论脱贫攻坚战中的形式主义和官僚主义问题

古云惠

(重庆师范大学马克思主义学院,重庆 401331)

一、引言

十八大以来,以习近平同志为核心的新一代领导集体,出台了多项政策措施来攻破“贫困堡垒”,在党的坚强领导和正确指挥下,我国的脱贫事业取得阶段性成就,“贫困人口从2012 年年底的9899 万人减到2019 年年底的551 万人,贫困发生率由10.2%降至0.6%,区域性整体贫困基本得到解决”①张翼.2019 年全国农村贫困人口减少1109 万人[N].光明日报,2020-01-24(003)。。但就长远来看,我国脱贫攻坚工作仍然还有许多“硬仗”要打,面对脱贫道路上的困难,有的领导干部不仅不想办法解决,反而搞起了形式主义和官僚主义,表现为主体责任不到位；监管失职、失责；资金滞留与滥用并存；项目建设违规突出等问题。不仅浪费了大量的社会资源,而且还降低了政府的公信力,影响了国家对脱贫成效和脱贫进度的判断。习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上强调：“要集中解决好贫困地区群众反映强烈、损害群众利益的突出问题,精准施治脱贫攻坚中的形式主义、官僚主义等问题,加强对脱贫工作绩效特别是贫困县摘帽情况的监督。”①习近平.十九届中央纪委四次全会上的重要讲话[EB/OL].(2020-01-14)[2020-05-11].http：//www.xinhuanet.com/2020-01/13/c_1125457206.htm。2020 年4 月23 日,中央纪委国家监委专门印发通知,提出要“加强对广西壮族自治区、四川省、甘肃省等七省区扶贫领域腐败和作风问题专项治理工作的指导,为实现全面脱贫目标、全面建成小康社会提供坚强纪律保障”②王卓.中央纪委国家监委指导七省区扶贫领域问题专项治理重点加强政策落实监督[EB/OL].(2020-04-23)[2020-05-11].23http：//www.ccdi.gov.cn/toutiao/202004/t20200423_215865.html。。由此可以看出,国家对扶贫领域作风建设的重视。因此,在决战脱贫攻坚的关键时间节点,要严格贯彻落实国家关于解决扶贫工作中形式主义和官僚主义的重要指示,努力营造清朗的政治生态,确保扶贫工作扎扎实实推进。

二、农村脱贫攻坚中形式主义和官僚主义的表现

脱贫攻坚是一项牵涉面广、统筹难度大的系统工程,主要包括了决策制定、实际帮扶和考核评估三个环节,要想脱贫工作取得实际成效,最基本的就是把每一个环节的工作扎扎实实做好,但就目前的情况来看,农村脱贫工作各个环节均存在作风漂浮、人浮于事、只喊高调不干实事等形式主义官僚主义作风。

(一)决策制定中的形式主义和官僚主义

地方政府所做出的意见决定与地方人民群众的生活有着十分紧密的联系。毛泽东同志指出“没有调查就没有发言权”③毛泽东选集(第1 卷)[M].北京：人民出版社,1991：109。,脱贫工作中,领导干部制定的决策是否与当时当地的情况相符合,直接关系着脱贫资金的使用效率和脱贫工作的成效。因此,在开展脱贫攻坚的实际工作中,政府做任何决策最重要的是以实地考察的结果为依据,但在现实工作中,有些领导干部搞调查研究,既不愿意俯下身子,也不舍得放下面子,不去看百姓的生活,不去听百姓的声音,就为了拍照留痕,再或者只看窗口和门面,浮于表面,这些所谓调研都是流于形式,本质上对做出科学合理的决策没有任何参考意义。除了坚持实事求是的调研之外,政策议程是否规范也是影响意见决定是否具有科学性和合理性的重要因素,规范的政策议程应该严格按照民主集中制的原则,听取各方意见,进行充分讨论,但是在政策议程中,不时出现个别领导干部借开会之名,行独断之实的怪象,表面通过开会征求各方意见,实则我行我素,武断行事,违规决策,如时任广西自治区巴马瑶族自治县扶贫办的某领导,在规划扶贫项目的过程中,不经过集体讨论决定,就擅自将18 条农村公路的工程项目安排给他人承建。此外,有的领导干部在做决策时不是从解决贫困群众的实际困难出发,而是从谋求职位升迁和利益攫取出发,比如此前就出现某村支书为在选举中获得支持而做出将扶贫资金平均分配的决定,严重影响了扶贫工作的公正性和客观性。

