教育投入是教育现代化的基本保障。国内发达地区教育财政投入总量问题基本解决,教育财政支出结构问题逐步显现。本文对北京市和上海市基础教育财政支出水平与结构进行比较表明,北京市财政对基础教育的投入力度更大,基础教育教育事业费更加充足。就层次结构而言,北京市学前教育财政支持力度偏小；就类型结构而言,北京市人员经费占比相对较低,两地教职工人员经费占经常性支出的比重低于OECD国家平均水平；就区域结构而言,北京市基础教育生均一般公共预算教育事业费呈现“城郊(乡)倒挂”现象,即一些郊区的生均一般公共预算教育事业费高于城区；就城乡结构而言,北京市中小学生均一般公共预算教育事业费农村高于整体。

针对这些差异所反映出来的基础教育财政支出不合理之处,本文分析了它们产生的原因。这些结论对两地完善教育现代化投入支撑体制具有启示。

第一,推进基础教育办学成本研究,制定生均经费基本标准。全面梳理基础教育业务流程,形成基础教育业务指标体系。健全和完善教育成本核算方法,建立教育产出标准的评估系统和教育投入要素的价格指标系统。按照保基本、促公平的原则,合理界定保障范围,分类测算基础成本、标准成本、发展成本和特色成本。依据成本信息,制定生均经费基本标准,严格执行生均财政拨款制度,并建立健全动态调整机制。在教育领域强化成本意识,牢固树立“花钱必问效、无效必问责”的理念,形成人人关心成本的氛围。加强动态绩效评价,及时削减低效无效资金。

第二,北京市加大学前教育财政投入,确保2020年普惠性幼儿园覆盖率达到80%。北京市需要通过进一步扩大教育部门办园规模、支持其他国有单位办园、大力支持普惠性民办幼儿园等举措,加大学前教育专项经费投入,鼓励增加普惠性学前教育资源。针对民办园转普惠园、小区配套园移交过程中出现的困难和问题,应加大调研力度,制定可操作的解决办法,确保改革方案落地。加大人口导入地区学前教育学位投放,加大市对区的学前教育转移支付力度。与卫生、消防、民政、市场监管等部门合作,制定0～3岁婴幼儿托育机构设置标准,制定相应管理办法。引导社会力量按照规范要求举办普惠性托幼机构,采取公办民营、公办民助、民办公助等多种方式,促进托幼机构多元化。进一步完善学前教育学生资助体系,提高资助水平。

第三,改革和完善相关教育财政体制机制,提高教职工人员经费占经常性支出的比重,提高幼儿园教职工人员经费水平,提高公用经费中用于与课程教学直接相关的支出比例。健全中小学教师工资长效联动机制,完善教师收入分配激励机制,有效体现教师工作量和工作绩效。提高幼儿园教职工人员经费水平,提高公办幼儿园非在编教师工资待遇,缩小与在编教师的工资差距,逐步实现同工同酬。引导和支持民办幼儿园提高教师工资待遇。公用经费使用中,降低设备购置和维修费的比例,引导学校将资金投向课程改革、教材建设等与教育教学直接相关的事项,提高教育教学质量。提高学校经费使用的自主权,提高办学活力。

第四,建立和完善教育转移支付监测与评价机制,确保转移支付实现预期目标。转移支付作为一种重要的财政工具,其目标是提高财力薄弱地区的财政保障能力,提升区域间基本公共服务均等化水平。北京市要加大对人口导入地区的教育转移支付力度,确保这些地区的教育公共服务跟上人口导入的步伐。尤其是通州区作为北京城市副中心所在地,其幼儿园、小学和初中生均一般公共预算教育事业费都低于北京市平均水平,在全市靠后。建议调研通州区提高教育公共服务水平的经费需求,教育转移支付向通州区倾斜,支持北京城市副中心建设。加大教育转移支付信息的公开力度,加强对教育转移支付的第三方评价,将评价结果作为分配教育转移支付的依据之一。一些远郊区在教育投入总量问题缓解、办学条件得到改善后,要转变资金投入重点,着力提升教育质量。