南京市工矿废弃地复垦利用探讨

袁哲路 曹佳

[提要] 本文从工矿废弃地复垦的内涵及意义开始，深入分析当前工矿废弃地复垦工作在空间规划、耕地质量以及资金保障等方面存在的问题，结合南京实际，对今后如何更好地开展工矿废弃地复垦工作进行思考。

关键词：工矿废弃地;复垦利用;南京

中图分类号：F321.1 文献标识码：A

收录日期：2019年12月20日

一、工矿废弃地復垦利用内涵及意义

工矿废弃地复垦利用，是指将历史遗留的工矿废弃地包括交通、水利等基础设施废弃地等加以复垦，在治理改善生态环境基础上，与新增建设用地相挂钩，合理调整建设用地布局，确保建设用地总量不增加、利用更集约，耕地面积不减少、质量不降低的土地整治措施。

现阶段，随着我国工业化进程的不断加快，工矿企业在发展的同时也占用了大量的土地资源，造成资源紧缺。工矿废弃地的复垦利用不仅能够缓解工矿用地紧张问题，还能够有效地改善生态环境问题。为了提高工矿废弃地的利用率，国土资源部决定试点逐步开展工矿废弃地复垦利用工作。这一决定的实施有效地缓解了城镇建设用地需求，重新改造工矿废弃地，创新了土地利用模式，有效地改善了区域环境，促进可持续发展。

二、工矿废弃地复垦利用工作发展历程

早在增减挂钩工作开始施行时，拆旧区除了村庄还存在废弃工矿用地。工矿废弃地复垦作为单独的一类项目开始施行是从2012年开始，国土资源部印发了《国土资源部关于开展工矿废弃地复垦利用试点工作的通知》（国土资发[2012]45号），确定在江苏、河北等十个省开展工矿废弃地复垦利用地点工作。

2012年11月，江苏省国土厅下发《关于做好工矿废弃地复垦项目库建设工作的通知》（苏国土资函[2012]832号），明确了江苏省内徐州、常州等5个试点地区，南京尚不在试点范围之内。

2013年11月，江苏省国土厅下发《关于做好工矿废弃地复垦项目库建设工作的补充通知》（苏国土资发[2013]273号），对工矿废弃地复垦适用的图斑地类作了补充。

2014年1月，江苏省国土资源厅印发《江苏省工矿废弃地复垦利用试点管理办法》，同年南京市编制了《工矿废弃地复垦专项规划》（2014-2016）。

2015年8月，国土资源部印发《历史遗留工矿废弃地复垦利用试点办理办法》。

2015年南京市首次建立工矿废弃地复垦项目库，第一年项目包括江宁、高淳两个区，工矿废弃地复垦在南京市正式开始施行。

三、南京市工矿废弃地复垦利用现状

南京市的大地构造位置属于扬子板块，地层发育齐全，地质构造复杂，矿产资源较为丰富，矿业生产历史悠久，相关产业发达，开山采石、取土制砖等采矿和建材生产行业在地区经济发展、群众致富方面做出了显著贡献，但同时也遗留下了为数众多的工矿废弃土地。根据2013年底工矿废弃地现状调查，南京市工矿废弃地规模共计3，997.82公顷，其中矿山宕口2，672.36公顷、砖瓦窑厂506.04公顷、交通水利设施废弃地713.83公顷、其他废弃地105.69公顷。各区都有分布，主要集中在江宁区和六合区，分别为1，478.88公顷和1，417.13公顷，占全市的72.44%;浦口、高淳两区规模分别为642.48公顷、333.65公顷，分别占16.07%、8.35%;溧水、栖霞、雨花台三区最小，分别为68.20公顷、37.44公顷、20.04公顷，三区合计共占3.14%。这些缺乏治理的工矿用地，不仅破坏了土地生态环境，增加了地质灾害隐患，还造成了大量土地资源浪费，占用了全市的建设用地发展空间。工矿废弃地开展复垦利用，对促进耕地保护和矿山环境治理恢复，合理调整建设用地布局，促进土地集约利用和优化配置，能起到重要作用。

在工矿废弃地复垦项目库建立以前，南京市的工矿废弃地复垦利用工作都是在增减挂钩项目库下进行的，2007～2014年总体量较大，年均项目数约29个，建设规模约196公顷，新增农用地约190公顷，新增耕地约180公顷;工矿废弃地复垦试点以后，增减挂钩项目库下的废弃工矿复垦量明显减少，2015～2018年年均项目数约15个，建设规模约45公顷，新增农用地约44公顷，新增耕地约40公顷。

四、工矿废弃地复垦工作面临的困难

（一）用地需求下降，地方复垦动力不足。2014～2016年省厅给南京市下达的工矿废弃地复垦利用规模为5，000亩，但实际南京市工矿废弃地复垦完成只有494.86亩，地方复垦动力不足。

（二）专项规划实施效果未达预期。一是规划年限内目标未达成：2014～2016年复垦目标59，967.3亩，实际复垦494.86亩，即使加上增减挂钩2014～2016年内废弃工矿复垦规模5，091.7亩，也远未达到复垦目标;二是缺乏2017年以后的专项规划。