(二)实际帮扶中的形式主义和官僚主义

在实际帮扶中,“虚假式脱贫”“算账式脱贫”和“游走式脱贫”等不良现象屡见不鲜,这些都是形式主义和官僚主义在实际帮扶中的具体表现。其中,虚假式扶贫主要表现为“一些地方工作还是老办法老路子,简单给钱给物,对群众的思想发动、宣传教育、感情沟通不到位,在调动贫困群众脱贫积极性、激活内生动力上做得不够”④习近平.主持中共中央政治局第三十九次集体学习的重要讲话[EB/OL].(2017-02-22)[2020-05-11].http：//www.gov.cn/xinwen/2017-02/22/content_5170078.htm。。如陕西省榆林市府谷县政协某领导在联系包抓期间既不深入调查,也不制定可行措施,只对贫困户进行形式上的慰问。其次,算账式脱贫表现为帮扶责任人身体不愿走到乡镇基层,脚步不愿走到群众家门,就在办公室里下文件、发指示,盘算如何把贫困对象“算”出去。如果说虚假式脱贫是不作为,算账式脱贫是假作为的话,那么游走式脱贫则是属于乱作为,比如,一些领导干部既想省时省力,又想快速高效完成脱贫任务,便采取了投机取巧的方式,以各种虚假条件诱导大批贫困人口异地搬迁,表面上看,搬出地的贫困人口数量下降,但实际上,搬出的贫困人口没能在搬入地获得稳定的工作和收入,很快又陷入返贫。在实际帮扶中,形式主义和官僚主义除以上几种常见的表现形式外,扶贫资金被瓜分、套用,对扶贫政策只顾传达、不顾落实等现象也比较普遍。如有一位扶贫办主任,没有切实履行管理扶贫项目的责任,做事流于形式,不经调查研究核实就贸然出具审批意见,致使6 万余元的扶贫资金被骗取。

(三)检查评估中的形式主义和官僚主义

检查评估不是脱贫工作的终点,而是对前一阶段扶贫成效的检测。习近平总书记指出：“摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管。”①本报记者.脱贫摘帽是新生活新奋斗的起点——习近平总书记陕西考察重要讲话引发热烈反响[EB/OL].(2020-04-26)[2020-05-11].http：//www.gov.cn/zhengce/2019-07/10/content_5407783.htm。也就是说,要对脱贫人口形成持续性追踪,防止其返贫。但是在实际的脱贫工作中,一些地方为了方便考核,简单地把扶贫工作变成分配指标和任务,这就很容易形成机械的“指标式脱贫”,为了完成指标,顺利通过考核,一些领导干部又搞起了“贷款脱贫”“突击脱贫”和“数字脱贫”,当有上级领导来检查验收时,便“全力以赴”准备迎检,打起十万分的精神连夜赶材料,召开会议,落实负责人,和群众对口供等,上演了“租牛迎检”“借钱当收益”“刷白墙”等闹剧,比如河南省孟津县横水镇有一个村为应付上级验收,就采取了向横水镇政府借款9.4 万元冒充该项目实际收益的荒唐做法。此外,“为了顺利通过检查,一些上级领导明知下面报上来的情况、数字和典型是假的,也不加纠正和制止,而是听之任之。”②《习近平谈治国理政》[M].北京：外文出版社,2014：368。更有甚者,自己挖空心思伪造或者篡改数据,营造脱贫工作进展顺利、扶贫成效显著的假象。

