主办侦查员制度的改进与模式构想

□马天宇，张金海

(中国人民公安大学，北京 100038)

习近平总书记在2019年5月的全国公安工作会议中就公安改革的发展方向明确指出“要推行扁平化管理，把机关做精、把警种做优、把基层做强、把基础做实，加快构建职能科学、事权清晰、指挥顺畅、运行高效的公安机关机构职能体系……要深化同机构改革配套的相关政策制度改革，优化职能配置、机构设置、力量资源配置，加强机构人员职能整合、业务工作融合、机制流程衔接……”[1]总书记的指示使得2015年2月审议通过的《关于全面深化公安改革若干重要问题的框架意见》(以下简称为《意见》)中明确提出要建立主办侦查员制度的原则性意见再次成为讨论的焦点。然而主办侦查员制度试行三年多来，虽然试点地区有所增加，但并未被大规模推广，其试行过程中出现的诸项问题亟待解决。对此，学界多有论述，但多立足侦查学、法学视角，尚未引起公安管理学界的应有关注。管理学理论认为组织内部制度的试行不畅和组织的管理密切关联，本研究将立足全国公安工作会议的讲话精神和公安管理学视角，分析当前主办侦查员制度试行不畅的原因，并提出相应的改善路径。

一、主办侦查员制度的界定

(一)主办侦查员制度的提出

主办侦查员制度作为司法体制改革的一部分，相较于其他两项改革，从文件出台的角度来看，“主审法官制”在《人民法院第一个五年改革纲要(1993-2003)》的文件中就曾涉及，并在《人民法院第四个五年改革纲要 (2014-2018)》中正式提出；“主任检察官制”在2000年《关于在检察机关侦查部门开展主办检察官办案责任制试点工作的意见》就已提及，公安机关在正式文件中探索建立主办侦查员制度起步略晚。[2]然而“主办侦查员”的概念也不是最近才出现的，例如广东检察机关在1999年已首次探索主办侦查员办案责任制，[3]此后某些公安机关也探讨过主办侦查员制度的管理模式，[4]主办侦查员制度在《意见》出台之前已有地方性探索。

十八大之后，“以审判为中心”的诉讼制度改革得到了中央的重视，2015年2月通过的《意见》中提出：“探索建立主办侦查员制度，在公安机关具有刑事司法属性的侦查人员中，按照一定的比例和条件遴选优秀人员担任主办侦查员，突出其在侦查办案中的地位和作用，落实办案质量终身负责制，构建侦查办案责任与检察、审判责任有机统一、相互衔接的刑事司法责任体系。要按照责权利一致原则，建立与主办侦查员职责任务相适应的职业保障制度”。[5]根据《意见》内容，主办侦查员制度特点体现在：第一，明确案件谁主办谁协办；第二，给予主办侦查员一定的权限；第三，案件终身负责并得到相应的职业保障。

(二)主办侦查员制度的内涵

理解主办侦查员是理解主办侦查员制度的关键。根据《意见》的描述，学界有人通过“主治医生”来解释主办侦查员，认为主办侦查员具备条件即可担任。[6]也有人突出主办侦查员的“主办”二字，以区别于普通侦查员，从而易于明确主办侦查员的办案职权和职责。[7]笔者认为主办侦查员关键在于“主办”，是在“把警种做优”的基础上通过普通侦查员选拔而来，具有专业的办案能力和办案资格，同时又享有一定的侦查指挥权和决策权，并且对所办案件终生负责的侦查主体。

在此理解的基础上，笔者定义主办侦查员制度就是在“把机关做精、把警种做优、把基层做强、把基础做实”的原则指导下，围绕主办侦查员这一概念而组建的完整的公安侦查工作体系。主办侦查员制度是赋予主办侦查员对案件部分的指挥权与决定权，给主办侦查员以若干协办侦查员、技术人员作为辅助力量，全面负责案件侦办工作，并要求公安机关给予后勤保障来保证其顺利实施的一项制度，由此实现重证据、重程序的侦查工作模式转变，提高公安队伍的执法水平、办案质量和办案效率，使得案件由侦查人员终身负责，与以审判为中心的刑事诉讼改革相并轨。