（三）新增耕地质量难以保证。复垦耕地质量与建新占用耕地质量短期内难以匹配《试点办法》规定，复垦耕地的数量和质量不得低于建新占用耕地的数量和质量。然而实践中，即便条件较好的工矿废弃地，复垦后也需3～5年管护才能达到建新区占用耕地同等质量。

（四）复垦成本高、资金筹措方式单一。工矿废弃地以丘陵山区分布为主，平原次之。其历史遗留的开矿采砂等工业活动分散，造成现有复垦地现状自然条件较差、分布零散，复垦对于水和土资源的需求量较大，尤其是复垦为耕地受地形和气候条件的限制较大，耕地肥力等级难以达到挂钩区地块对应等级。因此，该部分废弃地复垦难度较大，势必会增加相应复垦过程中的成本，与平原区集中连片的复垦区域相比复垦难度大。目前复垦资金主要由政府财政资金保障，缺乏社会资本参与。

（五）指标流转政策限制，经济效益不突出。指标流转范围受限，级差收益得不到显化。目前，工矿废弃地复垦利用指标尚未在市域范围内流转，部分区工矿废弃地资源丰富，但受当前指标流转政策限制，节余指标使用等各项指标制度未正式统一规范。

五、提高工矿废弃地复垦工作水平的具体对策

有效解决工矿废弃地复垦过程中的困难和问题，不仅能提高地方部门工作积极性，大力推进废弃地复垦进度;也有利于改善工矿废弃地生态环境，使人民共享生态改革释放的红利。基于此，提出以下對策建议：

（一）建立健全制度，细化配套政策。尽快重新编制专项规划、出台实施方案编制指导意见等文件;并制定工矿废弃地复垦利用指标交易办法等规范性文件，为工矿废弃地试点工作稳步推进提供更加全面的制度保障。

（二）做好政策解释，加强项目库建设。对各区做好政策解释，符合工矿废弃地复垦项目申报条件的，鼓励申报工矿废弃地复垦项目，原则上不再申报增减挂钩复垦项目。加强与省级部门对接，配合做好验收出库工作。

（三）强化地块分类指导，切实履行占补平衡

1、无污染工矿废弃地。砖窑厂、采砂厂、取土场、水工建筑等明显无污染的废弃地类型，可经过翻耕、客土等方式直接复垦利用，验收时重点检查耕地质量等级是否达标。允许复垦项目验收合格后，可在县级人民政府制定复垦耕地质量级别提升方案并经专家论证通过，缴纳复垦质量提升保证金，承诺在3～5年达到相应复垦质量要求，确保实现复垦耕地质量等级不低于建新占用耕地质量的前提下，可先行使用建新指标。

2、未确定污染工矿废弃地。旧校址、办公用地、垃圾堆场和煤矿等，应先调查清楚有无污染，无污染物使用的可参照采砂厂、取土场、砖窑厂类的处理方式进行。反之，先进行土壤污染物的检测。若检测结果仅为轻微污染的，经土壤污染修复达标后再进行复垦;若为中度或重度污染，不应复垦为耕地。

3、污染工矿废弃地。农药、重金属等危害严重的化工类工矿废弃地，不得复垦为耕地。

（四）加强生态修复研究，提高技术质量。工矿废弃地复垦属于生态修复的一部分，复垦的工艺和方式应与一般的土地复垦项目不同，不仅要结合废弃地的生态环境，还要考虑以往的利用情况，如采矿塌陷区需考虑地下水系、排涝、重金属污染等问题，水工建筑需考虑防洪等问题。这些都要求我们必须加强生态修复相关研究。

（五）积极搭建融资平台，做好资金保障

1、财政资金托底。一方面工矿废弃地复垦项目作为土地综合整治项目的一种类型，在安排土地综合整治项目资金时应统筹资金分配，财政资金应优先保障这一类型项目以确保生态环境改善;另一方面复垦建新指标也可以负担大部分成本甚至节余。

2、完善废弃地复垦利用优惠政策和鼓励措施。鼓励运用市场化机制，创新复垦资金筹措渠道，建议建立以政府投资为主体，深化与金融机构的合作，引导集体和社会经济实体共同投资的多层次、多元化、多渠道的融资平台，鼓励地方政府和社会资本以PPP项目方式，合作开展历史遗留工矿废弃地复垦利用。探索社会资本参与建新指标流转收益分成方式。

六、结语

工矿废弃地的复垦利用对于改善生态环境，促进工矿区的经济转型具有深刻的意义。工矿废弃地复垦利用工作能够最大限度地保护耕地，优化建设用地布局，提高土地资源的综合承载力。通过做好工矿废弃地复垦利用的政策保障、资金保障、技术保障，在试行中不断总结经验，才能有效地保障工矿废弃地复垦利用工作的效果。

主要参考文献：

[1]蒲玲媛.徐州市工矿废弃地复垦利用对策研究[R].第十一届徐州科技论坛，2013.

[2]谢川，徐光荣.工矿废弃地复垦存在的问题与对策——以四川省为例[J].农村经济与科技，2017（23）.