三、当前农村脱贫攻坚中形式主义和官僚主义的危害

从本质上看,官僚主义是权力异化的结果,形式主义是责任虚化的结果。形式主义、官僚主义作为党内的一种负面政治文化,其危害由来已久,就其对脱贫攻坚工作的影响来看,其危害主要集中在做出的决策不适应实际情况,浪费社会资源；实施的措施不能够解决问题,降低政府公信力；得出的成绩具有一定虚假性,影响方针制定等三个方面。

(一)做出的决策不适应实际情况，浪费社会资源

地方政府做出的脱贫决策对于实际脱贫工作具有重要的指导意义,一般而言,符合实际情况并充分征求各方意见的决策,带来的决策效益会大于决策成本,违背实际情况主观臆断的决策,带来的决策效益会等于或者小于决策成本。对于“忠于”形式主义和官僚主义的领导干部来说,是否符合实际情况、是否代表人民的心声不是其做出的决策的参考,最重要的是要有利于自身职位的升迁或者利益的扩张,其投入的资源的价值也不在于实实在在解决人民群众的现实问题,而在于引起上级的注意。“许多重大问题往往是一两个人说了算,别人只能奉命行事。这样,大家就什么问题都用不着思考了。”③《邓小平文选(第2 卷)[M].北京：人民出版社,1994：142。形式主义与官僚主义的本质是重形式、轻内容,脱离实际,只顾阵势大,不管效果好不好。为了营造一派“勤勤恳恳”工作的景象,往往不惜投入巨大的人力、物力、财力,然而一个脱离实际的决策,不仅没有任何实际效益,而且还会消耗大量的财政资金,浪费大量的社会资源。

(二)实施的措施不能够解决问题，降低政府公信力

我国是社会主义国家,始终把人民的利益和需求放在第一位,党和政府一切工作的出发点和落脚点都是人民,自建国以来,党和政府不断进行自我革命,加快改进作风,为人民群众办真事、真办事,得到了人民群众的认可和拥戴,在人民群众中建立了一定的公信力。在卯足劲、拼命干脱贫攻坚的今天,领导干部作为主心骨,本来应该在其位、尽其责,用好人民赋予的权力,踏踏实实为人民群众办事,但在脱贫攻坚工作中,一些领导干部不顾人民的长远利益和整体利益,从自身的狭隘利益出发,变履职为推责、化责任为形式,要么不想履行责任,把责任推给下级,要么假装履行责任,喊口号,走过场,只管上级注意没注意,不管百姓满意不满意。这些行为严重背离了党的群众路线,伤害了人民群众的感情,任由这种歪风邪气蔓延,必然会导致政府和群众越走越远,动摇党的执政根基。

(三)得出的成绩具有一定虚假性，影响方针制定

对于国家来说,全国各地成千上百个贫困地 区和数以万计的扶贫对象都是扶贫系统的重要组成部分,国家需要通过考核验收来了解各个地区的扶贫进度和扶贫效果,进而才能对全国的脱贫工作做出正确的预判。对于地方政府来说,“扶贫考核一方面是为了落实扶贫责任,因为责任履行没履行,履行到何种程度,都需要通过考核来进行认定,但扶贫考核更重要的意义在于为反贫困伟大实践提供准确参考信息,促进扶贫行动的改善”①倪良新,江观伙.新中国70 年扶贫考核评估的发展脉络与演进逻辑[J].安徽行政学院学报,2019(05)：5-10,18。。也就是说,地方的脱贫进度和扶贫成效会对国家调整脱贫政策造成一定程度的影响。因此,地方政府应该实事求是地呈现扶贫成效和扶贫中存在的问题,只有这样,才能为全国脱贫攻坚一盘棋提供可靠依据。但是在实际评估中,某些地方的部分官员没有大局意识和长远观念,只顾自己政绩是否符合标准,在迎接检查时,弄虚作假,蒙混过关,这就可能会出现报告上工作扎扎实实,工作中却是懒懒散散的情况,影响国家对当前脱贫形势的判断,对全国的脱贫攻坚工作造成不利影响。