(三)主办侦查员的选任

主办侦查员制度落实“把警种做优、把基础做实”，关键在于落实好主办侦查员的选拔、晋升方式。现有研究中对该部分已经提出了很好的建议，大体认为主办侦查员应当从现有侦查员中选拔，要求相关人员拥有出色的政治素质、极强业务能力、大专以上学历、中级以上执法资格证书等必要条件，[8]也提出了通过考试按比例选拔主办侦查员的选拔机制，以保证主办侦查员能够胜任自己的工作岗位。[9]同时，对于已经拟任的主办侦查员具有区别于其他民警的考核、退出和晋升机制。[10]由于主办侦查员承担了主要的侦查工作，也应当赋予主办侦查员获得包括业务待遇、经济待遇、身份待遇和学习培训等权利，以扩宽主办侦查员的学习成长空间。

(四)实施主办侦查员制度的必要性

首先，主办侦查员制度改革来自于司法改革的外部压力。习近平总书记曾提出：深化司法体制改革，建设公正高效权威的社会主义司法制度，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。[11]现行司法体系中法院和检察院分别进行了主审法官制和主任检察官制改革并取得了十足的成效。公安机关作为国家司法体系的重要一环，及时进行主办侦查员制度改革以适应新时期司法制度发展就显得尤为重要。

其次，主办侦查员制度改革来源于公安工作内部需求。现实公安工作中沿用着大事小事都需请示批复的三级、四级审批制，该制度使得办案流程过于冗长、不利于把握侦查破案时机，导致侦查员错失战机、办案效率低下，并且每次审批容易加入各级领导的想法，不利于侦查员侦查素养的提高，一旦出现冤假错案，各级人员相互推诿，严重影响侦查员“案件终身负责”目标的实现。

二、主办侦查员制度的实践困境

虽然现有的理论研究已经描绘出理想的主办侦查员制度，但是该制度在试点地区的实施效果并不理想，有些地区仅是在原有办案程序的最后多填写一张主办侦查员和协办侦查员的表格，并没有实施真正意义上的主办侦查员制度。研究中通过阅读文献和与试点公安民警交流发现对制度研究的不足在宏观和微观两个层面都有所体现。

(一)宏观层面的分析

从宏观的角度来看，主办侦查员制度创立后，会出现新的流程化办案模式，因此工作开展中要提前考虑到对今后流程化办案管理的不利因素。而现有理论实践中缺乏对整个管理流程的梳理和宏观把握，致使曾经存在的繁琐的办案审批程序依然存在。究其原因，其具体体现在以下两点：

1.主办侦查员制度的实施受限于制度之间的掣肘

公安机关内部体系中有大量的规则制度，且制度与制度间相互掣肘，而现有理论研究对主办侦查员制度在整个公安机关制度体系中的定位模糊不清，导致新制度的实施受到一定限制。譬如主办侦查员制度在实施过程中，依然存在着人员跨部门借调、案件侦办过程中侦查工具运用、警种间沟通层层审批等问题。主办侦查员制度与其他制度处于同等地位，并没有赋予一定的优先实施权，而产生了一系列制度间的冲突和约束，使主办侦查员制度的实施受到制度体系固有的阻碍。

2.主办侦查员制度疏于对“责权利相统一”的规划

“责权利相统一原则”已经成为现代管理学的基本原则。鲁贵卿认为“责权利相统一”原则应从两方面来看,一方面是指“责权利”三者相辅相成、相互制约、相互作用,另一方面是要求管理活动的“责权利”三者需要对等才能调动管理资源的积极性。[12]现有对主办侦查员制度的研究虽然谈到了主办侦查员“责权利”的统一，但过度地强调了追究责任，并没有明确主办侦查员能获得多少权力和职业保障，造成了“责权利”的不对等，使得主办侦查员办理案件时依然存在着由侦查员、分管所队长、法制部门、分管局领导、相关部门分管局领导、部门领导、相关人员层层审批的模式，容易延误战机；也使得一旦案件出现问题需要追究责任人时无从下手，形成表面的案件终身负责制。

(二)微观层面的分析

从微观的角度来看，主办侦查员制度的实施涉及到诸多细节问题，需要考虑多重因素。而现有理论成果却在许多细节方面与部分试行地区的现实公安工作相脱节，导致理论规划并没能真正实现“优化职能配置、机构设置、力量资源配置。”

1.新旧制度衔接有难度

当前主办侦查员制度过于希望快速并轨到以审判为中心的司法改革而忽略了公安实际工作的复杂性，致使制度在实践中衔接不畅。首先，主办侦查员制度的实施需要抽调、选聘现有侦查人员，并且在建立与相适应的职业保障制度过程中，不仅涉及到基层公安机关的侦查流程变革，也涉及到与地方政府部门特别是财政部门的沟通，诸多环节均需要多方配合。其次，公安工作的特性也是主办侦查员制度相较主审法官制、主任检察官制改革难度较大的重要原因。例如在侦查到审判的过程中公安机关经历的是一个从无证到调取证据的过程，而检察官和法官经历的则是对已有证据的判断对错和试用法规条款的过程，显然侦查员的工作难度和工作量都要远远大于法官和检察官，改革的困难性也更加深一筹。

2.主办侦查员遴选困难多

在制度的实践过程中由于较少考虑到基层公安机关现有侦查员人数与案件比例情况而导致筛选主办侦查员的困难性。人员配备量对组织变革会产生重要影响，在现有工作环境下，我国基层公安机关普遍存在案件数量大而侦查员少的工作情况，全国大部分地区基层侦查员同时着手侦办多起案件，即使仅保证目前公安工作的顺利开展也需要大量的人力资源，倘若经过主办侦查员考核而剔除其他侦查员的办案权限，则无形中增加了被筛选出的主办侦查员的工作压力，反而给今后公安侦查工作的开展增加了难度。

3.部分地区后勤保障不足

在制度的统一实施过程中忽视了部分地区实施主办侦查员制度后勤保障工作的难度。古语云：兵马未动粮草先行。主办侦查员制度的实施涉及到办案经费、办案场所、侦查设备等后勤保障的及时跟进，这其中既需要人力的投入，也需要地方财政的大力支持，然而各地区的财政对警察投入的状况不统一、中西部差异大，甚至有学者研究认为同一省份的不同地区经费保障情况也大为不同。[13]处于经济落后地区的公安机关存在因后勤保障困难而滞后了该制度实施的情况。

综上所述，主办侦查员制度改革几乎涉及到整个公安工作体系的变革，对于如此庞大的改革工作不能一蹴而就，应循序渐进、不断探索与完善。虽然主办侦查员制度已经进行了改革试点，但由于受到案件数量、侦查员数量、办案难度、主办侦查员上下级之间关系的调整以及公安工作环境的限制，不论是试点地区还是将要试行主办侦查员制度的其他公安机关，都需要一个过渡和适应的过程。现有理论成果中并无关于制度过渡性的研究，也缺乏对于试点公安机关在试行过程中的跟踪探索，导致了理论和实践脱节的情况。

三、改进主办侦查员制度的具体建议

(一)疏通实施脉络确保制度实施

主办侦查员制度是整个公安工作制度体系的一部分，在制度实施前要疏通其实施脉络，防止各制度间相互掣肘。笔者认为坚持主办侦查员制度就应坚持“两点论与重点论”相结合，既要实行各项原有制度，保证整个公安工作体系不会出现错乱，又要明确主办侦查员制度的主体地位，打破可能存在的制度壁垒，使主办侦查员制度的实施不受干扰。同时，主办侦查员制度的实施应当是一场自下而上和自上而下相辅相成的改革，各地方在主办侦查员制度的具体执行过程中，应当至少以本省为单位进行考虑，既要高瞻远瞩做好顶层设计，又要“摸着石头过河”做好微观调整，上下级间积极沟通协调，防止出现上面要求放下来，基层行为接不住的“中阻梗”“气血不畅”等情况。