四、应对脱贫攻坚中形式主义和官僚主义的策略

习近平总书记强调：“脱贫攻坚越到最后时刻越要响鼓重锤、警钟长鸣,不要搞急功近利、虚假政绩的东西。”②吕宝林、陈多、范海瑞等.总书记嘱咐牢牢记心间[N].甘肃日报,2019-03-08(002)。形式主义和官僚主义在脱贫前决策制定、脱贫中实际帮扶和脱贫后考核评估中都有不同的表现和侧重点,因此针对各个阶段所表现出来的形式主义和官僚主义,需要采取不同的应对策略。

(一)脱贫政策制定前提高决策的科学性

“地方政府决策民主化主要包含民主的决策制度、民主的决策理念和民主的决策机制三个方面的内容。”③罗依平,汤资岚.协商民主视角下地方政府决策民主化的实现方略[J].学习论坛,2020(03)：57-62。从民主的决策制度来看,政府决策是包含政府和群众两个主体动态、连续的互动过程,这个过程既包括了前期公民提供信息,政府搜集整理信息,又包括了中期的方案确定和方案审议,还包括后期决策的实施和公民对政策实施的反应和反馈。从民主的决策理念来看,主要也是涉及政府和公民的价值取向。从民主的决策机制来看,政府决策机制不仅涉及政府内部决策者与参与者之间的关系,而且还涉及政府内部决策主体与政府外部决策群体之间的关系。由此可见,要提高决策的科学性,就必须从决策制度、决策理念和决策机制入手,首先,通过规范民主决策程序和改进民主技术来完善民主决策制度,增强民主决策过程和具体操作的规范性；其次,政府和公民都要切实转变民主决策理念,政府要以保障人民的利益、增进人民的福祉为基本出发点和最终落脚点,切不能为了决策而决策或者为了私人利益而胡乱决策,公民要增加自身的参与意识,主动向领导干部讲述基层的实际情况,提出自己合理的利益诉求,为政府决策提供可靠依据。最后,在涉及决策机制时,不仅要重视群众的声音,同时也要关注政府部门负责人的声音,让参与决策过程的政府工作人员想提意见、敢提意见,提好意见。

(二)脱贫政策实施中完善责任追究机制

习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上强调：“要完善和规范责任追究工作,建立健全责任追究典型问题通报制度,把问责同其他监督方式结合起来,以问责常态化促进履职到位,促进党的纪律执行到位”④习近平.在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话[EB/OL].(2016-01-12)[2020-05-11].http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/0105/c64094-29000964.html。。由此可见,要切实改变实际帮扶中履职不到位的情况,解决实际帮扶中的形式主义和官僚主义,就必须完善责任追究机制。具体来说,要做好以下几方面的工作,首先,制定责任清单,增强责任主体的压力感,一方面要明确帮扶责任人的具体责任和阶段性责任,让其明确在哪个阶段该做什么工作和怎样做工作,另一方面,要明确党委的领导责任和纪委的监督责任,落实连带主体,对具体负责人形成强有力的外在监督；其次,规范责任追究程序,补齐追责程序中的漏洞和短板,在保证公平公正的前提下,进一步提高追责程序的效率；再次还是要严格区分责任,既要正确区分责任落实中的执行不当、执行不力、不执行等不同情况,也要严格区分是直接责任还是连带责任,对不同的情况提出不同的处理意见；最后,加大责任追究力度。追究责任一视同仁,不管是官位高低,不论权力大小,都遵循权责一致、有错必究的原则进行追责,力争一竿子插到底,达到发现一起查处一起,查处一起警示一片的效果。