(二)制订权力清单规范制度实施

现有改革方案已经提出主办侦查员的责任在于终身负责制，根据管理学的责、权、利等边三角形理论，主办侦查员制度也需列出主办侦查员制度的权力清单，以实现主办侦查员“责权利”的统一。此外，主办侦查员制度设立的核心是为了优化公安机关侦查办案程序、避免冤假错案的发生、提高公安工作效率以实现警务现代化运行机制，其实质和国家治理体系现代化中的“简政放权”有着诸多相通之处。具体而言，权力清单的建立应注意以下两个方面：首先，权力清单的设立既要满足监管部门的要求，也应充分考虑基层侦查人员的诉求，做到以权力清单明确主办侦查员能做什么，“法定授权可以为”；以责任清单明确对主办侦查员的要求，“法定职责必须为”；以负面清单明确对主办侦查员的约束，“法定禁止不得为”。其次，随着时间的推移，为了避免权力清单中过时的条款制度的实施起到负面作用，应对权力清单定期梳理、动态调整。

(三)理顺职务序列保障制度实施

与主办侦查员制度改革同时进行的还有公安机关的职务序列改革，后者可以协助理顺主办侦查员制度的职务序列，有效解决人员晋升、职务保障问题。职务序列改革要求完善执法勤务警员职务序列，拓展执法勤务警员职业发展空间，完善激励保障机制，激发队伍活力。[14]主办侦查员制度改革可以与职务序列改革相结合，就侦查办案部门建立起一套完整的级别制度体系，搭建起一个相对独立的“通道”，以实现主办侦查员的职级安排、待遇保障和升迁模式，最大程度地解决主办侦查员制度的后勤保障问题。

(四)激发警员潜力促进制度实施

一线的侦查人员在日常工作中积累了丰富的办案经验具有无限潜力，主办侦查员制度的顺利实施需要各警种侦查员的积极参与和协调配合，激发主办侦查员的积极性，可以侧面解决工作环境压力大、后勤保障不足等问题。管理学认为制度的变革虽然包括多种因素，但实际经历变革的人员却既可能成为推动变革的因素，也可能是反对变革的因素。[15]改革的过程中若能和各级侦查员进行及时沟通，将改革的价值进行恰当宣传，使各级侦查员积极参与到改革的过程中，与改革的目标取得一致。

(五)有序进行改革完善制度实施

主办侦查员制度改革需要结合主办侦查员制度的实施情况，有序进行改革、处理好主办侦查员制度变革中的微观问题。由于各地的发展情况、公安工作环境不同，对于主办侦查员的遴选数量和遴选方式必然存在着差异，现有理论研究中已有关于主办侦查员因地制宜的选拔模式。然而制度实施的因地制宜不仅仅体现在人员选拔上，而应该贯穿于整个制度改革的始终。制度改革中出现的各类新情况，在制度设计时并不能完全预想到，而该类问题也不能在短期内完全解决，需要一个不断适应、不断探索、不断完善的过程。由于各地的办案条件、经济条件差异较大，实施的效果和程度也会有所不同。充分考虑各地实际情况，将改革有序进行，以条件成熟地区作为主办侦查员制度的实行试点，条件不成熟地区借鉴先进经验、主动过渡，是解决其中存在微观问题的根本途径。

四、落实主办侦查员制度的模式构想

在党的十九大开幕式上，习近平总书记做出全新判断：进入中国特色社会主义新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。全国各地区经济发展状况差异大、信息化水平、案件数量、办案质量参差不齐，导致对主办侦查员制度的适用性存在差异，这就意味着主办侦查员制度应当着眼于各地区的现实情况，进行全方位、多层次的探索，而不应是“大锅饭、一把抓”。对于经济发达、信息化水平高、案件数量少的地区完全可以直接试行完整的主办侦查员制度，为全国的主办侦查员制度改革做出表率、下好“先手棋”。对于经济欠发达、信息化水平较低、案件数量繁重的地区进行积极探索，搭建出一条从现有公安制度过渡到主办侦查员制度的桥梁，做好主办侦查员制度的“后起之秀”。

(一)完整型主办侦查员制度

完整型主办侦查员制度是指在条件成熟、经济发达的地区实施完整的主办侦查员制度。条件成熟包括案件数量大幅下降、可控，社会文明程度高、犯罪态势稳定，大数据在各类侦查应用中的情况良好，电子取证技术完善以及主审法官制、主诉检察官制改革完毕的地区。经济发达是指该地区经济状况良好、政府部门可以实现对于主办侦查员制度的物力和经费保障。