(三)脱贫政策完成后增强考核的合理性

党的十八大以来,得益于党的坚强领导和社会各方的共同努力,我国扶贫领域考核监督不断强化,扶贫考核实践不断创新。但在目前脱贫工作考核中,还依然存在突击应对检查、弄虚作假、欺上瞒下等形式主义和官僚主义问题,这些问题之所以屡禁不止,既有领导干部本身的思想站位和政治素养的主观原因,同时也有评估价值取向重“奖惩考评”轻“信息考评”、评估标准设立重形式轻内容、评估技术手段不够科学高效等客观原因。因此,要增强考核的合理性,除教育引导党员干部牢记初心使命外,更重要的是构建科学合理的考核体系。具体来看,首先,要转变评估思想,不能认为评估就是“突击战”,应付了事即可,要把检查评估作为检验扶贫成果,改善扶贫工作的重要活动,通过检查评估,对此前的扶贫工作形成客观的认识,有则改之无则加勉；其次,要根据实际情况,适时调整评估标准,比如,贫困群众的脱贫内生动力是影响脱贫攻坚工作成效的重要因素,但是在当前的考核体系中,却没有将该因素纳入考核指标,这就属于“绩效缺失”,因此,应当根据实际情况,将不属于真实绩效的内容剔除评估体系,将影响真实绩效的指标归入指标体系；最后,可以借助5G 技术和人工智能等新技术,不断改进评估手段,增强评估的真实性和科学性。总的来说,就是要综合评判,建立符合实际的扶贫成效评估制度。

总之,“行百里者半九十”,十三五收官之年,决战脱贫攻坚,更需要各级领导干部和基层工作者以更大的决心、更强的定力持续推进扶贫工作,开创脱贫攻坚新局面,但目前的脱贫攻坚工作中,在意见决定、实际帮扶和检查评估方面仍然还存在不少的形式主义和官僚主义,主要表现为不经调查研究或者走过场调查研究就拍脑袋决策、不征求各方意见独断决策；忙于文山会海,脱离群众,或者滥用职权,以权谋私；大搞“仪式性评估”“形式主义评估”等,其危害主要表现在做出的决策不适应实际情况,浪费社会资源；实施的措施不能够解决问题,降低政府公信力；得出的成绩具有一定虚假性,影响方针制定。形式主义和官僚主义作为一种不良风气和负面文化,不仅严重阻碍了脱贫事业的顺利进行,而且还会腐蚀党的肌体,带坏社会风气,必须严厉打击和强力制止。针对当前脱贫攻坚过程中存在的形式主义和官僚主义,本文从提高决策的科学性、完善责任追究机制和增强考核的合理性三个方面提出了一些意见和建议,以期为解决脱贫攻坚中的形式主义和官僚主义问题提供一些新思路。

知识小链接：

面对新形势新任务，欧美同学会·中国留学人员联谊会要发挥群众性、高知性、统战性的特点和优势，立足国内、开拓海外，努力成为留学报国的人才库、建言献策的智囊团、开展民间外交的生力军，成为党联系广大留学人员的桥梁纽带、党和政府做好留学人员工作的助手、广大留学人员之家，把广大留学人员紧密团结在党的周围。要关心留学人员工作、学习、生活，反映愿望诉求，维护合法权益，不断增强吸引力和凝聚力。

——习近平2013 年10 月21 日在欧美同学会成立100 周年庆祝大会上的讲话

要构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道；深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商；发挥统一战线在协商民主中的重要作用，发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序，拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。

——习近平2013 年11 月9 日在十八届三中全会上作的关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明

在坚持改革这个重大问题上全党全社会是有广泛认知的。只要加强思想引导，把党内外一切可以团结的力量广泛团结起来，把国内外一切可以调动的积极因素充分调动起来，是完全可以形成共识的。要说中国特色社会主义的优势，这应该算一个方面，而且是很重要的一个方面。

——习近平2013 年11 月12 日在十八届三中全会第二次全体会议上的讲话