该地区时机和条件均已成熟，理应借鉴现有理论实践成果，在结合本地区发展优势的基础上实施完整的主办侦查员制度，从而实现由现有制度到主办侦查员制度的大踏步改革。探索完善刑侦与技侦、治安、巡逻、网安以及社区民警等多警种在大数据条件下的由人到案、由情到案、由物到人的多元化破案格局，着力实现“重证据不轻信口供”的公安刑事政策和“大案小案均可破，新案旧案负责任”的新时期侦查办案模式。

(二)过渡型主办侦查员制度

过渡型主办侦查员制度是指在条件不成熟、经济发达地区探索过渡时期的主办侦查员制度。在该类地区，虽然部分条件不成熟、特别是案件数量庞大，但是经济发达，有充足的试错空间。在该地区施行主办侦查员制度，应当降低主办侦查员的选聘门槛，将绝大多数侦查员列为主办侦查员，然后结合警察职务序列改革，将主办侦查员分为不同等级，按等级办理不同类型的案件。并且按案件类型、破案情况设立各类侦查员的破案积分制，根据各级主办侦查员的积分决定侦查员的任免，打通下级主办侦查员晋升为上级主办侦查员，以及协办侦查员晋升为主办侦查员的升迁通道。待该类地区在条件完善后即转型为完整的主办侦查员制度。

过渡型主办侦查员制度过渡期时间较短改革力度较大，既对现有工作环境给予足够的评估，不致因改革力度过大而给公安工作造成困难，又对日后实施完整的主办侦查员制度进行了探索、做好了铺垫，更有利于对下级主办侦查员、协办侦查员的培养和工作积极性的提高。

(三)初级型主办侦查员制度

初级型主办侦查员制度是指在条件不成熟、经济不发达地区实施初级阶段的主办侦查员制度。鉴于该类地区的实际能力，若急于实现完整的主办侦查员制度，会给现有公安工作带来困难，更有甚者可能会失去地方政府的合作，带来负面效应。对于该类地区，可以实行现有侦查办案制度为主，在某些对社会影响面大、性质恶劣的案件上选择资格老、经验丰富的少数侦查员作为主办侦查员，来实施主办侦查员制度，以达到对条件落后地区实施主办侦查员制度的探索，待日后条件成熟再逐步转型为完整的主办侦查员制度。

该主办侦查员制度与现有制度并行的初级模式，过渡时期长，改革的力度较小，但也为制度改革如何在经济落后、条件不成熟地区开展进行了探索、开创了先河，亦使得主办侦查员制度能够在国内绝大部分地区试行，不致使该项改革在全国范围内出现部分施行部分不施行的局面。初级型主办侦查员制度与过渡型、完整型主办侦查员制度三者并不冲突，在发展中相互联系，其关系如图1:

图1 主办侦查员制度三种模式关系图

主办侦查员制度是适用于时代、适用于各地方公安机关的制度。实施过程中应当在主办侦查员制度的大框架下给予地方公安机关一定的自主权，既要求各地方公安机关做好《意见》中主办侦查员制度的“规定动作”，又要积极探索并实施好适合于自身的“自选动作”。三种不同条件下主办侦查员制度的实施模式正是基于各地发展的不平衡性而做出的探索性构想。

五、结论

新时代公安改革任重而道远，主办侦查员制度的设想与习近平总书记在公安工作会议上的讲话要求高度契合，适时地进一步探索主办侦查员制度，对公安机关扁平化管理的发展方向、对以审判为中心的司法改革起了重要的推动作用。同时，实施一项新的制度，由于种种客观因素的存在，改革者既要防患于未然，又要放手去干、大胆创新。防患于未然是解决原则性的问题，底线不容触碰；放手去干是解决动力问题、实践的问题，给基层以足够的容错空间敢于践行，然后发现问题、解决问题，从而不断完善。现有主办侦查员制度的理论实践研究，对公安机关试行主办侦查员制度提供了良好的经验，但也需要及时探讨、分析各主办侦查员制度试点出现的问题，填补关于从现有制度到主办侦查员制度的过渡性问题的空白，以使主办侦查员制度在全国范围内早日实行。